消費税改或是財政改革第一槍_風聞

消費税改或是財政改革第一槍

財政改革專題報告

賈東旭********高級宏觀分析師

王勝 博士 宏觀研究部負責人

申萬宏源宏觀

主要內容

**財政現實呼喚改革。緊迫性增強：源於收入不足和央地分配格局變化。**當前財政政策的堵點在於兩個方面，一是收入不足，財政對宏觀經濟的調控程度下降。二是央地分配在分税制改革運行三十年後出現新特點，即地方可以靈活處理的財源下降最快。特別是在價格低位徘徊階段，財政汲取能力下降的更快這一特徵也令改革宜早不宜遲。中長期方向在增加財源並給予地方主力税種。中長期肯定要堅持培育地方收入的大方向，焦點仍在在財產性税收方面，不過短期內需審慎。在 “營改增”之後，地方政府主力税種已經缺失，疊加土地出讓收入的下行，地方財源如何彌補成為需要解決的核心問題。

**央地税收分成試點先行或以消費税始。消費税改革五年前已經開始規劃。**消費税改革早在2019年就有佈局，並在“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中再度強調，最近則在2024預算草案中明確要求“推出”。消費税改革在增加税源、彌補地方財源，激勵地方發展消費等方面一舉多得。**國際經驗來看，消費税是地方財源的重要補充。**主要經濟體中美國、法國、日本、韓國等均實施消費税央地分成。同處於東亞地區的日本和韓國，消費税地區分成分別為26.5%和11.8%。消費税成為地方政府收入的補充性來源，OECD國家中實施消費税央地分成的國家，地方消費税佔地方税收收入平均在2.6%左右。**作為第三大税種，消費税中央税的定位也需要修改。**消費税的初衷實際起到限制部分消費品、調節收入分配以及調節消費品外部性等三種作用。從我國實際消費税徵收來看，消費税税負主要集中在煙、油、車、酒這四大項。從税種地位講，消費税是四大税種中唯一的中央獨享税。地方税收收入中，當前尚無主力獨享税種，最高的土地增值税僅佔8.3%。消費税本身獨特的地位也令其改革的可能性在增大。

**徵收環節後移疊加擴大範圍或是題中應有之義。****徵收環節後移並增量分配地方是首要。**消費税作為中央獨享税和在生產環節徵收是在過去獨有的經濟歷史環境中生成的，已經具備新的改革基礎。作為消費税的主力税源，煙、油、車、酒都具備在批發零售環節徵收的基本條件。**以估算的數據作為參考，消費税徵收環節後移可能帶來年化千億的税收收入增長，地方財政壓力的緩和程度取決於中央確定保留的消費税基數。消費税徵收環節後移將令煙、油、車的生產地財力下降，並補貼給消費較高且並非消費税應税商品的主產地。**而消費税徵收環節後移是否能提升消費品的價格，和商品需求彈性有關。**另外擴大徵税範圍或也可能是增量改革之一。**擴大消費税税目發揮“寓禁於征”的作用的效果，高檔消費品或消費場所納入税目，有助於擴大消費的同時增強税收。消費税當前課税對象集中為商品消費，而隨着居民服務消費佔比的提高，服務消費是否納入也可能成為未來消費税改革的重要方向。

**不只於此：短期彌補地方財税才是核心。**消費税改革對財政和經濟影響是長期性的，對短期影響有限。而財政問題是長短期均需要面對的，二者不能偏廢。財政短期問題是可能仍然需要融資來解決。在我國科技創新突破的過渡期，需求增長的瓶頸期階段，需求和供給的匹配仍然是宏觀經濟結構中最重要的問題。我們相信，財政改革不僅僅只涉及消費税和央地分配，而穩定擴大需求才是下一步改革核心。

風險提示：消費税改革推進速度仍慢，或以試點形式而非全面鋪開；消費税徵收環節後移的商品較少；消費税中央保有的基數較高。

以下為正文：

**1.**財政現實呼喚改革

1.1****緊迫性增強：源於收入不足和央地分配格局變化

**當前財政政策的堵點在於兩個方面，一是收入不足，財政對宏觀經濟的調控程度下降。**我國2023年廣義宏觀税負（廣義宏觀收入/GDP）僅有30.2%，較大規模留抵退税的2022年還下降了0.2個百分點，創2010年以來新低。主要原因還是在於國有土地使用權出讓收入的進一步下行，佔GDP比重從2020年峯值的8.3%快速下行至2023年的4.6%。廣義宏觀税負的持續走低令財政熨平經濟波動的能力有所下降。

