基於可支配財力視角下的地方債務情況分析_風聞

近年來，地方債務問題日益受到關注。時不時能看到地方財政緊張、工資發放困難甚至轉讓公交水務等相關民生資產的經營權等相關新聞，部分地區的城投公司也被曝出存在信託、租賃、定融等剛性負債逾期。對於債務壓力是否可承受、是否仍應繼續加槓桿、中央財政是否要承接地方債務等問題，相關討論熱度也日漸升温。

但通觀討論，不少觀點對地方債務的構成與演變、地方財政構成、中央和地方財政的關係都缺乏認知，甚至對財政收入與債務的測算口徑都不甚了了。本着“先説清楚問題，才能討論方法”的原則，本文通過統計中央和各省份的債務規模，測算其可支配財力，並以可支配財力為分母測算其債務率，結合財政自給率和債務付息規模進行相關測算，儘可能還原地方債務的真實情況，進而加以分析。

整體來看，地方債務率雖然增長較快，但大多數省份仍處於可控狀態。當然，由於近年增長速度偏快，甚至高於GDP增速與財政收入增速，因此需要重視債務規模的新增規模。各省份的可支配財力結構在過去幾年已經有了顯著變化，在土地出讓收入大幅下降的情況下，整體上仍保持上升態勢。在中央財政發揮重要作用的同事，各省份造血能力也有所增強。在剔除上級轉移支付收入和土地出讓收入的情況下，財政收入在可支配財力中的佔比仍在提升，已突破50%。但後者的穩定性仍有待後續驗證。流動性方面，目前地方政府債務還本可通過再融資滾動續借，利息支出整體佔比不高，但專項債務佔政府性基金支出的比重近年增長偏快，結合城投付息支出，在部分省份流動性存在一定壓力，需要加以重視。

筆者認為，在經濟轉型期仍需要保持適當的槓桿規模和增速，但是結合過往經驗教訓與當前槓桿規模，不宜盲目擴大。所謂的“中央承接地方債務”也不符合現行的財政結構與中央財政狀況。後續發債當更注重資金用途和使用效率，避免再走“大水漫灌”老路，而要用到培育發展新增長點的“刀刃”上。

​一、相關數據的統計口徑

（一）數據來源

如非特殊提示，本文數據來源均來自於各級政府的預決算報告，其中2019-2022年數據均來自決算報告及其表單，2023年決算報告尚未公示，故當年數據均來自當年預算執行報告及其表單。

（二）可支配財力

可支配財力是無專項用途、可供各級政府機動調配使用的財政資金。由包含轉移性收入的一般公共預算收入與政府性基金收入加總後，再扣減專項轉移支付收入、調入資金、債券轉貸收入、補助下級支出、上解上級支出所得。相較於對各個科目財政收入的簡單加總，可支配財力更突出了財政收入調配的自由度和財政系統的內生性，排除了專項撥款和債券募集所獲得的財政收入，更能精確展現政府的財政實力。

構成可支配財力的財政收入主要包括一般公共預算收入（包括税收收入和非税收入）、政府性基金收入（其中最主要為土地使用權出讓收入）、上級補助收入（包括返還性收入和一般性轉移支付收入）、下級上解收入、往年結餘等。其中構成各省份（含市、自治區，後文均用“省份”代稱）可支配財力最為核心的來源是税收收入、土地出讓收入和中央補助收入，在2022年以前，上述三項收入能佔到各省份可支配財力的80%以上，甚至逼近85%。隨着近年來土地出讓收入的縮減，佔比有所回落，但依然在75%以上。

在計算可支配財力時，有部分省份在測算所涉及的收支明細中有披露不完全的情況，對此採用了若干方式進行補充擬合，諸如以中央預決算明細中的轉移支付分地區明細表中數據，去填補該省份未披露的上級轉移支付數據；以地方政府披露的債務發行和還本付息明細表去填補未披露的債務收支數據；以上年決算的年終結餘數去填補2023年預算執行報告未披露的上年結餘收入。並確保填充後的財政收支基本平衡，儘可能壓縮誤差。

鑑於2023年決算報告尚未出具，預算執行報告數額與決算存在一定誤差，且部分省份的預算執行報告對轉移性收入的披露信息較少，因此在後文比較分析部分，如涉及到與可支配財力相關指標，將同時比較2022年與2023年。

（三）政府債務

如（一）所述，中央政府債務數據來自國務院官網上公示的中央預決算報告和表單，各省（市、區）政府的債務數據來自於其政府官網披露的預決算報告和表單。各省（市、區）政府債務加總後與中央披露的地方政府債務總數存在小額誤差，因確保所有測算口徑的統一，涉及地方政府債務總額的測算，仍以各省（市、區）政府債務加總數為基準。

（四）城投平台債務

城投平台是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，以為政府基礎設施項目提供代建和配套籌資、運營、管理為自身的主要職能，並擁有獨立法人資格的經濟實體。城投平台曾在相當一段歷史時期，作為地方政府融資平台，直接承擔為政府投資項目進行融資的功能，以土地整理和項目代建作為其主要的收入來源。在2019年前後，在中央統一領導下，各級政府開始統計和逐步化解隱性債務，推動地方城投退出政府融資平台和向市場化轉型，剝離其政府融資職能。但截至目前，大量城投平台的主營業務依然是基礎設施代建，建成後向政府或政府指定單位交付並確認收入，因此城投平台與地方財政的關係依然較為緊密。

城投平台有息債務是該地區行政區劃下所有的城投公司承擔還本付息義務的短期債務與長期債務合計。其中，短期債務主要包括短期借款、一年內到期的非流動負債、應付短期債券、拆入資金、賣出回購金融資產款、向中央銀行借款、吸收存款及同業存放、交易性金融負債，長期債務包括長期借款、應付長期債券、長期應付款和租賃負債。

本報告中的城投平台有息債務數據均來自於“企業預警通”系統，但由於未發債平台一般不會披露完整財報，無法對其統計，此外對於諸如明股實債這樣的實質債務未必能夠識別，導致數據統計會存在一定誤差。由於近年地方債務管理日益規範、隱性債務統計日益嚴格、城投平台逐步整合並向市場化轉型，對於城投平台各類金融負債的確認與記錄已更為規範，總體來看，數據誤差正逐步縮小。

