張傑 | 中國地方政府債務風險的形成機制、分層結構與解決路徑_風聞

張傑｜中國人民大學中國經濟改革與發展研究院教授

本文原載《探索與爭鳴》2024年第5期

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當前，中國政府債務問題逐步成為國內外學者和政策制定者關注和討論的核心問題。它不僅關係到中國式現代化能否順利推進這一基礎性問題，也是2023年12月中央經濟工作會議謀劃的“新一輪財税體制改革”的關鍵一環。特別是近年來隨着一些地方政府土地財政收入的迅速下滑，財政收支不平衡問題和地方債務風險愈加凸顯，特定財政供養人員工資發放以及部分公共服務項目運行面臨挑戰。對於中國地方政府債務風險的形成機制、分層結構與解決路徑的研究，成為擺在中國學者面前最為緊迫的重大理論和政策問題之一。

與既有文獻僅僅聚焦中國政府整體層面債務或針對單個問題的研究視角有所不同，本文擬通過對中國各級地方政府債務的實地調研和深入訪談，闡釋當前中國地方政府債務風險異質性形成機制及其藴含的不同類型債務風險，在此基礎上，嘗試提出契合中國現實國情且具有可操作性的改革舉措。鑑於當前中國地方政府債務風險逐步轉移和集聚到縣區級政府的客觀現實，本文將研究重點進一步聚焦縣區級政府債務風險，從國家整體層面和縣區級政府層面分別探索相應的解決路徑。

中國各級地方政府債務風險的主要形成機制

依據筆者長期的實地調研和觀察思考，中國各級地方政府債務風險的形成機制主要可歸結為以下六點。

**第一，地方支柱產業或龍頭企業發展能力弱化導致地方財政收入增長動力不足。**當前，中國正處於產業結構調整優化和經濟新舊動能轉化的關鍵時期，正在從依賴資源消耗的粗放型增長模式向創新驅動型增長模式轉變。與此同時，不少地區的傳統產業或支柱產業不同程度地面臨同質化競爭、產能過剩、經營效益低下、增長滯頓等問題，導致地方政府依靠地區支柱產業獲得税收收入的能力減弱，特別是中西部地區的一些地市級和縣區級政府面臨的傳統支柱產業發展能力弱化的問題更為突出。

與此同時，中國的產業發展格局也出現了一些新現象，其突出體現在三個方面：一是許多區縣由於自身創新研發資源和對高層次人才資源的吸引和集聚能力不足，高新技術企業或龍頭企業出現了向地級市或省級城市遷移的現象。二是與東部發達地區相比，中西部地區和東北地區的部分地市級和縣區級政府由於缺乏高端要素優勢，難以通過培育和發展高新技術產業、戰略性新興產業和未來產業來增加政府税源。三是個別縣區級政府陷入了“地方財政收支不平衡嚴重→對各類經營主體尤其是中小微企業徵税力度和懲處強度加大→地區營商環境惡化和制度性交易成本提高→地區產業競爭力提升和創新型中小微企業培育受阻→地區產業税源創造能力進一步弱化”的不良循環。

**第二，地方政府機構和財政供養人口規模膨脹帶來財政支出規模的擴張。**儘管從現有公務員規模來看，各級地方政府並不存在明顯的機構過度膨脹的證據，但財政供養人口規模存在不合理擴張的風險。全國政協常委、北京大學教授賈慶國在2023年兩會提案中提到，當前中國財政供養人員總數量可能已經超過8000萬，據相關測算，目前用於供養人員的費用佔國家税收的40%左右。實際上，造成財政支出壓力的主要原因並非公務員羣體規模的膨脹，主要是由於各類事業編制人員、編制外政府工作人員以及政府服務外包的快速增長。