**二是央地分配在分税制改革運行三十年後出現新特點，即地方可以靈活處理的財源下降最快。**如果説上述宏觀税負是總量的話，那結構上可以清晰的呈現出資金下降的主要方向，土地出讓金佔廣義宏觀收入的比重從2018年的20.2%下降至2023年的15.2%，房地產相關税收佔比也下降了0.7個百分點，而這兩部分資金均屬於地方政府可以靈活使用的資金。中央和地方共享的税種則相對穩健，增值税和個人所得税因為大規模減税降費佔比有一些下降，企業所得税相對穩定。不同財源佔比的結構性變化，令中央和地方之間財政資源的分配出現一些新的變化，即地方相對中央的財政實力因地產深度調整而趨弱。

**這一變化的起點是30年前央地“分税制”改革。**疊加商品房市場的啓動，土地財政在地方政府資金中的佔比不斷提升，而土地資產的不斷升值也令地方政府債務規模快速擴張，最終實現政府資產負債表的擴張。但隨着地產的深度調整，財政也出現總量和央地結構上的快速變化，政府部門資產負債表的擴張速度也明顯趨緩。

特別是在價格低位徘徊階段，財政汲取能力下降的更快這一特徵也令改革宜早不宜遲。

1.2中長期方向****在增加財源並給予地方主力税種

**中長期肯定要堅持培育地方收入的大方向，焦點仍在在財產性税收方面，不過短期內需審慎。**財產性收入主要涉及房產、遺產等，也是海外其他經濟體地方財政收入來源的重要組成部分。隨着改革開放步入四十多年，居民財富的積累以及代際傳遞等方面對收入分配、財富分配的影響越來越大，作為收入分配最重要的財税政策覆蓋這些領域也是題中應有之意。當前核心問題仍是地產動能偏弱，確實不適宜在這個階段推出房產税等舉措，但我們從長遠角度着手，財產税是未來地方增量財源的最重要來源。同時，同樣是中長期有必要調節的是個人所得税，重工資薪金而輕資產收入税收徵收的現象同樣需要得到糾正。

**同時，在 “營改增”之後，地方政府主力税種已經缺失，疊加土地出讓收入的下行，地方財源如何彌補成為需要解決的核心問題。**雖然1994年後公共財政中地方佔比快速下降，2008年之前甚至長期處於50%以下，但預算外收入特別是土地出讓收入成為支撐地方政府的重要資金。而這種情況也隨着2009年“四萬億”後更為明顯，地產在經濟中佔比明顯提升也帶動土地出讓收入在財政收入中明顯提升，並最終反應在央地廣義財政收入分配中進一步向地方政府傾斜的事實。但這也隨着地產深度調整而結束，我們估算的廣義財政中地方佔比從2020年的高點68.6%下降至2023年的63.8%。

2. 央地税收分成試點先行或以消費税始

2.1****消費税改革五年前已經開始規劃

消費税改革早在2019年就有佈局，並在“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要中再度強調，最近則在2024預算草案中明確要求“推出”。2019年10月9日國務院公佈《實施更大規模減税降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》（國發〔2019〕21號），其中明確提出“後移消費税徵收環節並穩步下劃地方”。2021年3月12日公佈的“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要再次重申“調整優化消費税徵收範圍和税率，推進徵收環節後移並穩步下劃地方”。但上述文件並沒有配套措施落地，直到土地出讓收入的持續收縮和地方政府債務強監管落地後，地方財源的缺失再次讓消費税回到改革視線，在今年的《關於2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》中提出“在保持宏觀税負和基本税制穩定的前提下，進一步完善税收制度、優化税制結構，研究健全地方税體系，推動消費税改革，完善增值税制度。”

**消費税改革在增加税源、彌補地方財源，激勵地方發展消費等方面一舉多得。**消費税在過去徵收便利化角度考慮在生產環節徵收，但隨着信息化技術發展，部分消費品已經具備在批發零售環節徵收，這對於擴大税基，增強税收的可持續性有積極意義。另外，在地方財力壓力逐漸加大或將倒逼改革加速實施，如果還能進一步提高地方消費税分成比例，以及配合部分中高檔消費限制措施的放鬆和相應税目的增加，地方政府增量財源或將有所保障，還可以更好的激勵地方政府將發展消費放在更加突出的位置。

2.2****國際經驗來看，消費税是地方財源的重要補充

**從國際經驗來看，主要經濟體中美國、法國、日本、韓國等均實施消費税央地分成。**OECD  38個國家中有14個國家消費税（單指Excise  Tax，即特別消費税，不包含增值税、銷售税等，以保持和我國消費税口徑一致）實施央地分成，地區佔比平均2021年為22.2%，其中地區分成較高的為哥倫比亞（66.6%，2022年）、美國（64.4%，2022年）、法國（62.9%，2022年）、加拿大（39.4%，2022年）。同處於東亞地區的日本和韓國，消費税地區分成分別為26.5%（2022年）和11.8%（2022年）。