（五）政府債務率和寬口徑債務率

在本文中，政府債務率=政府債務/可支配財力，寬口徑債務率=（政府債務+城投平台有息負債）/可支配財力。相較於以綜合財力作為分母，更能體現政府對債務的流動覆蓋能力。

此外，一般將政府債務/GDP稱為“政府負債率”，《馬斯特裏赫特條約》將政府安全償還債務的審慎上限設定在60%。照此計算，2023年全國政府負債率為56.04%，僅有4個省份的負債率超過60%。加入城投有息負債以後的寬口徑負債率為106.87%，依然有20個省份負債率低於100%。相當一部分債務壓力較高的省份負債率並未突破紅線，與債務率相比，數額差多在3-4倍，部分省份甚至可以達到5倍以上，乃至突破6倍。由此可見，在反映財政對債務的覆蓋能力上，該指標存在一定的侷限性。

二、中央和地方債務情況

（一）中央、地方政府和城投債務的規模

截至2023年末，全國政府和城投平台債務合計約為134.72萬億元，較2019年增長74.65%。其中，中央債務30.03萬億元，較2019年增長78.72%。地方債務104.68萬億元，較2019年增長73.52%。地方債務中，地方政府債務合計40.61萬億元，較2019年增長90.59%；地方城投平台有息債務64.08億元，較2019年增長64.20%。從增幅上看，近年來無論是中央還是地方債務的增速都保持在10%以上的高位，遠超歷年GDP增速，其中，中央債務增速在疫情開始的2020年曾達到近25%的峯值，隨後兩年保持在11%左右的增速，到23年增幅又達到16.09%，是當年各類債務裏增幅最大的。地方政府債務增幅在近年來始終保持在15%-20%的區間內。地方城投債務的增速總體放緩，但依然在10%以上。總體來看，全國政府和城投債務不管是規模還是增速仍然保持在高位，自2021年突破百萬億元大關之後，各項債務合計的增速仍在以每年12%-15%的速度增長，每年新增債務都在10萬億以上，2023年新增債務規模更是突破16萬億。廣東省GDP常年位居全國第一，2023年該省政府和城投債務合計約6.31萬億元，相當於一年新增了2.5個廣東的債務量。

圖2.1  2019-2023年中央和地方債務規模、結構與增速

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數據來源：2019-2022年中央和各省財政決算報告及其表單，2023年中央和各省財政預算執行報告及其表單，企業預警通城投平台有息債務統計。以下圖表如無特殊標註，來源均同。

（二）地方政府、城投債務的結構和區域分佈

1**、地方政府債務結構**

推動地方政府債務增長的主要原因是專項債務的快速增長，截至2023年末一般債務由2019年的11.87萬億元增長至15.81萬億元，增幅僅為33.16%。而專項債務則由同期的9.44萬億元增長至24.81萬億元，增幅高達162.81%。

圖2.2  2019-2023年地方政府債務規模和結構

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2**、債務規模分佈**

分地區來看，各省份政府和城投債務合計規模已由2019年的60.33萬億元，增長至2022年的92.56萬億元，2023年已突破百萬億元大關，達到104.68萬億元。其相應年份的各省分佈如下圖所示。

圖2.3  2019、2022年和2023年各省份債務規模分佈

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從地方債務的分佈來看，債務集中度較為明顯，全國不含港澳台的31個省份中，半數以上債務規模在3萬億元以下，債務規模4萬億以下的省份共計23個，債務規模超過5萬億元的省份僅有5個，分別為江蘇（11.79萬億）、浙江（9.63萬億）、山東（7.71萬億）、四川（7.42萬億）、廣東（6.31萬億），均為2023年GDP前五大省。各省債務規模及其佔全國GDP的比值如下表所示。

表2.1  各省債務規模及對應GDP佔比分佈

注：GDP數據來自各省份的公開數據，佔比未能達到100%系各省GDP加總後與全國GDP存在差額。

2023年共計有15個省份的GDP佔全國GDP比重，大於其債務佔地方債務總數的比重，較2019年增加2個，佔全國GDP總數的47.49%，其債務佔地方債務總數的35.40%。

表2.2  2023年GDP佔比高於同期債務佔比的各省份明細

3**、各省份政府債務和城投有息債務構成分佈**

截至2023年末，全國城投有息債務是地方政府債務的1.57倍，其中，城投有息債務達到地方政府債務1.5倍的省份共有10個，分別為：江蘇（4.18）、浙江（3.21）、四川（2.66）、湖北（1.81）、山東（1.80）、北京（1.73）、重慶（1.73）、陝西（1.67）、江西（1.63）、廣西（1.54）。城投有息債務低於地方政府債務的省份有8個，分別為：吉林（0.70）、河北（0.69）、寧夏（0.47）、遼寧（0.44）、內蒙古（0.36）、黑龍江（0.33）、青海（0.23）、海南（0.04）。而在2019年，全國城投有息債務是地方政府債務的1.83倍，城投有息債務達到地方政府債務1.5倍的省份有17個，低於地方政府債務的省份有7個。這也反映出隨着近年來化債工作的深入，城投債務雖然規模仍在增長，但在地方債務結構中的佔比已有所收窄。2023年各省份的政府債務和城投債務構成如下圖所示。

圖2.4  2023年各省份政府債務和城投有息債務結構圖

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（三）小結

綜上，近年來政府和城投債務不管是從規模上還是增速上，依然維持在高位水平，且每年仍以十幾個百分點的速度遞增。其中地方政府債務增長主要是因專項債務擴張較快。城投債務增速雖然有所回落，但增速依然保持在10%以上。地方債務集中度較高，佔全國GDP近半數的15個省份，其債務只佔到全國地方債務總數的35.40%，債務主要集中在中東部和西南的十餘個省份之中，且這些區域的城投債務大部分都在政府債務的1.5倍以上。值得關注的是，2023年GDP前五大省份中，除廣東以外，其他四省的債務合計佔比已高於其GDP全國佔比近10%，債務驅動發展的邊際效益正在遞減。