由於中國各級地方政府承擔了包括提供公共服務、推動經濟發展、維護社會穩定、推動社會進步等多方面責任，這就隱含地將各級地方政府的職能定位為“全能型”。隨着中國經濟社會進入全面現代化發展階段，不同羣體多元化利益訴求和利益衝突風險日益增多，也使得地方政府傾向於採取更多幹預措施替代市場化改革，擴大政府介入經濟社會活動的範圍，一些地方政府由此陷入了“經濟發展能力弱化→社會衝突和矛盾增加→政府管理和干預邊界擴張→財政供養人口規模擴張”的循環。部分地方政府在運行中甚至陷入了“政府不合理干預經濟社會活動→正常市場功能受到抑制甚至扭曲→‘市場失靈’領域增多→政府幹預動機增強”的循環，進一步加劇了地方政府對經濟社會活動的干預。特別是對那些經濟相對不發達地區的地市級和縣區級政府而言，隨着地區經濟和產業發展動力的弱化以及部分人口的流失，如果政府機構部門設置未能及時作出相應調整，財政供養人口規模反而會因政府事權擴張而繼續膨脹，將可能造成地方政府財政支出的剛性增長，以及對地區教育、醫療和研發等關鍵公共服務提供能力的持續弱化，進一步加劇人口和產業的流失，進而影響到地方政府的税收收入。

**第三， 地方扶持和培育相關產業發展，以及與“保增長”“穩增長”“促增長”相關的各種形式的財政補貼，帶來財政支出規模擴大。**不容忽視的是，地方政府財政資金所設置的各種扶持和培育地方產業發展以及實施“保增長”“穩增長”“促增長”的手段，已經成為當前各級地方政府財政支出的重要組成部分，也是地方政府債務規模持續擴張和債務風險不斷累積的重要驅動因素之一。

具體來看，一方面，當前中國各級地方政府處於依靠高新技術產業和戰略性新興產業來增強地區經濟增長內生動力的關鍵時期。為了塑造地區特定的經濟競爭優勢和產業發展優勢，許多地方政府偏好和依賴各種政府補貼、土地優惠、税收返還、招商引資獎勵資金等手段來扶持和培育地區的產業和企業發展。為了在此輪高新技術產業和戰略性新興產業的發展中獲得更多競爭優勢，還有許多地方政府藉助鉅額財政資金組建各種產業引導基金，將其作為招商引資和培育強化地方產業和企業的重要工具。另一方面，在不少地區面臨經濟增長內生動力弱化的情境下，為了完成各項既定的經濟和產業增長目標，這些地方政府傾向於使用以財政資金為主的經濟刺激手段。即便在經濟相對發達地區，許多地方政府也傾向於選擇各種以財政補貼和獎勵資金為主的刺激經濟的政策手段，作為地區實現“保增長”“穩增長”“促增長”目標的重要工具。對於那些經濟相對不發達地區，為了儘可能實現與全國經濟增長目標水平的同步，其所面臨的“保增長”“穩增長”“促增長”壓力更大，也更傾向於採取財政補貼和獎勵資金等手段來實現地方經濟尤其是產業領域的增長目標。

**第四，地方政府工作人員出於晉升激勵實施一些政績工程，可能誘發政府債務擴張。**無論是哪一層級的地方政府機構，地區經濟增長水平以及在相關區域內的排名變動，都是地方政府工作人員能否得到晉升和提拔的重要考核指標之一。一個不容忽視的現象是，某些地方政府工作人員出於自身晉升激勵動機而傾向於實施更多政績工程，在一定程度上對地方財政支出帶來增長壓力，成為地方政府債務規模持續擴張和債務風險累積的誘因之一。

從推動地區短期GDP增長的角度來看，除了強化產業投資、基礎設施領域投資之外，地方政府工作人員主動推動以打造地區標誌性城市設施、代表性景觀項目、人文旅遊項目以及大規模特色農業項目等為主的重大項目投資，的確可以拉動地區短期GDP的增長，也可以獲得上級政府相關部門的關注，從而在晉升和提拔方面獲得更大的競爭優勢。尤其是那些經濟相對不發達地區的政府工作人員，在難以通過推動地區產業發展獲得提拔和晉升優勢的情況下，主動打造政績工程來獲得上級政府關注的動機就會更為強烈，從而誘發地方政府債務規模的持續擴張和債務風險的不斷累積。

**第五，上級政府追加的一些臨時性考核項目和重點關注項目，可能誘發地方政府債務規模增加。**筆者在實地調研中發現的一個突出問題是，不少地市級或縣區級政府層面的債務擴張，與其上級政府追加臨時性考核項目和突發性重點關注項目密切相關。從地方政府的財政運行機制來看，通常在上一年度年底，地方政府會依據地區的財政收入狀況和推進的重要項目，來確定本年度各項財政支出項目預算計劃，力求在預算層面實現年度的收支平衡。然而，地方政府財政預算體制實際運行中存在的一個突出問題是“計劃與變化的失衡”。從各級地方政府財政預算的具體實踐來看，其普遍面臨由上級政府追加各種臨時性考核項目或者重點關注項目所帶來的本年度“突發性”財政支出項目壓力，進而對這些地區財政收支平衡造成了顯著影響。從目前地方政府應對這些“突發性”財政支出的主要策略來看，有些是依靠“拆東牆補西牆”的方法加以應對，有些是通過舉債的方式來執行項目，這樣最終也就會造成地方政府債務規模的增加。

