“天價志願填報”疑雲下，日本學者卻道出中國家長的苦衷?｜文化縱橫_風聞

金子元久

日本筑波大學教授

​黃珍(譯)、王蓉(校)

北京大學中國教育財政科學研究所

【導讀】據教育部統計，我國高考報名人數已連續七年遞增，今年首次超過1300萬。待考場上的激烈競爭結束，考生們緊接着便會面臨填報志願的壓力。對於張雪峯推出的17999元志願填報服務一售而空的現象，有觀點認為，經濟放緩和就業市場緊張正推動“後高考”服務市場的快速擴張。如此之“卷”，為何大家對於大學教育的渴望不減？經濟放緩、財政收緊，大學持續擴張的動力究竟是什麼？

本文指出，20世紀50年代末至70年代，經合組織國家的經濟增長與高等教育擴張同步進行，推動了教育從精英化向大眾化轉變。20世紀末，許多國家的經濟增長放緩，但高等教育參與率繼續上升，“市場化”成為教育發展中的一個新趨勢：一方面是終身/長期僱傭制度被打破，另一方面則是大學經營模式的變化。

以日本為例，2000年以來，入學率的增加主要歸因於教育貸款的增加，特別是尋求金融市場支持的貸款。金融市場通過助學貸款等方式，將社會累積的貨幣資產與高等教育投資聯繫起來，成為高等教育資金的重要來源。相比1%左右的大學貸款利息，大學畢業後的工資水平收益為6-7%，對於普通人而言依然有吸引力。換言之，金融市場已成為影響高等教育發展的重要因素，特別是在經濟增長放緩的背景下。

該現象在美國更加明顯，自90年代起，美國金融市場助力高等教育擴張，助學貸款激增，私立院校提高學費同時增加助學金，國家税改也促進了捐贈。教育與市場結合推動競爭和創新，儘管學費上漲，但也促進了“最精英”人才的招募和培養。

本文原載《北京大學教育評論》2019年第5期，原題為《經濟增長放緩與高等教育：資本市場的出現******》，******僅代表作者觀點，供讀者參考。

經濟增長放緩與高等教育：

資本市場的出現

在世紀之交，經合組織（OECD）國家的高等教育經濟基礎發生了顯著變化。一方面，經濟增長的速度放緩；另一方面，高等教育變革相關的話語中開始出現“市場化”這一術語。

**這一變化背後的結構性轉變是什麼，這些結構性轉變如何影響高等教育的未來？**這是筆者希望在本文討論的問題。下文將描述一個基於高等教育相關因素建構的概念框架（第一部分），概述各項因素如何促進日本高等教育的變化，以及金融市場如何從世紀之交開始成為一個重要參與因素（第二部分），並討論宏觀圖景對未來政策方向的意義（第三部分）。

**▍**經濟增長放緩背景下的高等教育

（一）高等教育和經濟增長 

高等教育與經濟增長之間的關係首次引起人們注意是在20世紀50年代末和60年代。在這一時期，經合組織國家的經濟開始進入戰後經濟增長期；與此同時，高等教育擴張也蓄勢待發。高等教育大眾化與經濟增長相結合發展的勢頭一直持續到20世紀70年代，推動了高等教育從“精英階段”向“大眾化階段”的轉變。這種轉變構成了20世紀末高等教育發展的圖景。

與這一經濟變化對應的是人力理論與相繼的人力資本理論的發展，從而形成了一個新興研究領域，即建立在人力資本理論概念之上的教育經濟學。回溯起來，人們可能會認為，教育經濟學發揮了為增加高等教育擴張所需的支出提供合理性依據的作用。

然而到20世紀末，情況發生了顯著變化。隨着經濟發展成熟，許多經合組織國家的經濟增長失去了動力（參見圖1）。與此同時，高等院校的參與率卻不斷增長，進入所謂的普及化階段。高等教育發展相關話語也發生了變化，“市場化”一詞開始出現。