三、中央和地方可支配財力情況

（一）中央可支配財力的規模

2019-2023年，中央可支配財力分別為1.93、0.33、1.36、2.05、0.84萬億元。造成歷年中央可支配財力波動較大的原因主要在於中央承擔着巨大的財政赤字和轉移支付。財政赤字規模已從2019年的1.83萬億元增長到2023年的3.66萬億元，增長了一倍。而中央對地方的轉移支付也由2019年的7.44萬億元增長至2023年的10.29萬億元，首破10萬億元，且歷年的轉移支付支出均佔到財政支出的2/3左右。與地方財政相比，中央財政中土地使用權出讓收入佔比較低，部分年份甚至為0，也不存在上級補助收入。近年來中央財政的可支配財力、對地方轉移支付和財政赤字規模如下圖所示。

圖3.1  2019-2023年中央財政可支配財力、對地方轉移支付和財政赤字規模

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（二）地方可支配財力的規模和結構

2019-2023年，全國財政都受到減税降費、新冠疫情、土地財政退坡等多重因素的影響，但整體上仍保持了增長態勢。同期各省份可支配財力分別為26.48、28.96、30.00、30.07、30.59萬億元。但其中的結構已發生了較大變化。主要體現在：

（1）土地財政退坡明顯。2023年，土地出讓收入佔比為18.52%，較2019年的26.85%，降低了近8.3個百分點。其中在疫情初期，伴隨着各省份加大供地力度，土地出讓收入佔比曾一度超過28.50%，但隨後就快速回落。2022年和2023年，土地出讓收入的降幅分別為23.12%和13.24%。2023年的土地出讓收入僅為2019年的80%，是構成可支配財力的主要收入門類中，唯一一項金額出現負增長的。

（2）中央轉移支付力度加大。2022年，上級補助收入在地方可支配財力中的佔比首次突破30%，2023年，佔比為31.38%，較2019年的27.29%，上升了近4.1個百分點。面對一系列挑戰，中央財政發揮了穩定器的作用，上級補助收入在2022年、2023年增速分別為15.82%和5.14%，遠超當年可支配財力漲幅（0.24%和1.71%），2023年的上級補助收入較2019年增加32.88%，有力地支撐了各地財政穩定。

（3）一般公共預算收入在可支配財力中的基礎地位得到鞏固。2023年税收收入和非税收入合計佔比為38.32%，2019年為38.18%，基本持平。其中税收收入佔比略有下降，由2019年的29.08%下降至2023年的27.89%。經歷了經濟轉型、減税降費、新冠疫情等疊加挑戰，2023年的税收收入佔比仍較2022年增加了1.5個百分點。2023年各省份一般公共預算收入合計規模，較2019年增長了15.97%，其中税收收入規模增長了10.80%。

圖3.2  2019-2023年各省份可支配財力總額的構成

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（三）各省份可支配財力的分佈和構成

2022年和2023年各省份可支配財力分佈如下圖所示。近2年，可支配財力超過2萬億元的省份均為3個，分別是廣東、江蘇和浙江，較2019年新增了1個。2022年可支配財力在1-2萬億的省份共計8個，2023年為9個。2019年僅有6個。近兩年可支配收入低於5000億元的省份均為6個，2019年為7個。區域財力分佈更為均衡。2023年，GDP排名前五和前十的省份可支配財力佔比分別為34.11%和53.13%，低於同期的GDP佔比（分別為39.86%和61.17%），也體現出轉移支付對不同省份財力的平衡作用。

圖3.3  2019、2022年和2023年各省份可支配財力分佈

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構成方面，總體來看，一般公共預算收入（即税收收入和非税收入之和）佔可支配財力的比重有所上升，全國平均佔比已由2019年的34.59%上升到2023年的38.32%。一般公共預算收入佔比超過40%的省份已由2019年的4個增長到8個，主要分佈在東部沿海的發達省份和京津地區。上述省份的税收收入佔比基本都超過了30%，其中廣東的税收收入佔比超過40%，京滬甚至超過了50%。土地財政出讓收入在各省財力中所佔比重明顯收窄，超過30%的省份，在2019年有6個，2023年僅有2個。而在後進省份中，上級補助收入佔比有擴張趨勢，2023年有9個省份的上級補助收入佔比超過50%，GDP排名最後的10個省份，有7個的上級補助收入佔比超過55%，4個超過60%。

圖3.4.1  2023年各省可支配財力構成

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圖3.4.2  2022年各省可支配財力構成

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圖3.4.3  2019年各省可支配財力構成

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構成各省份可支配財力最主要的項目分別是税收收入、土地出讓收入和上級補助收入，2022年以前，三者合計佔可支配財力的比重穩定保持在80%-85%，近年來伴隨土地出讓收入的下降而有所下滑，但仍保持在7%以上。2019年、2022年和2023年的佔比分別為82.64%、77.48%和77.75%。將2019-2023年各省份財力加總後，上述收入歷年佔比變化如下圖所示。

圖3.5  各省份税收、土地出讓和上級補助收入合計歷年佔比

2019、2022和2023年，各省份的税收、土地、補助收入佔可支配財力的比重，及對應省份的GDP佔全國比重如下表所示。

表3.1  各省份税收、土地出讓和上級補助收入構成情況及GDP佔比

注：各省GDP佔比合計未能達到100%系因各省GDP加總後與全國GDP存在差額。

綜上，各省份的可支配財力呈現出以下特徵：

**（1）税收收入方面，五年間在複雜因素影響下走出了一個W形，目前有所修復，但仍不如疫情以前。**2022年和2023年各省税收收入佔可支配財力的平均比例分別為25.44%和27.89%，低於2019年的29.08%。如上文所述，反映了減税降費、新冠疫情、產業轉型等因素疊加，對財政造成的影響。從各省數據來看，税收情況在近年走出了一個W形，税收佔比超過30%的省份一度在2020年和2022年大幅減少，甚至在當年沒有一個省份的税收佔比能超過50%，又在2021年和2023年修復。但整體來看，還沒有恢復到疫情以前的水平。税收收入佔比超過30%的省份僅有7個，較2019年減少1個，GDP佔比為38.07%，較2019年下降了0.34個百分點。而税收收入佔比低於20%的省份，由2019年的9個增加到2023年的12個（2022年為15個），這些省份的GDP佔比從10.50%增長至18.26%（2022年甚至達到了31.34%）。也就是説，税收收入佔比不足20%的省份，在2023年已經佔到全國生產總值近20%，規模相較2019年將近翻了一番。從中可以看出，地方財政的第一造血能力依然有待加強。