**第六，“土地財政”依賴以及“土地財政”對未來發展的支撐能力弱化，加大地方政府債務風險。**需要充分認識的客觀事實是，進入20世紀90年代以來，雖然中央一直將約束和控制地方政府公務員和事業編制人員規模的不合理擴張，作為控制地方政府債務風險的重要途徑，卻很難從根本上對地方政府編制外人員規模擴張加以有效限制。其中，最為直接的原因是，各級地方政府機構和財政供養人口規模擴張，一定程度上與中國房地產業進入高速發展階段後政府土地出讓收入快速增長的支撐作用密切相關。換言之，各級地方政府不同程度地形成了“土地出讓收入快速增長→地方政府財政供養人口規模擴張”的循環機制。因此，當房地產業整體上由高速增長期進入常態化發展階段，不少地方政府的土地出讓收入出現明顯下滑，依賴土地出讓收入來維持地方政府運行而增加財政供養人口規模的模式便難以為繼，加速了地方政府債務風險的快速累積。

中國各級政府債務風險的分層結構

當前，針對中國政府債務問題和風險的討論，既不能僅停留於對其主要形成機制的探討，也不能只侷限於政府債務規模是否合理的爭論，或者是一味辨析政府顯性債務和隱性債務的真實情況變化。筆者認為，有必要依據政府債務風險在不同層級政府機構中的異質性形成機制，重新認識各級政府債務所藴含的體制機制性問題、不同類型的風險程度，進而尋找契合中國不同區域和不同層級地方政府現實情況的差異性、根本性解決路徑。

根據財政部數據，截至2020年底，全國政府債務餘額達到46.55萬億元。其中，地方政府債務餘額為25.66萬億元，納入預算管理的中央政府債務餘額為20.89萬億元。截至2022年底，納入預算管理的中央政府債務餘額為25.9萬億元，全國地方政府法定債務餘額為35.1萬億元，全國政府債務餘額為61萬億元。根據這些研究成果，可以初步推斷政府債務風險在不同層級政府之間存在顯著的差異。

在當前中國各級政府債務風險體系之中，**政府債務的構成主要包括顯性債務和隱性債務兩大部分，兩種債務風險的形成機制既存在內在的關聯，也表現出明顯的差異。**其中的內在邏輯，一方面呈現出“縣區級政府層面的顯性債務風險>地市級政府層面的顯性債務風險>省級政府層面的顯性債務風險>中央政府層面的顯性債務風險”的遞進關係，這表明中國政府的顯性債務風險主要集中在縣區級政府層面；另一方面呈現出“縣區級政府層面的隱性債務風險>地市級政府層面的隱性債務風險”的重要特徵。中央政府層面不存在隱性債務，省級政府層面的隱性債務風險也能夠得到嚴格控制；政府隱性債務風險主要集中在部分地市級政府和縣區級政府層面。

從中央政府和省級政府債務具體來看，最為顯著的特徵也體現在兩個方面。一方面，中央政府和絕大多數省級政府層面的債務主要表現為顯性債務，不存在大規模的隱性債務風險。這些政府的債務風險基本可控，除非出現全球經濟危機那樣的極端情形，否則不會面臨政府債務風險。國債是中央政府層面主要的債務形式，且發行規模受到嚴格的法律約束，目前不存在顯著的債務風險。省級政府債務通常也具有兩個顯著特點：一是這些債務主要集中於基礎設施投資等關鍵領域，一般情況下有實物資產支持。由於基礎設施投資具有公共品屬性和顯著的外溢效應，隨着省域經濟的可持續發展，這些政府債務在較長時期內具有可回報性和補償性。二是經濟越發達的省域，其負債能力相對越強，長期償債能力也更為穩健。這意味着越是經濟發達的省域，越具備大規模舉債的能力，也更有動力通過大規模發行政府債券籌集地區發展所需的資金。