這些觀察結果引發了一系列問題。**儘管經濟增長速度放緩，高等教育參與率為何仍在上升？市場化概念意味着什麼？**在高等教育發展與經濟增長之間轉換關係發生變化時，為什麼“市場化”會成為流行術語？為了回答這些問題，必須將思考範圍擴展至影響高等教育的各項因素。我們也需要一個宏觀視角。可以回想一下，人力資本理論最初是一個宏觀理論，解釋社會從教育投資中獲益多少，儘管它很快變成分析個人教育和培訓行為的理論基礎。在某種程度上，我們必須回到高等教育如何與整個社會的經濟發展相關聯的初始視角。

（二）高等教育市場

在社會與經濟的視角之下，高等教育與社會之間的關係涉及各種干預性的因素。除了政府之外，我們還可以看見調節高等教育與經濟發展的三個經濟功能：首先是高等教育市場，高等教育機會市場將高等教育機會的需求和供給與價格（學費）和招生規模作為主要參數聯繫起來；其次是勞動力市場，它將畢業生的就業機會或者説高等教育的成果與生產聯繫起來，因此影響着高等教育的選擇；最後也可以説重要性日益增強的是金融市場——它通過不同方式將社會中累積的貨幣資產與高等教育投資聯繫起來。筆者提出一個與高等教育和國民經濟、政府和市場相關的概念框架（參見圖2）。

在圖2中，高等教育需求來自家庭的選擇聚合，每個家庭的選擇取決於各自對高等教育成本和收益的預期。成本包括學費和放棄的收入，而收益包括在勞動力市場中獲得的預期工資差額以及非金錢收益。同時，可用資源包括家庭投入、可獲得的助學金和貸款。這些因素受到個體學生學業能力的影響，但在總體上保持不變。

供給是指不同價格（學費）的入學機會總和。各院校在可用資源（包括政府補貼和捐贈的收入以及其他收入的累積價值）約束下，確定一個招生規模和學費定價的特定組合。

**供需雙方受到的影響不僅僅來自政府政策，還來自金融市場。**通過税收，政府將一定數量的國民收入以補貼和學生資助項目的形式給予高等教育。與此同時，税制刺激家庭選擇高等教育，並激勵個人和企業為高等院校做出貢獻。

金融市場近年來已經成為一個重要參與因素，下文將予以探討。金融市場通過助學貸款方案（條件是借款金額將最終償還給貸方），將國民經濟中的累積財富投入高等教育。即使不考慮助學貸款，人們應該意識到，當政府出現赤字並且這些赤字主要從金融市場借款來融資的時候，金融市場也間接地為高等教育提供了資金。在院校層面，高等院校出於基建和其他目的從市場借款，並存儲捐款以獲取財務收益。

因此，高校、政府和三個市場以及它們之間資源和信息流動構成了一個非常複雜的圖景，筆者稱之為高等教育財政的宏觀架構。這一架構的配置因國家而異。此外，這一架構在經濟和政治環境的變化下會隨着時間的推移而演變。這也意味着高等教育的政策問題也會相應地發生變化。

**▍**結構演變

現在我們將從上文提出的角度觀察高等教育的發展歷程。從第二次世界大戰的破壞中恢復後，日本高等教育在20世紀60年代開始發展。日本高等教育20世紀60年代以來的發展主要可劃分為兩個階段，每個階段由兩個跨越十至十五年的子階段構成（參見圖3）。

（一）第一階段：大眾化

從1960年到1990年的三十年可以稱為高等教育的大眾化階段，這一階段由大擴張和隨之而來的招生停滯兩個子階段構成。

子階段1-a是高等教育的大擴張時期。18歲學生的四年制高等院校參與率從1960年的不到10%上升至1975年的36%——在十五年內增長近20%，而且這一增長髮生在大學學齡人口規模顯著增長時期。

