海洋功能區劃可否在法律框架下靈活運用？_風聞

     前日出版的《澳門特別行政區公報》，刊登了第106/2024號行政長官批示：

核准《澳門特別行政區海洋功能區劃》，及其第六條第一款的附表「海洋功能區體系」和附圖「海洋功能區劃圖件」。另外，《澳門特別行政區海域規劃》也已上載在海事及水務局網頁。

根據中華人民共和國國務院令第665號，中央人民政府決定將澳門特別行政區海域面積明確為八十五平方公里。澳門特區為此制定了《海域管理綱要法》，其中的第四條及第五條規定，為有效管理澳門海域，特區政府需制定《海洋功能區劃》和《海域規劃》。 澳門海域的管理和開發利用須符合國家海洋戰略及國家海洋整體規劃。而編制《海洋功能區劃》和《海域規劃》須考慮澳門海域的水深、水質、防洪納潮、船舶通航、城市發展需要及海洋環境保護等條件。

其中《澳門特別行政區海洋功能區劃》是在維護國家海域整體性、國家整體利益和澳門長遠發展利益的原則，並在符合國家海洋功能區劃和相關技術標準的前提下，與《城市總體規劃》相銜接，按照澳門的區位條件、自然資源、開發利用現狀和社會發展需求等因素編制而成。為符合海洋功能區劃、有效保護海洋生態環境，每一個海洋功能區都具有用途管制、用海方式控制和海洋生態環境保護的要求。

 而《澳門特別行政區海域規劃》則是在明確海洋功能區劃的基礎上，對海域的使用、開發和保護所制定的規劃，並與《城市總體規劃》互相配合，規劃涵蓋宜居城市建設、生態保護與污染防治、提升海洋防災減災能力、海洋旅遊、海上體育、海洋文化、區域合作等方面的海域利用與發展。

《海洋功能區劃》分為三級類別。以策略定位、區域協調為原則劃分的一級類，包括海洋發展區、海洋保護區和海洋保留區三種功能區。以區位條件、主導功能為依據劃分的二級類，將一級類功能區分為八種不同的功能區，包括交通運輸用海區、城鎮建設用海區、工業及管道用海區、旅遊文體用海區、廢棄物處置用海區和特殊用海區等。以用海需求、開發現狀為導向，將二級類功能區分為十九種不同的功能區，例如港口區、錨地區、機場建設區、輕軌保障區、航道區、海底纜線及管道用海區、風景旅遊用海區等。《海洋功能區劃》併為各個海洋功能區設定管控要求，開發利用時需遵守。在制定涉海發展政策、編制涉海規劃時，應當徵求海域管理主管實體的意見。海事局可定期評估海洋功能區劃實施情況並提出修改意見。

《海域規劃》的總體目標是統籌澳門城市建設和海域發展，推動澳門海域合理開發、利用、管理和保護，發揮澳門海域在建設宜居城市和世界旅遊休閒中心的重要作用，促進經濟適度多元化發展，助力澳門融入粵港澳大灣區建設和國家發展大局。其原則包括維護國家海域整體性、符合相關法律法規及合作安排的要求、配合澳門城市總體規劃及社會發展需要、注重海洋環境保育、促進海洋經濟發展、保護海上及軍事安全。並訂出近期、中長期目標。

  在《國務院令第665號》的「總綱」下，隨着《海域管理綱要法》和《海洋功能區劃》、《海域規劃》這些「分目」的制定頒佈，終於徹底結束了澳門「沒有海域」的歷史，而且還為管理和利用海域「立法制規」，建立了海域管理及利亞的法制和法治的基礎。

   實際上，在過去長期以來，澳門沒有自己的水域，因而不但是在迴歸前後的《中華人民共和國地圖》或其它地圖上，對應於香港的周邊是劃有一圈海域界線，澳門是沒有「海域界線」的，而且就連是兩部基本法的文字，也有明顯的差異。其中《香港基本法》附件《全國人大關於設立香港特區的決定》的第二條，是「香港特別行政區的區域包括香港島、九龍半島，以及所轄的島嶼和附近海域。香港特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈」。而《澳門基本法》附件《全國人大關於設立澳門特區的決定》的第二條，則是「澳門特別行政區的區域包括澳門半島、仔島和路環島。澳門特別行政區的行政區域圖由國務院另行公佈」。由此可見，香港特區的行政區域，是包括「附近海域」在內的。而澳門特區的行政區域，則並沒有訂明「附近海域」。另外，澳門迴歸祖國當日朱鎔基總理發佈的《中華人民共和國國務院令第275》所附的《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖》上，也未有像「香港特區行政區域圖」那樣標示了「水域管理界線」，而是澳門水域與珠海水域之間，並無明確標示「分界線」，連「文字表述」中所指的「習慣水域管理範圍」，也未以制式地圖常用的界域線在水域管理方面的法律完全空白。

     現在，隨着《國務院令第665號》的發佈，澳門特區終於有了海域，此後出版的《中華人民共和國地圖》和《廣東省地圖》、《粵港澳大灣區地圖》以至《珠海市地圖》，都為澳門特區海域界線，這就使得在此領域上，結束了「大香港小澳門」的歷史，達致「一碗水端平」。而《海域管理綱要法》和《海洋功能區劃》、《海域規劃》的制定頒佈，則是在特區立法的位階上，明確了澳門特區海域的管理及利用的法制。

      《海洋功能區劃》將澳門海域分為三級類別，並對各種專用功能海區進行科學區分，這是必須嚴格執行的，既不能違反，也不能混淆。不過，其中有一個

「海洋保留區」，其定義是「指目前功能尚未明確，有待通過論證以確定具體用途的海域」，則似是可以在遵守其「管控要求」下，進行靈活運用。

      比如，澳門特區可以為國家「減碳」規劃作出貢獻，在「海洋保留區」中 安裝風力發電機。風力發電具有清潔，環境效益佳；可再生，永不枯竭；基礎建設週期短；裝置規模彈性等優點。中國風力等新能源發電產業的發展前景十分廣闊，預計未來很長一段時間都將保持高速發展，同時獲利能力也將隨着技術的逐漸成熟穩步提升，因而國內外都大力發展風力發電。由於國家對風電實行支持政策，有一定數額的補貼，因而可以節省一些投資額。因為風力發電有電力產出，屬於經濟活動，因而也是「經濟適度多元發展」的其中一環。

       又如，可以參考內地沿海漁民水產養殖的作業模式，養殖牡蠣（蠔）、蝦蟹、鰻魚、金鯧魚、石斑魚等。尤其是現在澳門漁民每年都會面臨「禁漁期」，或是出海打魚會遇到風浪的威脅。組織部分漁民利用「海洋保留區」進行人工養魚，也是「閒海利用」。而且，養魚網格並非是「永久建築」，在•特區政府決定在相關海域上進行城市內外交通基礎設施互聯互通、生態旅遊及文化旅遊等建設時，拆走網格就是了，無需進行大規模的「拆遷工程」。

           （發自台北）