再從中國地市級政府及以下層級的結構來看，理論上主要包括地市級、縣區級、鎮鄉級政府，此外還有協助鄉鎮政府開展工作的村民委員會。2003年實施的“鄉財縣管”政策造成的一個突出問題是，鎮鄉級政府財政體系逐步收歸到縣區級政府層面，融入縣區級政府的大一統財政體系之中，因而也就逐步失去了相對獨立性。在這種格局之下，鎮鄉級政府和村級債務問題也納入縣區級政府層面，鎮鄉級政府和村級的顯性債務和隱性債務也就順理成章地歸併到縣區級政府層面。

因此，**討論中國地方政府的債務問題和風險，實質上主要就是討論部分地市級和縣區級政府層面的債務問題和風險。**一個基本事實是，部分地市級政府和縣區級政府層面的顯性債務風險日漸凸顯，尤其是那些經濟發展水平較高或是長期面臨財政收支不平衡壓力的地區，顯性債務規模相對較大。與之類似的是，當前的隱性債務也主要集中在地市級政府和縣區級政府層面，特別是那些經濟發展水平較高的地區或是長期面臨政府財政收支不平衡壓力的地區。其中的邏輯很容易理解。比如，對於東部經濟相對發達的地區而言，其面臨着藉助各種鉅額財政補貼工具和政府產業引導基金，扶持地方產業結構轉型升級和激發地方經濟新動能的重大發展任務，必然會帶來相應的地方政府財政支出規模的急劇擴大。對於那些中西部經濟相對不發達地區來説，其既面臨地方傳統支柱產業競爭力持續弱化和戰略性新興產業培育難度較大的發展困境，也面臨地方特色優勢產業和企業逐步流失的發展困局，導致地方政府依靠產業發展實現税收收入增長的動力不足。此外，相對龐大的財政供養人口規模，也使得地方政府財政支出長期處於剛性增長狀態，進一步帶來地方政府債務規模的持續擴張和債務風險的不斷累積。

概而言之，要準確理解和科學把握當前中國地方政府債務問題和風險，就必須深入探討政府債務在各級政府層面的分層結構性特徵。客觀來看，無論是顯性債務還是隱性債務，其風險主要集中在縣區級政府層面，部分集中在中西部地區的地市級政府層面。綜上分析，**一個基本結論是當前中國地方政府財政運行呈現出“省級政府相對穩健、地市級政府基本維持、縣區級政府困難凸顯”的基本狀態，這使得地方政府債務風險呈現出“省級層面總體基本可控、地市級層面大多可控、縣區級層面風險較大”的基本特徵。**其中，需要高度重視的是，一些縣區級政府財政收支不平衡已經演化為難以調和的長期結構性問題。對此，我們應當進一步將研究重心聚焦縣區級政府層面，而非簡單地將中國政府債務風險在整體層面一概而論，深入研究這些地方政府債務風險的形成機制和破解之道，從制度層面探尋最有效的解決方案。

中國縣區級政府債務的突出問題與風險形成機制

由於無論是從顯性債務還是隱性債務角度來看，中國的縣區級政府已經成為債務風險最為集中、最難以解決的關鍵之所在。因此，要有效控制乃至從根本上化解當前中國地方政府債務風險，也必須基於對縣區級政府層面的各種顯性和隱性債務風險形成機制的科學認識，探尋根本性解決路徑。換言之，縣區級政府債務風險就是中國地方政府債務風險的“牛鼻子”問題，必須將化解當前中國地方政府債務風險的改革突破口和政策實施重點聚焦到縣區級政府層面。

（一）縣區級政府債務的突出問題

2023年，筆者的研究團隊選擇JT、SJ、HN三個地級市，深入調研其下屬的主要縣區級政府財政的基本運行情況、財政赤字狀況以及各種債務風險累積狀態，通過實地走訪各縣區下屬的主要鄉鎮政府，發現縣區級政府債務的突出問題表現如下。