招生的增加主要是由高等教育需求的增加導致的，這一需求受到經濟快速增長背景下家庭收入空前增長的推動。從20世紀60年代初到1980年，典型家庭的可支配收入迅速增長，幾近三倍。這意味着每個家庭每年相當於獲得7%或8%的額外收入。由於高等教育是獲得向上社會流動的主要渠道，家庭願意將可支配的額外資源投入後代的高等教育。

在供給側，隨着一些新院校的設立，私立高校增加了招生人數。這得益於“大學辦學標準”（規定如生師比等最低辦學條件）政策的放寬。放寬此政策是為了應對大眾對高等教育的普遍需要而產生的政治壓力。與此同時，經濟增長帶來的額外税收也被用於增加國立院校自然科學和工程學的招生人數，以培養經濟快速增長所需的人力資源。

這一資金流動體制被證明能夠有效地滿足大眾的高等教育需求，同時也使得政府能夠集中投資於國立院校，以培養經濟發展所需的戰略性人力資源。這一體制也創造了一個教育條件相對較差的龐大私立院校部門，這一狀況存續至今。

在子階段1-b期間，到了1980年，參與率下跌至24%。這主要是由供給側一方限制性的政府政策導致的。在實現快速增長之後，政府工作重心逐步從經濟增長轉向福利政策。在高等教育方面，採取的措施為政府對私立院校實施現行成本補貼（1976年開始施行）。雖然這一政策旨在降低支付學費的學生家庭的經費負擔，但實際上產生了意想不到的後果。

為了獲得補貼，高等院校被要求將招生規模控制在高於“大學辦學標準”規定的範圍內。作為應對措施，私立院校減少了招生並同時提高學費水平。這可以解讀為他們為了區別自己和那些選擇性更低的院校所採取的戰略性措施。

在需求側，考慮到家庭收入的持續增長，潛在需求應當不斷上升。此外，隨着第二代嬰兒潮來到大學，18歲的人口規模在20世紀80年代末有所增加。在有限的供給之下，這些因素導致需求受挫，而這又轉化為大學入學機會的競爭加劇，最終引發了對高等教育過度監管的批評。

（二）第二階段：普及化

自20世紀90年代初，高等教育參與率又開始增長。這一增長最終延伸至21世紀10年代，達到50%。我們稱之為普及化階段。然而，這一階段的增長機制明顯不同於第一階段。

子階段2-a跨越20世紀90年代，表現為參與率的穩步上升，在一定程度上受到因前一階段（1-b）供給側的限制性政策而累積的被壓抑需求的推動。與此同時，家庭的可支配收入仍在增長，儘管增長速率大大低於從前，仍在不斷推進需求。

在供給側，在20世紀90年代初轉向解除管制的這一背景下，限制性政策也出現逆轉。“大學辦學標準”的一些規定有所放寬。現存高等院校獲准擴大招生規模，同時大量新的院校誕生，其中許多院校為兩年制的私立院校或高中轉型而來的。這樣一來，錄取的學生數量也隨之增加。隨着18歲人口規模下降，這些因素結合起來導致了參與率的增加。

在子階段2-b期間，參與率持續增長，其背後的驅動力卻發生了顯著變化。這種增長是令人困惑的：因為經濟增長速度放緩，可支配家庭收入停滯不前，並最終因養老和醫療保險（參見圖4）繳費的增加而開始下降。

**取代下降的家庭可支配收入的是助學貸款的使用。**直到2000年代末，使用日本學生支援機構（JASSO）貸款的學生比例僅略高於10%。這一比例在20世紀90年代末開始增加，到2010年達到35%（參見圖5）。這意味着不僅僅是那些代表參與率邊際增長的家庭，過去習慣於依賴家庭收入繳納學費的家庭也為支付大學的費用開始借貸。

應當指出的是，20世紀80年代中期以來市場利率開始下跌，最終在21世紀初跌至1%或2%（參見圖6）。助學貸款的利率也相應地跌至1%左右。與此同時，根據筆者的估計，四年制大學教育的內部收益率（IRR）**仍高達6%至7%。這意味着即使需要通過貸款支付必要的成本，上大學還是能夠獲得經濟回報。**高等教育回報之間的差距繼而迅速擴大。