**（2）土地出讓收入方面，在疫情期間達到峯值後迅速滑落。**2019年，各省財政收入佔可支配財力的26.70%，在疫情開始的2年中，均保持在28%以上，自2022年開始回落，僅為21.71%，2023年更是跌破20%，僅為18.52%。2019年土地出讓收入佔比不足20%的省份，僅有12個，其GDP僅佔全國的14.55%。2022年已增長到18個，GDP佔比達40.41%。2023年更是達到21個，GDP佔比為51.35%。其中有12個省份的土地出讓收入佔比不足10%。2019年土地出讓收入佔比超過30%的省份有6個，佔當年全國GDP的36.11%，2022年和2023年均只有江蘇和浙江，佔全國GDP的16%，且自2023年開始，再沒有一個省份的土地出讓收入佔比能超過40%。

**（3）上級補助收入方面，近年來持續攀升，許多省份對上級轉移支付的依賴度加大。**2019年各省份的上級補助收入合計佔當年可支配財力的26.87%，隨着疫情開始，2020年迅速突破30%，2021年隨着全國經濟的恢復大幅回落至26.09%，但2022年又突破30%，並在2023年進一步上升至31.35%。上級補助收入佔可支配財力比例超過30%的省份，2019年有21個，GDP佔比46.05%。其中超過40%的省份有10個，GDP佔比僅為13.63%。2022年有23個省份的上級補助收入佔比超過30%，GDP佔比已達51.89%。其中13個省份的上級補助收入佔比超過40%，GDP佔比已超過20%。2023年上級補助收入佔比超過30%的省份仍為23個，GDP佔比為51.59%，但超過40%的已達15個，GDP佔比達到29.34%。也就是説，佔到全國GDP近三成的省份，可支配財力中有40%依靠上級補助。而反觀上級補助收入佔比低於20%的省份，由2019年的8個減少到2023年的7個，GDP佔比也由47.59%收縮至40.34%。更多的省份對上級轉移支付的依賴度加深。

（四）各省份的財政自給率

財政自給率方面，與2019年相比，2023年各省份的財政自給率整體略有提高，有18個省份自給率超過40%，9個省份自給率超過50%，均較2019年增加1個。財政自給率不足30%的省份有7個，較2019年減少1個。但是東部沿海地區的財政自給率普遍下降，2019年，京滬江浙粵的財政自給率都在70%以上。但到2023年，僅有京滬粵仍維持在該水平，且京滬自給率較2019年也有所下降。近年來，中央提出經濟大省要勇挑大樑，相應增加建設開支，這也在財政自給率中有所體現。同時，由於近年來能源價格上漲，部分中西部能源大省的財政收入隨之增長，而東部地區的建設成本也相應提高。由此造成東西財政自給率增減不一的情況。

圖3.6  2019年和2023年各省份財政自給率情況

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（五）各省份財政的自我造血能力

2019-2023年，在剔除上級補助收入的情況下，各省財力規模仍保持整體上升態勢，由19.36萬億增加到21.00萬億元，但存在一定的波動，其中峯值在2021年，達到22.17萬億元，隨後在2022年回落至20.95萬億元，2023年再回升至21.00萬億元。連續兩年無補助財力的增速小於當年GDP增速。

圖3.7  2019-2023年各省份無補助財力合計變動情況

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各省份的分佈上，2022年有18個省份的無補助財力較上年負增長，2023年有14個省份負增長。當年仍有8個省份的無補助財力低於2019年水平，甚至有9個省份的無補助財力低於疫情肆虐的2020年，其中像廣東這樣的經濟大省在2023年無補助財力甚至是近五年來的最低水平。這也反映了各省的土地出讓收入回落幅度較快對整體財力的影響。

圖3.8  2019、2022年和2023年各省份無補助財力分佈

在上級補助收入和剔除土地出讓收入的情況下，各省份的無補助非地財力合計規模在2019-2023年分別為12.29、12.02、13.68、14.42和15.34萬億元，除2020年出現負增長，剩餘年份均保持了高於當年GDP增速的上升勢頭。其佔可支配財力的比重，也由2019年的46.44%增長至50.14%，首次突破可支配財力的50%。這也反映出在土地財政退坡的情況下，雖然地方承受了較大挑戰，但是內生的財政造血能力仍在逐漸加強。鑑於近年來包括能源價格上漲、部分行業產能集中釋放、生產物流連帶向好等積極因素的影響，也帶動了相關省份税費收入的增加，有利於其財力的增長，但這些積極因素的可持續性依然有待觀察。另一方面，各省份的無補助非地財力增速依然遠低於地方債務的增速，地方債務壓力依然還在加大。

圖3.9  2019-2023年各省份無補助非地財力合計變動情況

單位：億元，%

各省份分佈方面，2019年有15個省份的無補助非地財力不到3,000億元，其中有6個不到1,500億元。2022年，不足3,000億元和1,500億元的省份已分別縮減到12個和5個。2023年則分別為11個和4個。2019年僅有4個省份的無補助非地財力超過7,500億元，佔當年全國GDP的34.43%。到2022年，面對疫情擴散擾動的情況下，依然有5個省份超過7,500億元，佔當年全國GDP的38.29%。到2023年，已有6個省份超過7,500億元，達到全國GDP的43.30%。