**第一， 一些縣區級政府財政收支不平衡問題已經成為長期結構性問題，僅僅依靠自身發展難以有效解決。**無論是東部的相對發達地區還是中部的發展中地區，許多縣區級政府財政運行呈現出收支不平衡的長期化、結構化特徵，成為一些地方政府債務規模持續擴張的關鍵因素。比如，JT下轄的縣區級政府中約50%存在收支不平衡的長期化、結構化特徵，SJ、HN下轄的縣區級政府的這一比例甚至高達90%左右。具體來看，這些縣區級政府財政收支不平衡的主要原因在於，各區縣的財政供養人口規模（包括離退休的公務員和事業編制人員）普遍在1.3萬至2.3萬人之間，一般至少需要16億至26億元左右的財政剛性支出。而絕大多數區縣一般公共預算收入通常僅在17億至30億元之間，這意味着“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）層面的財政支出在很大程度上仍依賴於財政轉移支付，縣區級政府自身缺乏維持財政收支平衡的能力。

**第二， 一些縣區級政府隱性債務規模比較突出。無論是東部的相對發達地區還是中部的發展中地區，不少縣區級政府長期累積的隱性債務風險都非常突出。**筆者團隊通過對13個縣區級財政系統主要負責人的深入訪談發現，這13個區縣均不同程度地存在各種形式的政府隱性債務負擔問題，債務規模大致介於100億至300億元。尤其需要重視的是，東部發達地區的一些縣區級政府，累積了規模相對更大的政府隱性債務。從這些縣區級政府目前所負擔的隱性債務規模來看，其依靠自身財政收入進行長期償還的可能性較小。

**第三， 一些鄉鎮財政演化為“吃飯財政”模式。筆者團隊在實地調研中發現的另一個突出問題是，不少區縣下屬的鎮鄉級政府不同程度地存在長期財政收支不平衡問題。**自2003年推行“鄉財縣管”改革以來，多數縣區級政府在自身財政面臨長期壓力的情況下，主要依靠“三保”原則和定崗定編的方式來確定鄉鎮政府的財政保障機制。但在鄉鎮傳統支柱產業發展能力弱化和人口流失加速的壓力之下，一些鄉鎮財政演化為供養鄉鎮政府公務員和事業編制人員的模式，即“吃飯財政”模式。這種模式使得鄉鎮政府缺乏為當地提供公共服務、基礎設施和社會治理等公共品的能力，也在不同程度上削弱了當地民眾對基層政府的認同感，容易滋生“官商腐敗”行為，而且難以有效治理。

**第四， 多數縣區級政府缺乏產業扶持和引導發展資金。**當前，絕大多數區縣正處於產業結構轉型升級的關鍵時期，亟須地方政府在一定範圍內運用多種財政補貼和扶持手段開展招商引資，培育壯大地區的支柱產業、特色優勢產業。但筆者團隊實地調研發現，這些縣區級政府大多缺乏實施產業政策的財政資金來源。尤其棘手的是，由於這些縣區級政府獲得的地方政府債券難以直接用於缺乏明確任務目標的產業扶持和引導發展資金領域，這進一步加大了縣區級政府依靠打造地方產業體系來增加財政收入的難題。

**第五， 不少由省級政府統一發行、轉貸給縣區級政府的專項債券缺乏可持續經營項目的收益支撐。**為了緩解部分縣區級政府缺乏有效發展資金來源的困境，中央相對放開了縣區級政府通過省級政府統一發行專項債券來籌集地方發展資金的路徑。筆者團隊在實地調研中發現的一個共性問題是，這些轉貸給縣區級政府的專項債券表面上有長期收益的優質項目支撐，但實際上不少並未真正形成優勢項目併產生長期穩定的收益。如前所述，由於地方專項債券的用途不允許投向那些尚未形成既定發展前景和確定盈利模式的項目，這實質上限制了縣區級政府藉助地方專項債券資金培育和扶持地區高新技術產業、戰略性新興產業和未來產業發展的空間，客觀上也削弱了這些地方政府償還債務的能力，在一定程度上加大了地方政府債務風險的累積。