**消費税成為地方政府收入的補充性來源，OECD國家中實施消費税央地分成的國家，地方消費税佔地方税收收入平均在2.6%左右。**OECD國家中，哥倫比亞地方消費税佔地方税收收入的比重最高，2022年達到14.6%，法國、土耳其和美國佔比也相對較高，2022年分別佔地方税收收入4.3%、4.1%、2.9%。

2.3****作為第三大税種，消費税中央税的定位也需要修改

**消費税的初衷實際起到限制部分消費品、調節收入分配以及調節消費品外部性等三種作用。**消費税的調節能力主要體現在三個方面：一是限制消費，通過對不鼓勵消費的產品和行為徵税，發揮“寓禁於征”的作用，典型如煙、酒等；二是調節收入分配，對奢侈品、高檔商品徵税，提高高收入階層的税收負擔；三是調節經濟外部性，如對污染產品徵税，如成品油、電池等。

**從我國實際消費税徵收來看，消費税税負主要集中在煙、油、車、酒這四大項。**以2019年國家税務總局公佈的全國重點税源企業分行業消費税情況，捲煙繳納的消費税佔比達52.6%，成品油佔比34.9%，汽車佔比7.4%、酒佔比3.6%，其他消費税應税商品收入僅有1.5%。

**從税種地位講，消費税是四大税種中唯一的中央獨享税。**我國税收收入中四大税種佔比居主導地位，2023年增值税（38.3%）、企業所得税（22.7%）、消費税（8.9%）和個人所得税（8.2%）總計佔税收收入78.0%。其中增值税央地五五分成，企業所得税和個人所得税央地六四分成，而消費税作為當前第三大税種是主要税種中唯一一箇中央獨享税。

**地方税收收入中，當前尚無主力獨享税種，最高的土地增值税僅佔8.3%。**地方税收收入中，央地共享的增值税、企業所得税和個人所得税2023年合計佔比達到60.4%，而地方税種最大的土地增值税僅佔2023年地方税收的8.3%，其餘佔比較高的還有契税（7.6%）、城市維護建設税（6.3%）等。

消費税本身獨特的地位也令其改革的可能性在增大。

3. 徵收環節後移疊加擴大範圍或是題中應有之義

3.1****徵收環節後移並增量分配地方是首要

**消費税作為中央獨享税和在生產環節徵收是在過去獨有的經濟歷史環境中生成的，已經具備新的改革基礎。**消費税初始為中央税的主要原因之一或在於消費地和生產地的分離，通過中央轉移支付來平衡地區之間的財力。另外，消費税徵收在生產環節也是為了減少徵收難度，提高税收的穩定性所作出的決定。但隨着當前地方缺失主力税種，以及財税信息化程度的提高，令消費税徵收環節後移以增加收入，增量歸地方以緩和地方財政收支壓力成為可能。

**作為消費税的主力税源，煙、油、車、酒都具備在批發零售環節徵收的基本條件。**煙草專門制度、成品油銷售渠道的穩定性、車輛監督管理機制的成熟都較為成熟，消費税後移至批發零售環節所帶來的徵收成本預計可控。酒的批發零售環節相對分散，若其消費税徵收環節同樣後移，可能是後續税務部門加強徵管的主要方向。

**以估算的數據作為參考，消費税徵收環節後移可能帶來年化千億的税收收入增長，地方財政壓力的緩和程度取決於中央確定保留的消費税基數。**根據崔惠玉和王寶珠（2022）的分析，2015年消費税中主要的香煙、成品油和汽車轉為零售環節徵收將多增加717億税收，佔當年消費税收入6.8%。如果以2023年消費税收入為基數，以上述增幅為參考，則消費税徵收環節後移可能帶來1097億的税收增量。崔惠玉和王寶珠（2022）的分析顯示，綜合考慮消費税徵收環節後移的影響，以2015-2016年為分析時間段顯示，若以2015年各地消費税徵收規模的100%、90%和70%為基數，則2016年地方財力將多增244億、886億和2923億，分別彌補地方一般公共預算財力缺口0.3%、1.2%和4.1%。