這些觀察表明，21世紀以來，與金融市場有關的因素已經開始發揮重要作用，引發了宏觀架構中資源流動的重要變化。

（三） 增長放緩與高等教育

應當注意，高等教育中來自金融市場的借款在20世紀80年代初就開始以隱性的形式出現了。在這一時期，國家預算開始出現鉅額赤字，而這一赤字是通過借用郵政儲蓄和發行國家債券來填補的。這意味着作為國家預算的一部分，政府的高等教育支出間接來自資本市場。以個人為受益人的助學貸款增加，意味着從資本市場借款——支持高等教育的這種融資方式——變得更加顯性。

另外，市場上存在以相對較低利率提供助學貸款的可用資金。這類資金包括個人和商業公司累積的貨幣資產，產生於過去的經濟增長加上相對較高的儲蓄率和較低的税務負擔。這些儲蓄被存入銀行，**銀行不僅將這些存款投資於企業，而且以國家債券的形式借給政府。另外，很大比例的此類資產投資到海外的金融機構。**據估算，截至2018年，日本家庭資產總額達到1,800萬億日元，這個數字是日本GDP的3倍或國家預算的18倍。

人們可能還記得，金融市場在高等教育中的作用在美國尤為突出，尤其是20世紀80年代末以後。在經濟停滯和大學年齡段人口增長停滯的背景下，各私立院校繼續提高學費和錄取政策來凸顯自己。學生貸款的使用開始急劇擴大。這一點稍後將予討論。這一機制為近三十年來美國高等教育的轉型奠定了基礎。

**▍**政策意義

有了以上的觀察，對於高等教育將如何改變，或者應該如何改變，可以討論些什麼呢？筆者將從公平、效率和高等院校結構的角度進行闡述。

（一）公平

在過去數年裏，高等教育的機會公平再次引起了社會關注。所有政黨都在其2017年的教育總綱領中納入針對這一問題的一些措施。執政的自由民主黨以“免費高等教育”的提案贏得大選。隨後安倍政府一直在努力制定具體措施，但詳細內容仍有待觀察。

這一重新關注受到諸多因素的推動。首先，四年制高等教育已達到普及化階段，這意味着一半的適齡青年能夠接受高等教育，**大學教育不再被視為一種選擇，而是必需品，高等教育的缺失被認為是對個人很不利的弱勢。**確保接受高等教育的機會已經成為任何家長都嚴肅關注的問題。

其次，社會剝奪得到廣泛關注。如果低收入家庭的孩子因經濟原因而無法獲得接受高等教育的機會，這將對社會公正造成嚴重衝擊。

第三，隨着越來越多的學生使用貸款，可能出現部分畢業生難以償還貸款的情況。特別是對於2010年之前的幾年畢業的大學生面臨勞動力市場供過於求的局面，大量學生在畢業時無法就業。由於永久僱傭原則在就業實踐中佔據主導，在畢業時未能踏入職業道路往往會導致終身就業不穩定。這些畢業生陷入還款特別困難的境地，有時會導致赤貧狀況。這些案例經過媒體報道之後，公眾對助學貸款的負面情緒開始出現。

上述觀察表明，對高等教育公平的關注是由各種事件和利益構建起來的。自然，關於必要政策的討論難以得出明確的結論。在這種情況下，關鍵問題將是政府是否應該或如何在應對這些社會問題中發揮作用。

最直接的解決方案是增加高等教育的政府支出，以徹底消除父母收入的影響。目前，政府為國立院校提供財政支持，併為私立院校提供補貼。通過增加補貼，人們期望學費水平應該下降，進而減輕家庭收入的影響。然而，私立機構並不會因為補貼的增加而降低學費水平。此外，各種調查表明，在進入高等教育之前，入學機會的差異與受到家庭收入影響的學業成績有關。