圖3.10  2023年各省份無補助非地財力分佈

單位：億元

近年來，各省份的無補助非地財力不僅規模上升，且在本地可支配財力中的佔比總體上也在提高。2019年無補助非地財力不足可支配財力40%的省份共計16個，佔全國GDP的36.48%，其中甘肅、青海、西藏3個省份的財力佔比不到30%。2022年佔比不到40%的省份減少至14個，2023年減少到11個，佔全國GDP的比例僅為17.62%，其中僅有西藏的財力佔比不到30%。而無補助非地財力佔比超過50%的省份，由2019年的6個增加至2022年的9個，再增加至2023年的11個，GDP佔比也由同期的34.11%增加至41.31%和54.03%。即到2023年，佔到全國GDP半數以上的省份，其半數以上的可支配財力可不依賴於土地出讓或上級補助，這也顯示了各省份的內生財政造血能力正在加強。

圖3.11  2023年各省份無補助非地財力佔比分佈

單位：%

（六）小結

       綜上，2019-2023年，各省份的可支配財力仍保持增長態勢，但其中結構已經出現重大變化，土地出讓收入不管是規模或是佔比都在近年減少，而上級補助收入大幅增長，税收收入在多重因素的影響下出現波動，但在防疫結束後已呈現修復狀態，其增長的穩定性仍需關注。總體來看，各省財政的自我造血能力在近年有所強化，在一系列挑戰中仍保持整體增長的態勢，尤其是剔除上級補助收入和土地出讓收入的其他部分財政收入增長較快，超過了GDP增速，全國各省份合計的無補助非地財力佔可支配財力的比重，在2023年首次突破50%。當然，土地出讓收入繼續收窄的預期，以及經濟轉型可能帶來的税收收入波動，依然會對各省份財政的造血能力構成挑戰。

四、中央和地方債務率

（一）中央債務率

中央層級並沒有城投公司，不適用於寬口徑債務率的概念，且由於受到可支配財力波動的影響，致使基於可支配財力測算的中央政府債務率波動較大，2019-2023年分別為868.42%、6,338.24%、1,705.00%、1,260.44%和3,562.05%。但是即使沒有城投有息債務，由於承擔了大量財政赤字和對地方的轉移支付，導致中央債務率無論如何波動，都遠高於任何一個省份的寬口徑債務率。

（二）地方債務率

2022年基於可支配財力計算的地方寬口徑債務率已達307.79%，較2019年增加了近80個百分點。其中地方政府債務率為116.59%，而2019年僅為80.48%，城投有息債務率為191.29%，2019年為147.40%。2023年債務率依然在快速攀升，以預算執行報告初步匡算的可支配財力進行測算，全年寬口徑債務率達342.23%，其中地方政府債務率132.75%，較2022年又增長了16個百分點，城投有息債務率209.48%，較2022年增長了18個百分點。結合上文，雖然從中央開始各級政府均強調了債務規模嚴控和存量債務化解，但債務規模的增長速度依然超過了地方可支配財力和GDP的同期增速，地方債務率依然處在上行通道中，其中城投債務率增長速度依然超過政府債務率。

圖4.1  2019-2023年各省份政府和城投合計債務率結構

  

（三）各省份債務率的分佈

從各省分佈上看，2019年全國各省份的平均政府債務率為80.48%，僅有10個省份的政府債務率高於100%，多為中西部省份，僅佔當年GDP的16.19%，且無一省超過150%。到2022年，各省份的平均債務率已上升到116.59%，僅有5個省份的政府債務率低於100%，佔當年GDP的22.61%，已有遼寧、雲南、貴州、天津4個省份的政府債務率高於150%。2023年平均政府債務率繼續攀升至132.75%，僅有江蘇、上海、西藏這3個省份的政府債務率低於100%，僅佔當年全國GDP的14.11%，而政府債務率高於150%的已有12個，已佔到全國GDP的33.06%。5年間各省份的平均政府債務率增加了52.29個百分點。

圖4.2  2019年、2022年和2023年各省份政府債務率分佈

單位：%

在加入城投有息債務後，2019年全國各省份的平均寬口徑負債率為227.88%，尚有11個省份的寬口徑債務率低於200%，佔當年GDP的30.02%，有6個省份的寬口徑債務率低於150%，其中不乏廣東（121.35%）、上海（127.82%）等發達地區。到2022年，平均寬口徑債務率攀升至307.79%，僅有8個省份的寬口徑債務率低於200%，佔當年GDP的10.57%，僅有上海、海南和西藏的寬口徑債務率仍低於150%。2023年，各省份的平均寬口徑債務率已達342.23%，其中寬口徑債務率低於200%的省份又減少1個，這7個省份的GDP僅佔當年全國GDP的8.47%，且僅有西藏的寬口徑債務率仍低於150%。2019年，寬口徑債務率超過300%的省份僅有江蘇、貴州和天津3個，佔當年GDP的13.14%，其中僅天津的寬口徑債務率超過400%。到2022年，已有13個省份寬口徑債務率在300%以上，佔當年全國GDP的53.30%，其中有3個省份的寬口徑債務率突破400%。2023年更是有17個省份的寬口徑債務率超過300%，相關省份的GDP佔比突破全國的2/3，達到68.55%，其中已有7個省份的寬口徑債務率超過了400%，包括：天津（604.24%）、浙江（475.35%）、江蘇（466.24%）、重慶（435.84%）、山東（432.90%）、雲南（427.03%）、四川（406.81%）。上述7個省份的GDP已經超過全國的1/3，且其中4個是全國GDP規模前五大省。

圖4.3  2019年、2022年和2023年各省份寬口徑債務率分佈

單位：%

（四）各省份的政府債務還本規模

2019-2022年，各省份政府債務還本支出合計分別為1.50、2.10、2.97、2.79萬億元，2023年仍有部分省份尚未公佈債務還本規模，預計將超過4萬億元，反映了往年融資債務在2023年集中到期。2019-2022年還本支出佔可支配財力的比例分別為5.66%、7.27%、9.90%、9.26%，預計2023年將超過13.0%，總體呈快速上升態勢。2019年只有4個省份的還本支出佔可支配收入超過10%，且無一達到15%。至2022年已有11個省份超過10%，其中4個超過15%。2023年在部分省份數據暫缺的情況下，還本財力比大於10%的省份達到了20個，其中9個超過20%。雖然地方政府可通過再融資形式滾動續借債務，但是集中到期仍會對財務流動性造成一定的壓力，且上述測算尚未含城投債務的還本支出，而城投債務的續期壓力相較政府債務會更大。