（二）縣區級政府債務風險的形成機制

中國縣區級政府債務風險的形成機制，既與地方政府債務風險的一般形成機制存在共性，又因縣區級地方經濟和產業等關鍵因素的差異而具有特殊性。

**第一， 縣區級政府作為各項政策事權“最後一公里”的重要承擔者，其職能的持續強化客觀上推動了地方政府對體制內編制人員乃至編制外人員需求的快速增長。**事實上，由於縣區級政府已經成為各種經濟和社會治理政策舉措的落地單位，上級政府的各項考核任務最終會轉移、傳遞和壓實到縣區級政府層面，這使得縣區級政府承載了與其自身財力不相匹配的事權要求。特別值得關注的是，一些縣區級政府部門的公務員隊伍因忙於開展各種形式的政策協調和上級政府會議精神的落實工作，其具體工作職能日漸更多依賴於所屬的事業單位人員來承擔。這在一定範圍內形成了“政府部門負責管理工作、所屬事業單位承擔具體工作”的獨特現象。不僅如此，在當前政府部門各類行政工作任務加大的壓力下，包括公務員和事業編制人員在內的行政隊伍本身也面臨難以應對快速增長的工作任務的挑戰，這進一步誘發了政府機構將公共服務任務外包或依賴編制外人員（合同制人員）的快速擴容。而越是經濟相對不發達地區，越容易陷入“政府公務員和事業編制人員相對較少→政府部門編制外人員（合同制人員）快速擴容”的怪圈。

**第二，不少縣區級政府陷入“中高端產業發展動力不足→消費力人口逐步流失→政府税源能力持續弱化”的發展循環，縣區級政府依靠產業可持續發展來緩解地方財政收入短缺的能力缺乏。**筆者團隊針對全國範圍內縣區級政府的長期實地調研發現的一個普遍現象是，絕大多數區縣均存在高學歷年輕人口和高技能人才向東部沿海發達城市、地市級城市和省級城市集聚的顯著趨勢。許多高新技術產業和戰略性新興產業領域的龍頭企業，由於在區縣難以獲得各種中高端人才、優質金融服務和創新平台支撐，加速向地市級城市和省級城市轉移，進而造成了較為突出的“中高端產業空心化”“中高端消費層次人口流失加速”的現象，這在中西部和東北地區尤為明顯。最終，這些問題傳導至縣區級政府的税收收入能力上，使其難以實現可持續增長，並伴生政府債務風險的長期累積。

**第三， 佈局不盡合理、層級相對較多的鄉鎮政府機構設置以及由此帶來的鉅額財政支出，也是一些縣區級政府債務規模持續擴張的重要因素。**筆者團隊實地調研發現，縣區級政府財政支出中相當一部分被用於維持鎮鄉級政府機構的運行。鄉鎮的公務員和事業編制人員規模一般在80至200人之間，供養這些人員的財政支出每年需要1400萬至4000萬元。目前，中國東部地區縣區下轄的鎮鄉級政府機構平均在30個，中西部地區縣區下轄的鎮鄉級政府機構平均約15個，這些都構成縣區級政府財政壓力的重要來源。因此，配合黨和國家機構改革，在一定範圍內裁撤、合併和壓縮部分冗餘的鄉鎮層級政府機構，或將成為化解縣區級政府債務風險的重要改革突破口。當然，這種建議也會引發另一種擔憂，亦即，裁撤、合併和壓縮鄉鎮層級的政府機構可能會削弱甚至動搖中國基層政府的治理能力。筆者以為，針對上述鄉鎮政府機構的裁撤、合併和壓縮，理論上不會導致基層治理失控，當下大可不必擔憂。原因主要在於：一方面，改革並非要完全取消鎮鄉級政府機構，而是依據地區經濟產業發展輻射能力和要素集聚能力來重新進行行政職能劃分；另一方面，國家治理的基石在於農村，部分鎮鄉級政府部門的合併，使得原來用於供養鄉鎮政府機構的部分財政支出轉移到農村基礎設施建設等方面，有助於強化農村地區羣眾的獲得感和認同感。

**第四， 一些縣區級政府“土地財政”對未來發展的支撐能力快速弱化，加劇了地方政府債務風險的累積。**2000—2020年，中國大多縣區級政府財政供養人口規模的持續擴張，主要得益於過去一段時期內房地產市場的快速擴張，土地出讓收入成為各級政府編制外人員規模快速膨脹的重要支撐。但筆者團隊調研中發現的又一個突出問題是，不少縣區級政府的一般公共財政預算收入中的土地出讓收入，並不具備真正的財政收入的“可使用性”。這主要是因為這些縣區級政府多將土地出讓給縣區的各種國有城投公司，土地交易表面上是地方政府獲得了土地出讓收入，但實際上只是土地使用權在政府與其下屬城投公司之間的轉移，並不屬於真正意義的土地市場交易行為併產生相應的土地財政收入。這就加劇了地方政府財政收入可持續增長的發展困境。與此同時，隨着不少區縣房地產市場的快速飽和以及土地出讓價格的持續疲軟，這些地區土地出讓收入出現了不同程度的下滑，加之縣區級政府的財政供養能力和扶持產業發展能力的弱化，進一步加劇了地方政府債務風險的累積和債務償還能力的弱化。