另一個方法是以補助金的形式為低收入家庭學生直接提供補貼，這種方法的一個基本問題是如何選擇補助的目標。預算限制了為這一目的投入大規模支出。另一方面，如果將補助羣體限制得過窄將導致重重困難，因為這樣一來不僅會在界定和識別目標時引發各種技術問題，而且還會造成受益人與其他人之間的衝突。

這些討論最終着眼於政府支出的邊際增長在更廣泛的背景下如何有效地修正教育不公平。各種調查結果表明，低收入家庭子女參與高等教育的比例確實較低。然而一項調查表明，在高中階段學業成績優秀的學生中，不同收入家庭的高等教育參與率之間的差異比較小。這些學生預期通過高等教育獲得高回報，並想方設法突破財政約束。從這個角度來説，助學貸款是有效的。家庭收入的差異在學業成績較低的學生中更為突出。

從這個層面來看，**大學參與率的大部分差異源自進入高等教育之前出現的學業成績水平的差異。**這一點表明學業成績的差異是在教育的早期階段產生的。事實上，一個普遍的共識是投資於初等教育甚至學前教育，資源的使用效率更高。

那麼，資本市場在高等教育公平方面能夠發揮什麼作用？助學貸款方案無法消除收入不平等的代際傳遞，它的作用似乎是微不足道的。畢竟，揹負貸款的學生在畢業後必須償還這一債務，這意味着他們畢業後的淨收入會低於來自富裕家庭的畢業生（未貸款）的淨收入。

儘管如此，助學貸款可以使收入有限的學生有機會接受高等教育以及獲得隨之而來的更高收入，並在償還債務後獲得一定程度的收益。如果高等教育的內部收益率仍然高於貸款利率，這就相當於淨收入的大幅增加。此外，助學貸款能夠允許個人選擇高等教育。這是米爾頓·弗裏德曼（Milton Friedman）的經典論證。

然而，貸款項目自身存在一些問題，如風險規避。有些人聲稱，低收入家庭往往不會使用貸款，因為他們傾向於避免申請無力償還的貸款。但是這種説法並沒有實證基礎，我們針對高中生的調查數據並未表明這種傾向。

儘管如此，助學貸款的確會給貸款者帶來風險從而不鼓勵學生使用貸款，這一點具有重要意義。如上文所述，還貸過程中發生嚴重問題的案例令人擔憂。使用貸款而不是政府支出，畢竟意味着應當由個人做出選擇，而其後果由個人承擔。但是，要避免極端的處罰。政府應在其中發揮關鍵作用。

（二）效率

另一個關鍵的觀點事關如何有效地利用國家財富來實現未來的增長。

如上文所述，高等教育的內部收益率（IRR）估計為7%左右。為精確起見，這一內部收益率應當根據所得税進行調整以獲得私人收益率，或根據政府支出進行調整以獲得社會收益率。然而在任何一種情況下，調整導致的差異都不會超過1%。高等教育的內部收益率遠遠高於其他投資方案。

與此同時，21世紀以來，國家債券和銀行儲蓄的利率大幅下跌。這在一定程度上反映了國際趨勢，但日本的情況尤為突出。部分原因是因為採用了刺激經濟增長的貨幣政策，同時也體現了資本供求關係的變化。一方面，過去的經濟增長積累了大量儲蓄。據估計，**2017年的貨幣資產總額達到1800萬億日元，是日本GDP的3倍或國家支出的18倍。另一方面，投資機會並未實現相應增長。因此，過剩的資本供給轉而尋求海外投資機會。**目前，日本海外淨貨幣資產總額超過300萬億日元，居世界首位。

基於這些考量因素，我們可以主張對高等教育的投資不僅於個人有益，整個社會也會從中受益。由於高等教育的社會收益率高於現行利率，矢野認為政府應當為高等教育投入更多資源。這個結論並不一定是無足輕重的。