圖4.4  2019年、2022年和2023年各省份政府債務還本財力比分佈

單位：%

（五）各省份的債務付息規模

2019-2023年，各省份政府債務付息支出合計分別為0.64、0.79、0.91、1.11、1.23萬億元，五年內增長了91.19%，同期政府債務增長了90.59%，二者基本持平，反映了地方債務發行規模和發行成本整體保持平衡、成本略有增加的態勢。具體到各省份，付息支出增長率低於50%的省份僅有寧夏（37.76%）和貴州（37.47%），有27個省份付息支出較2019年增長了60%以上，其中20個增速超過80%，12個省份的付息支出較2019年增長1倍以上，但增長達到1.5倍的省份僅有西藏（350.17%）、江西（158.59%）和北京（150.40%）。其中西藏政府債務規模較小，2019年到2023年增長額僅為400多億元，付息支出相應地由4.92億元增長至22.15億元，增長率高主要是因基數偏低導致。共有17個省份的債務付息支出增長率超過了債務規模增長率，但其中有8個差額在10%以內，3個略超10%，僅有6個差額超出15%，4個超出20%，分別為西藏（178.98%）、廣西（36.08%）、北京（21.23%）、江西（21.04%）。對比2019年，各省份2023年政府付息支出和債務規模增長率情況詳見下圖所示。

圖4.5  各省份2023年政府付息支出和債務規模較2019年增長率情況

以付息支出除以政府債務規模，可測算出地方政府存量債務的平均利率。2019年和2023年，各省份政府債務的平均利率分別為3.03%和3.04%。絕大部分省份的政府債務平均利率在2.8%-3.2%之間。2023年共有12個省份平均利率在2.8%-3.0%，13個省份平均利率在3.0-3.2%，低於2.8%的僅有廣東一省（2.67%），平均利率高於3.2%的5個省份中，僅有廣西（3.87%）和新疆（3.37%）的平均利率超過3.3%。與2019年對比，19個省份的平均利率變動在0.2%以內，其中13個變動在0.1%以內。平均利率下降超過0.3%的共有3個省份，分別為貴州（-0.40%）、廣東（-0.36%）和吉林（-0.33%）。平均利率上升超過0.3%的共有4個省份，分別為西藏（1.29%）、廣西（0.64%）、內蒙古（0.31%）和黑龍江（0.31%）。各省份2019年和2023年政府債務平均利率情況如下圖所示。

圖4.6  各省份2019年和2023年政府債務平均利率情況

（六）各省份付息壓力測算

近年來，政府債務付息支出佔可支配財力（以下簡稱“政府付息財力比”）的比例不斷增長。2019年27個省份的政府付息財力比低於3.5%，其中18個低於3%，超過4%的僅有貴州一省（4.98%）。到2022年，有17個省份的政府付息財力比大於4%，其中4個超過5%，低於3%的僅有7個省份。2023年，政府付息財力大於4%的省份增加到21個，超過5%的仍為4個，僅有江蘇（2.87%）、上海（2.07%）和西藏（0.72%）低於3%。與2019年相比，2023年共有18個省份的政府付息財力比增幅超過50%，其中12個增幅超過80%，共有6個省份增幅達到1倍以上，佔當年全國GDP的23.00%，分別是：西藏（209.18%）、天津（163.24%）、江西（134.74%）、北京（131.86%）、廣東（119.68%）、河南（114.43%）。

圖4.7  2019、2022年和2023年各省份政府付息財力比分佈

單位：%

根據2016年國務院辦公廳發佈的《地方政府性債務風險應急處置預案》，將“一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%”的情形列為Ⅳ級債務風險事件，“債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啓動財政重整計劃”。2019年除貴州省的專項債務付息支出比達到9.38%，全國其他省份的一般債務付息支出比均在3.5%以內，專項債務付息支出比均在5.5%以內。目前一般債務付息支出比仍較為穩定，截至2023年末，仍有28個省份的一般債務付息支出比均在3.5%以內，所有省份都在4%以內。但近年來大量增額的專項債務已大大推高了專項債務付息支出比，到2023年，共有28個省份的專項債務付息支出比較2019年增幅超過80%，25個省份增幅超過100%，甚至有12個省份的增幅超過200%。專項債務付息支出比超過10%的省份，自2021年才開始出現，當時僅寧夏1省，2022年有6個，到2023年已有10個，相關省份的GDP佔當年全國的17.40%。

圖4.8  各省份2019年和2023年政府一般和專項債務付息支出比對比

單位：%

鑑於目前大多數城投平台的主要職能依然是為地方基礎設施提供建設服務，並在完工後交予公共部門，獲取代建收入，而城投名下用於抵押融資的資產也有大量購自公共部門、或由政府劃撥、甚至直接用於公共用途，因此，城投公司用於付息的收入同樣與財政關係密切。如果按照政府債務風險矩陣的劃分，上述債務多與公共投資項目相關，可劃入政府的直接隱性債務。在此基礎上，我們將城投付息支出加入測算。城投負債由於區域、層級、評級、借款類別、期限、用途的不同，會有較大的差異，目前標債年化利率主要在4%-6&，非標利率主要在5%-8%，分別取4%-6%作為假設值來進行測算。