**消費税徵收環節後移將令煙、油、車的生產地財力下降，並補貼給消費較高且並非消費税應税商品的主產地。**崔惠玉和王寶珠（2022）也對消費税徵收環節後移後各個地方綜合財力變化進行了測算，測算結果顯示：雲南、上海、山東、湖北、湖南和遼寧六個省份在消費税改為消費地原則徵收後利益會受到較大損失，可徵收消費税、增值税及附加税費之和依次減少405.11億元、388.76億元、363.43億元、355.64億元、129.98億元和104.54億元，主要因為這些省份是我國三類應税消費品的生產大省，上海和湖北是捲煙和小汽車的生產大省、雲南和湖南是捲煙生產大省、山東和遼寧是我國成品油的生產大省；而一些不是消費品主要產地且消費能力還不錯的省份，如四川、山西、河南、廣東、安徽、河北和內蒙古等地，在消費税改為消費地原則徵收後會從中獲益。上述引用的測算所指向的改革方向，或是中央在保證地方財力基數不變的前提下，來通過轉移支付的方式為消費税改革保駕護航，以保證地方政府在消費税改革中的積極性。

**而消費税徵收環節後移是否能提升消費品的價格，和商品需求彈性有關。**如果商品消費税以從量税方式徵收，在生產環節徵收和批發零售環節徵收理論上對商品單價無影響。但是如果上游議價能力較強，在消費税徵收環節後移後出廠價格保持不變，則可能會令終端消費品價格上升。而對於從價税，一般情況下終端消費品價格高於出廠價格，消費税徵收環節後移會導致單價提升，但提升幅度或同樣需要考慮商品的需求彈性。

3.2****另外擴大徵税範圍或也可能是增量改革之一

擴大消費税税目發揮“寓禁於征”的作用的效果，高檔消費品或消費場所納入税目，有助於擴大消費的同時增強税收。部分高檔消費品如奢侈品、私人飛機等尚未納入消費税税目之中，將部分高檔消費品納入後，相關高檔消費品的消費會更加規範，也能實現一定程度上的收入分配調節效果。

**消費税當前課税對象集中為商品消費，而隨着居民服務消費佔比的提高，服務消費是否納入也可能成為未來消費税改革的重要方向。**隨着我國經濟社會發展，居民消費的結構出現明顯變化，商品消費佔比下降，服務消費佔比上升已經成為一個趨勢性現象。雖然疫情時間段服務消費增速出現了波動，但從2023年服務性消費恢復情況來看，同比增速達到14.4%，超過人均消費支出增速5.2個百分點。“營改增”之後娛樂業營業税税率5%~20%的税率統一調整成增值税税率6%，尚未發揮收入分配調節效果，這也是專家學者建議改革的方向之一。

4. 不只於此：短期彌補地方財税才是核心

**消費税改革對財政和經濟影響是長期性的，對短期影響有限。**從長期來看，消費税增量收入歸地方將改變地方政府決策模式，將重心可以向培育消費的方向多傾斜一些，有助於我國經濟需求側結構優化調整。但從上述測算也可以看出，消費税增量改革對短期影響相對有限，對地方政府財政壓力的緩解無法起到決定性作用。而財政問題是長短期均需要面對的，二者不能偏廢。

**財政短期問題是可能仍然需要融資來解決。在我國科技創新突破的過渡期，需求增長的瓶頸期階段，需求和供給的匹配仍然是宏觀經濟結構中最重要的問題。**外需階段性發揮效果，但具有高度不確定性，內需將持續發揮經濟增長壓艙石的角色，而財政作用不可或缺，擴大財政融資，切實提升內需的穩定性，仍是財政面對最重要的短期問題。我們相信，財政改革不僅僅只涉及消費税和央地分配，而穩定擴大需求才是下一步改革核心。

風險提示：

1**）消費税改革推進速度仍慢，或以試點形式而非全面鋪開：**

消費税改革雖然在今年預算報告中提出，但可能並非是今年的重點項目。或者財政是以試點的方式推進而非在全國範圍內鋪開，這將導致財政所獲得的收入較少，地方政府財政收支壓力的緩解較慢。

2**）消費税徵收環節後移的商品較少：**

消費税負主要集中在煙、油和汽車中，若是其他税負相對較少的商品率先試點徵收環節後移，則消費税改革帶來的增量財政收入將較少，同樣無法彌補當前財政收支壓力。

3**）消費税中央保有的基數較高：**

地方政府所能獲得的消費税增量和中央自身保有的消費税基數有關，若中央保有較高的消費税基數，地方政府未來獲得的增量收入可能較少，導致改革效果不及預期。

內容節選自申萬宏源宏觀研究報告：《消費税改或是財政改革第一槍****——財政改革專題報告******》**

證券分析師：賈東旭****王勝

發佈日期：2024.06.16