首先，高回報意味着投資高等教育可以改善整個社會的狀況，但政府不應通過直接補貼高等院校來增加高等教育開支。如果存在鉅額財政赤字，這一措施不切實際。另外的可選方案是政府通過金融市場引入和使用國民經濟中積累的財富，事實上這已成為高等教育融資的重要渠道之一。

（三）高等教育創新與市場

然而，利用金融市場需要一個關鍵條件，即對高等教育的投資能夠獲得回報。值得注意的是，高等教育的內部收益率是根據大學和高中畢業生當前的工資結構進行計算的。如果這一點在將來發生任何重大變化，實際（事後）收益率將會提升或降低，後者完全可能變為現實。

到目前為止，**在日本，與工資水平相關的能力是在工作中積累和分享所需的技能和知識的過程中形成的。****而這是通過終身僱傭制實現的。大學教育的很大一部分貢獻在於識別具有適當基本能力的年輕人，以參與工作場所的非正式培訓。****這一機制現在面臨重大挑戰。新的工業領域正在興起，它們需要不同的知識和技能。**同時，企業組織也在不斷地自我改革。在激烈的國際競爭下，企業不再製定投資勞動力的長遠計劃。所有這些因素使現有的生產力機制很快被淘汰。高等教育被要求教授相關知識和能力以彌補這一差距。

儘管如此，到目前為止，高等院校尚未就這些挑戰做出回應。商業公司招收學生時並不是看他們在大學學到了什麼，而是看他們學校的排名。因為大學的高選擇性構成一個陡峭的等級結構，因此它們對改善教育並沒有太大的興趣。

與此同時，許多私立院校仍然受糟糕的教育條件所困擾，例如學生數量與教職人員數量之比過高。在大規模私立院校中，社會科學學院的學生與教職人員數量之比往往達到30或甚至更高，這一現象並不罕見。這些現實條件嚴重削弱了創新努力。另一方面，20世紀90年代以來，許多大大小小的私立大學都在努力擴招，併為迎合新興學術領域而成立新的學院、增加新的課程這種現象被解釋成一種確保財政投入和吸引學生的手段。換言之，市場和政府政策對於提高學費以改善教育條件的激勵作用微乎其微。與此同時，18歲人口的減少導致任何院校都無法繼續擴張。

從這個角度來看，**美國自20世紀80年代以來的發展是非常有意思的。在這一時期，許多私立院校縮減錄取人數，以提高其選擇性，同時提高學費作為補償措施。增加的學費可以通過聯邦和其他助學貸款來支付。**與此同時，高等院校為優秀的學生提供助學金以抵消其高額學費。大學可以通過其捐贈收入為這些助學金提供經費支持，這一點在反駁那種助學金來自其他學生繳納的學費的批評性觀點時具有重要意義。在這種關係中還應當注意到，里根政府推動了税制的重大變革，貨幣資產增值可獲得大幅抵扣。這為後期股票價格上漲時高等院校的私人捐贈創造了很強的激勵。

出於諸多原因，通過這種機制產生的變革受到了批評。**二十年來，學費增加了一倍多，學生為償還貸款而揹負的經濟負擔也相應增加。另一方面，這種機制似乎創造了一個環境，即大學為招募有才能的學生和創新教育而相互競爭。**可以説，美國領先的高校通過這種方式取得了輝煌成就，並引起其他高校競相效仿。

**▍**結論

自世紀之交，金融市場已成為經濟增長放緩背景下的影響高等教育發展的重要因素。在這一方面，美國和日本存在諸多相似之處。但金融市場在高等教育中發揮作用的機制及其產生的後果等方面，美國和日本存在很多不同。關鍵因素是高校在這些情況下如何行動。

日本是否會發生類似的變革？發生變革的必要條件是什麼？考慮公平和效率，這一變革是否可取？它是否將引發日本高等教育的必要變革？這些是在選擇日本高等教育的未來發展方向時必須回答的問題。