中國地方政府債務風險的解決路徑和改革突破口

（一）國家整體層面的解決路徑與改革突破口

**建議一，將分別應對不同層級的地方政府債務風險，設定為實施“新一輪財税體制改革”的前置性原則。**對“新一輪財税體制改革”而言，最重要的改革任務之一，應是從體制機制上徹底解決中國各級政府債務規模（包含顯性債務和隱性債務）的擴張，並化解其中藴含的債務風險。如上所述，中國地方政府債務風險形成機制具有典型的分層結構特徵。無論是從顯性債務角度還是隱性債務角度來看，部分地市級政府和縣區級政府的債務風險累積相對最為突出，已經成為制約中國式現代化順利推進的體制機制性障礙。表面上看，這些地市級政府和縣區級政府層面的債務風險形成機制，與其地區經濟和產業發展狀況緊密相關，背後反映的則是既有的多層級行政體制難以適應地區經濟和產業結構性變化，以及主動推動相關政府機構改革的動力不足。更深層次上，這還反映出各方在界定政府和市場功能定位時依然存在較大的認知偏差。就此而言，基於事權、財權對等原則進行地市級政府和縣區級政府行政機構的調整，亟待被確立為“新一輪財税體制改革”的核心內容之一。

**建議二，將處理和化解部分地市級和縣區級政府債務風險，設定為實施“新一輪財税體制改革”的主攻方向。**事實上，中國當前的經濟社會發展風險已經逐步向地市級和縣區級層面集聚。隨着高新技術產業、戰略性新興產業和未來產業的發展優勢日漸凸顯，這些產業日趨彙集到具有人力資本、科技創新、現代金融和產業鏈、供應鏈集聚優勢的超大城市及其核心區域板塊。由於部分地市級和縣區級政府債務風險已經呈現出結構性、系統性、體制性的複雜特徵，尤其是一些中西部地區和東北地區的地市級和縣區級政府債務風險累積到了關鍵期，對這些地區的高質量發展構成了重大挑戰。就此而言，能否有效解決當前地市級和縣區級政府債務問題並防範化解未來風險，將成為今後一段時期內檢驗“新一輪財税體制改革”成效的重要標準。

**建議三，將適度調整和改革一些縣區級政府的機構設置以及壓縮財政供養人口規模以緩解債務風險，設定為實施“新一輪財税體制改革”的核心任務。**從當前中國各級地方政府債務風險的形成機制來看，單純強調從事權、財權對等角度推動相關改革，或是依賴現行的“省直管縣”改革，均難以從根本上破解這些縣區級政府面臨的結構性、長期性財政收支不平衡的困局。這一困局的破解恰恰是“新一輪財税體制改革”能否切實取得成效的關鍵之所在。基於對中國縣區級政府債務風險形成機制的分析，筆者認為，破解的思路也應該聚焦於縣區級政府債務風險的累積，以及背後隱含的政府相關機構部門和財政供養人口規模的剛性增加所帶來的財政收支不平衡問題，從降低縣區級政府組織運行的體制成本角度出發，探尋長效性的解決策略。就此而言，適度對部分縣區級政府機構部門進行精減，以及通過縣區級行政體制調整有效壓縮地區財政供養人口規模，或是標本兼治的根本性改革思路。

（二）縣區級層面的解決路徑和改革突破口

**第一，將“有限政府”原則全面引入中國縣區級政府治理現代化改革領域。**從體制機制角度來看，造成中國部分縣區級政府顯性和隱性債務規模膨脹的核心因素，可以歸納為“相關政府機構設置缺乏彈性、政府事權相對集中、市場活力內生動力不足”。因此，從根本上化解縣區級政府債務擴張風險的關鍵手段，就在於將“有限政府”原則貫穿到“有為政府、有效市場”原則之中，樹立“有為政府、有限政府、有效市場”相結合的基本原則，以此切實推動中國區縣高質量發展。筆者建議：一方面，明確劃分地市級和縣區級政府之間的職能邊界，將一些重大改革舉措落實工作和區縣鎮鄉基礎設施建設職責更多地劃撥到地市級政府層面統籌安排，以緩解縣區級政府事權過於集中而財力不足的困局；另一方面，重點督查縣區級政府中形式主義、人浮於事的工作作風以及各種彙報會、協調會召開情況，率先在縣區級政府層面試點推行一些工作制度改革，例如實地辦公辦事制度，推動形成各級領導在基層實地調研走訪過程中發現問題和解決問題的新型決策制度。