表4.1  2022年和2023年地方付息財力比測算

根據上表測算結果，當城投有息債務平均年化利率超過4%，則加總當年政府付息支出，2022年和2023年的地方付息財力比平均值均已超過10%。當城投有息債務利率超過6%，近兩年的地方付息財力比平均值均已超過15%。細分來看，當城投有息債務利率達到4%時，佔全國GDP三分之二以上的18個省份付息支出均超過各自可支配財力的10%，2023年甚至有7個省份付息支出能超過自身可支配財力的15%，其中包括江蘇、浙江等發達省份，佔當年全國GDP的近35%。如果城投有息債務的年利率達到50%，無論是2022年還是2023年，佔全國GDP半數左右的12個省份，付息支出均能超過可支配財力的15%。當城投有息債務的利息達到6%時，佔2023年GDP近九成的23個省份付息財力比將超過10%，佔GDP六成的15個省份將超過15%，佔全國GDP三分之一的7個省份付息財力比超過20%。

圖4.9  2022年和2023年城投債務利率在4%-6%時各省份債務付息財力比分佈

​

（七）小結

2019-2023年，各省份財政在基於可支配財力基礎上測算的寬口徑債務率擴張速度較快，超過了GDP和可支配財力的增速。除廣東和京滬以外的主要經濟大省債務率普遍較高，全國GDP排名前五的省份有4個寬口徑債務率在400%以上，其中江浙都已超過450%。在流動性方面，各省政府的付息支出也在擴大，五年內將近翻了一番，與政府債務增速基本吻合，反映了政府債務雖然有所擴大，但資金成本仍保持穩定。但由於債務和付息支出的增速高於可支配財力增速，因此付息支出佔可支配財力的比重快速增長.與2019年相比，到2023年共有18個省份的政府付息財力比增幅超過50%，其中12個增幅超過80%。如果加入城投債務的付息支出形勢將更加嚴峻。經估測，目前政府和城投的付息支出已經佔到各省份可支配財力的15%左右，且仍有繼續擴大的趨勢，對地方財政構成更為巨大的壓力。

五、總結

目前地方債務和城投有息負債增速，依然高於地方GDP的增速，也高於地方政府可支配財力的增速，致使寬口徑債務率每年平均增長約20個百分點，且近年仍有加速增長之勢。

從地域分佈上，債務規模和債務率較高的省份高度重合，主要集中在華東和西南地區。全國GDP前五大省份中有四個的寬口徑債務率在400%以上，其中江蘇和浙江超過了450%，按往年增長勢頭，預計2024年能突破500%。且上述省份的城投有息負債規模都遠超本省的政府債務規模，具有更多的不確定和更大的監管難度。在當前經濟轉型的關鍵時點，發達省份的債務高位運行值得關注。

包括西南地區在內的後進省份，雖然其債務規模和寬口徑債務率低於江浙等東部省份，但其面臨的流動性壓力較大。以政府債務付息支出為例，2023年已有10個省份的專項債務付息支出超出政府性基金支出的10%，主要分佈在西南、西北和東北，符合國務院辦公廳《地方政府性債務風險應急處置預案》中的Ⅳ級債務風險事件標準。當然，該預案出台時間較早，並未考慮到後期地方專債的大規模增發。截至2023年的數據顯示，大多數省份的政府付息支出比能控制在4.5%以內，但沿海省份和東北、西部省份的差額已擴大到兩個百分點，西南大多數省份甚至超過了5%。

如果加入地方城投有息債務的付息，考慮到城投主營業務仍為地方基建的代建，城投代建的大量公益性或半公益性基礎設施最終將向公共部門交付，相當於以財政購買作為城投有息負債的還款來源，因此地方債務的流動性壓力將進一步增大。假設城投有息債務年利息僅為4%，城投和地方政府債務僅當年需支付的利息，已佔到地方可支配財力的12%以上，且城投利息每增長1個百分點，佔地方可支配財力的比例會提高2個百分點。目前付息規模和佔比仍在擴大。由於統計數據來源問題，致使對城投有息債務的規模存在低估，且上述統計僅涉及付息，默認還本可通過借新還舊滾動持續。因此地方財政的流動性壓力值得重視。

另一方面，近年來地方財政也出現了一些積極信號，在一系列錯綜複雜的形勢下，尤其是在減税降費、疫情和土地出讓收入急速下跌的情況下，各省份的可支配財力整體上處於增長態勢。近年來各省份的税收收入規模依然保持增長，且其佔可支配財力的比重也總體保持穩定。上級補助收入持續擴大，也為地方財政提供了有力支撐。在剔除土地出讓收入和上級補助收入的情況下，各省份的無補助非地財力增長依然保持快速增長，歷年漲幅基本高於當年的GDP增速，且佔可支配財力的比重在2023年首次突破50%。這些都反映了地方政府在近年來經受住了多重負面因素干擾下，自身造血能力依然在強化。

從近年來的發展趨勢來看，未來地方財政仍將進一步承壓伴隨着土地財政的退坡，尤其是今年部分城市還被叫停了土地供應，作為可支配財力三大來源之一的土地出讓收入，其在財力中的佔比預計仍將繼續下滑。上級可支配收入累計已達到各省份可支配財力的近1/3，如要進一步提高也會加劇本已緊張的中央財政壓力。與此同時地方債務增速依然較快，如何在不發生系統性風險的前提下，有效推動化債，兼顧投資刺激和財政平衡，仍是地方財政和地方治理的重要課題。短期來看，可以通過維持轉移支付規模和深化化債工作，特別是在債務類型、期限和成本等方面進行優化，來緩解地方財政壓力。從長遠來看，需要增強地方財政的自我造血能力，在發展轉型期培育新動能，形成新的發展極，帶動地方税收收入的穩定提升，擺脱土地財政依賴，優化財政收入結構，從而從根本上解決地方政府的債務問題。