**第二，在一定範圍內科學謀劃部分區縣政府機構精減的改革舉措。**當前一些縣區級政府機構及其編制人員規模設置，與全面推進中國式現代化戰略之間存在不少衝突。其中，最為突出的問題集中體現在縣區級政府機構設置和人員編制體系中存在“一刀切”模式，“因地制宜”導向的多樣化改革相對滯後，存在政府機構改革動力不足和行政體制缺乏彈性的風險。筆者的建議是，設計具有快速動態調整特徵的公務員和事業編制人員規模設置的新制度，將各區縣的真實常住人口規模、GDP、支柱產業、税收收入水平等核心指標的動態變化，作為核定公務員和事業編制人員規模的重要依據。同時，依據區縣高質量發展核心指標，從制度層面探索設立“因地制宜”導向的縣區級政府機構設置和財政供養人員編制的靈活彈性制度體系。與此同時，探索實施“精減部分區縣政府機構”的改革舉措，尤其對於西部地區和東北地區一些人口流失情況較為嚴重、產業發展基礎比較薄弱和支柱產業發展難度較大的區縣，可以儘快着手實施縣區級政府相關機構部門撤併的改革試點。

**第三，在一定範圍內儘快推進部分鎮鄉級政府機構的撤併工作。**這或許是當前從標本兼治角度化解縣區級政府債務風險的可行策略。筆者的建議是：對於東部發達地區的區縣，如果其鎮鄉級政府行政機構設置超過20個，可以依據鄉鎮支柱產業的可持續發展能力、地區發展輻射能力和歷史文化傳承能力，考慮將相應的鎮鄉級政府行政機構作較大幅度的壓縮。對於相對欠發達地區的縣區，如果其鎮鄉級政府機構設置超過10個，可以依據地區經濟和產業輻射能力以及歷史文化傳承能力，考慮將相關的鎮鄉級政府行政單位壓縮到10個以內。對於那些支柱產業加速弱化、人口流失較為嚴重的鎮鄉級政府行政機構，應該儘快着手實施撤併的改革舉措。相應的，對於涉及撤併的鎮鄉級政府機構的公務員和事業編制人員，建議通過以下三種渠道進行轉移和分流：一是轉移到其他尚未撤併的鎮鄉級政府機構，充實這些機構的人力資源，部分人員可以考慮分流到縣區級和地市級政府相關機構；二是轉移到村民委員會的村党支書和專業會計等崗位，這條渠道未來可以考慮作為涉及撤併的鎮鄉級政府機構工作人員疏導的主要方向；三是允許部分接近退休年齡、符合政策規定的公務員和事業編制人員提前退休。

**第四，探索構建縣區級政府扶持產業高質量發展的新型財政體制。**筆者的建議有：一是允許一些GDP達到一定“門檻”（如600億元）、具有培育戰略性新興產業和未來產業潛力的縣區級政府，由省級政府代為發行特定產業扶持類型的地方政府債券，擴充縣區級政府產業扶持的資金來源。二是為了儘快打破“鄉財縣管”“一刀切”式統籌政策的束縛，針對鎮鄉級政府促進地區產業發展激勵動機不足等問題，應鼓勵部分縣區級政府和鎮鄉級政府實施“因地制宜”的多樣化財政體制。尤其要鼓勵那些具有較大產業發展潛力的鄉鎮，賦予其更大彈性的地方財政管理權限，鼓勵其利用財政政策工具更好地實施本區域的產業政策。三是鼓勵那些產業基礎條件好、發展空間大、擁有產業鏈和供應鏈配套基地的鄉鎮，與區縣支柱產業、特色優勢產業形成特定區域的協作關係，構建區縣產業開發區與核心鄉鎮產業開發區的統一管理體系，打造區縣的產業集羣競爭優勢。