六、觀點和建議

通過上述研究，筆者提出如下觀點和建議：

1、對於地方債務問題應摒棄“內債不是債”和“畢其功於一役”兩種極端化思維。

近年來地方債務增速較快，規模較2019年增加了近75%，有7個省份的政府與城投債務在5年內翻了一番，其中有4個省GDP排名全國前五。各省份債務的近年增速也遠超GDP和可支配財力增速，以可支配財力計算的地方寬口徑債務率五年內增長了115%，據上文的保守估計，地方每年的付息支出也能佔到地方財力的10%以上。由於地方債務大量用於基礎設施建設，回報週期較長，短期內驟然集中的債務付息與和本金到期壓力必然會干擾地方財政的正常運行。且不少省份的城投平台有息債務佔比較高，甚至仍在持續增長，存在一定的或有風險。目前已有12個省份的寬口徑債務率超過350%，7個省份債務率超過400%，其中4個省份GDP位居全國前五。債務問題已經造成了一定的財政和社會問題，影響了地方正常發展和部分地方政府的信用，值得重視。但與此同時，我們也要看到地方債務是在過往發展模式中長期積累而成，已經形成了較大規模，需要地方各級分層分類逐步化解。且當前仍處於經濟轉型之中，仍需要維持適當的投資規模，安排一定的超前基建，在此背景下更需避免化債工作的一刀切，防範基本面轉向通縮。

2、以國債大規模置換地方債務的觀點有待商榷。

當前事實上已經形成了從中央到地方各級政府，再到地方城投平台的各層級債務承擔主體，且其所承擔的債務生成，與各級財政體制、收入分配、權責關係息息相關。當前中央財政約2/3的開支已經用於各項轉移支付，並每年承擔上萬億元的大額赤字，且赤字規模還有逐年增大之勢。中央自身的可支配財力同樣有限，若干年份甚至進相當於中部一省，據此測算的債務率常年遠高於地方。地方債務的形成源自特定發展階段地方投資驅動，打破現有的“分層承擔”結構，既脱離了現實承受能力，也不符合公共部門權責對應的要求。此外，地方化債的工具箱依然豐富，也無需採用上移償債主體的激進措施來應對。近年來，各地“期限長換短、成本低換高、形式非轉標”的化債正在有序進行，對債務壓力的緩解已初見成效，債務系統性風險得到有效控制。中央可繼續從頂層設計高度，從化債方案、轉移支付、協調跨區發展等方向，緩解地方債務壓力，促進地方造血能力，循序漸進地化解地方債務風險。

3、解決債務問題的根本路徑應是培育新增長點，而不是回到土地財政的老路上。

土地財政退坡有其必然性，化解地方債務問題的根本在於推動高質量發展，培育新質生產力。提高地方財政收入、逐步化解地方債務，並非是、也決不能回到以土地財政刺激的老路上。應當承認，土地財政在上一個發展階段促進了地方資源集聚，充裕了政府財力，打通了投資、產業和消費，在相當一段時間推動了各地方經濟的發展。但是這種“土地開發-基建配套-房產銷售-資產升值”的循環關鍵在於開發物業能最終實現銷售，從而驅動上述循環，一旦居民購買力下降，則將逐漸難以為繼。且由於該模式以固定資產投資為抓手，勢必會不斷推高經濟各部類的槓桿水平。當前房地產市場面臨的主要問題，並非是監管問題，而是前期開發和槓桿都已經達到較高水平，且地價房價長期增長，超過購買能力，造成了市場的需求遏制和供給過剩，甚至還連帶引發了生育、遷徙、就業等一系列社會問題。尤其是上一階段模式的虹吸效應較大，大量城市事實上也不再有繼續擴大土地財政的條件。如果再強行刺激，將導致上述局面進一步惡化，也會造成地方更大的債務壓力。雖然居民對居住條件的改善性需求，以及核心城市、核心地段的投資價值依然會存在，但再也不可能像上一階段那樣形成大面積繁榮的土地-房屋開發市場。增強地方財政實力的根本途徑還是深化改革，轉變固有發展模式，挖掘和培育符合各地資源稟賦的經濟增長點，特別是做好加法，盤活實體經濟，培育新質生產力，注入發展新動能，以產業帶動區域發展，以構建統一大市場促進區域協調發展，最終實現經濟發展的轉型實力。

4、新發行的債務更需要關注其用途，做好收益覆蓋測算。

結合當前形勢，適當發行地方債務，補充地方財政的流動性，有利於地方穩投資促增長的發展大局。但也要正視地方債務已經達到一定規模的現實壓力，避免出現“以舊換新、越換越高”的窘境。後續發債應當更為精準有力，嚴格規範債券資金的使用用途，做好財政承受的壓力測試，與未來收益與本息償還的覆蓋測算，以此為基礎框定債務融資的規模、期限和成本，使地方債務融資更為專注於提升地方經濟發展和增強地方財政的造血能力。目前，地方債務的用途主要建立在借新還舊和產業園區的建設上，後續還應通過包括債務審批在內的各種財政手段，鼓勵地方政府挖掘本地優勢，結合國家發展方向和本地產業特色，從產業、物流、科創、環保等領域開發融資新模式，提高債務融資資金的使用效率。

5、規範城投平台的管理，促進其在新時代的業務轉型。

作為上一階段土地財政的產物，城投平台在對地方基礎設施建設和城市現代化上發揮了重要的作用，但也積累了大量的債務，構成了地方財政的“或有風險”。隨着土地財政退坡和地方財政收緊，城投平台的主營業務收窄，債務壓力增大，雖然近年來國家始終要求規範區域融資，推動城投平台市場化，切分政府和城投債務，但由於城投平台主營業務大量來自於地方基礎設施代建，還款來源仍與政府緊密相關，債務違約也會帶來本地區的聲譽風險。對此，應該強化對城投平台業務和融資的管理。針對存量債務，應進行精確的統計、置換和清理，按照相關規定區分責任，明確債務承擔的主體。對於新增債務需要比照上文第4點，對融資條件進行框定，做好城投平台的壓力測試，測算收益覆蓋，儘可能將債務融資和具體項目相掛鈎，不盲目擴大規模，同時整合底層資產，探索包括ABS、CMBS、REITs等創新工具，做好新老債務的交替。在業務經營上，積極鼓勵城投平台探索新的業務模式，結合地方特色開發商業運營、產業投資、供應鏈管理、股權融資等新模式，地方政府也可以結合其轉型方向和地方資源優勢，酌情向其注入相應資產，推動其市場化運作。同時加強對城投平台從業人員的市場化、專業化和紀律化管理，提升從業人員的整體素質。對於確實已不具備存續條件的城投平台進行收停並轉。逐步實現城投平台的轉型。