吳國邦 | 鄉村基層治理的假想科層關係及其法治悖論_風聞

編者按

青年之於社會,猶新鮮活潑細胞之在人身。建設一支導向正確、功底深厚、結構合理、勇於奉獻的創新型青年社科人才隊伍，是構建中國特色哲學社會科學的重要前提，也是建設中華民族現代文明的必然要求。但長期以來，支持青年學人的工作一直面臨“叫好不叫座”的局面，“青椒”現象突出亦是不爭的事實。理論研究、學術成長需要良好的生態，“在上海的學術刊物上發表第一篇論文，在上海出版第一本學術專著，在上海舉辦第一次個人學術研討會”，是上海社科理論界對廣大青年才俊發出的誠摯邀請。在全國哲學社會科學工作辦公室、中共上海市委宣傳部的大力支持下，在市社聯黨組領導下，《探索與爭鳴》自2013年起啓動了一攬子青年學人支持計劃，希望在青年學人剛起步時“幫一把”“扶上馬”，十一年來，《探索與爭鳴》一直致力於引導和鼓勵青年學人立體、深度、全面認識和闡釋中國轉型中的熱點和難點問題。為進一步加大對青年學人，本公眾號從過往摘選出部分“90後”青年學人的作品，他們大都是博士在讀，或者剛步入工作崗位，學術生涯剛剛起步。他們的論文觀點或可商榷，論證或有不周，但真切反映了這一代青年學人的精神風貌，呈現出了青年學人羣體多元、開放又不乏鋭利的聲音。本公眾號近期將陸續推出相關文章，敬請各位讀者關注。

鄉村基層治理的假想科層關係及其法治悖論

——基於“草根—科層”框架的質性研究

吳國邦，1994年生｜維也納大學法學院博士研究生

《探索與爭鳴》第五屆全國青年理論創新獎徵文提名獎獲得者

本文原載於《探索與爭鳴》2024年第2期

具體內容以正刊為準

非經註明，文中圖片均來自網絡

吳國邦

問題與方法

基層治理的法治化是在法治框架內尋求基層治理的規範狀態，它要求用統一的、規範化的行動綱領處理各種複雜的利益轉徙與思想分異；它強調基層自治的能動性，要以基層民主的方式強化公共領域對法治化實效的正當性評價。但實踐中，村民委員會（村治）與鄉鎮政府（鄉政）之間卻似乎正陷入某種偏執的、無規律的空間競爭，在系統萎縮與結構內卷的雙重變奏中，完成一次又一次的資源整合與權力施用，甚至演變成某種二元對立博弈的局面而不得不事後矯治。這至少能夠説明，村民委員會與鄉鎮政府之間的關係並非制度設置時預想的那樣符合預期，這衍生出三個重要問題：第一，作為鄉村基層治理中最為重要的兩個主體，村民委員會與鄉鎮政府之間的真實制度關係如何？第二，作為鄉村基層治理的主要行動者，村民委員會如何看待其與鄉鎮政府之間的制度關係？第三，村民委員會對其與鄉鎮政府關係表現出的制度心理和行動預期，會對基層治理的法治化產生何種影響？

既有法學研究對上述三個問題的回答，大多從制度層面切入，着眼於具體制度的建構和完善、制度運行的規範資源等。這導致相關論述和批判缺乏對關鍵制度事實的描述和反思，往往無法正中靶心。儘管在社會學、公共管理學、行政管理學等領域，學者們有意識地對不同基層治理主體之間複雜、特殊乃至曖昧的關係展開刻畫或機制性梳理，但這些研究大多未能與法學形成良好的溝通與對話，以致其僅能在有限範圍內為基層法治提供經驗借鑑。本文以基層法治為旨歸，對鄉村治理中具有基礎性、全局性的事態關係和具有結構性的人物關係、組織關係進行描述，即首先發展出“草根—科層”這一二元概念框架，通過説明表現出屬性交疊特徵的村民委員會，究竟為何具有“科層性”，引出村治與鄉政間存在的“假想”科層關係。其次，結合（制度）規範分析與經驗實證，給出村治與鄉政分離的剛性理由，繼而藉助從新制度主義“組織場域”理論中發展出的“身份—利益—（權力）觀念”三維敍事框架，探究假想科層關係三重秩序性追求的再生產模式，闡明這種科層關係為什麼只能是“假想”而且會持續“假想”下去的根由。最後，結合實證資料，描述了在假想科層環境下，對鄉村基層治理進行法治化改造，所必然引致的兩重可能削弱法治化實效的“資源拉鋸戰”，並將其歸結為鄉村基層治理的“法治化悖論”。

**在方法上，本文主要的技術工具是通過半結構化訪談、座談獲得的實證資料。**我國村治與鄉政關係的同構化程度較高，因此僅圍繞某一地方樣本展開敍事並不會顯著削弱研究的典型性和代表性，但為求嚴謹，筆者在屬於南方地區的華東大區、華南大區、華中大區與西南大區各選取了1個行政村（分別編碼為HZ、ZJ、WH與PZH），分別就村委會主任（編碼為CZ）4人、村支部書記（編碼為CZS）4人、隨機抽樣的村民（編碼為CM）8人與隨機抽樣的基層司法機關一線辦案人員（編碼為FG）4人共計20人進行訪談或座談，並依照本文的論證需求，穿插使用了其中7人的訪談稿片段，他們的基本信息見表1。

表 1　訪談稿被作為論據使用的 7 位受訪者基本信息

分析框架：草根性與科層性

（一）“草根”的語義承諾

“草根”系外來詞，是對英文中“grass roots”的直譯。“grass roots”的説法始於美國的“淘金潮”，最初用於指引埋藏黃金的地理位置標點，後又引申、發展出其他語義。該語詞於19世紀80年代經譯介進入中國社會學領域，並被社會學乃至其他學科的學術語用、大眾傳媒的傳播實踐語用（如“草根文化”“草根演員”等）賦予了獨立於源語義的新含義：**其一，泛指同官方決策力量相對的勢力；其二，泛指同主流階層、文化相對的勢力；其三，泛指同精英階層、文化相對的勢力。**這些已經嵌入日常語用並深刻影響着學術語用的新含義，正是 “gross-roots unit”中最常被析取出來的一條話語或理論線索的根由所在。“基層”是一個本土語詞，與之對應的譯名也為“gross roots”。為了幫助英美世界讀者更好地理解“基層”的政治或社會形態學意義、政治文化內涵等，在未突破“gross roots”源語義射程的情況下，學者們賦予了“grass roots”新的、應當被歸入學術等特定語用範疇的引申義：一是“羣眾的，基層的”，二是“鄉村地區的”，三是“基礎的”，四是“根本的”。

總結來看，漢語中的“草根”，因語詞來源不同，分化出了區隔的語義束：作為英語詞“grass roots”之譯名的“草根”（筆者將其稱為“外來義”）中包含“基層”的義項；而作為被中國社會科學學術語境、大眾傳媒傳播語境化用和發展的獨立新漢語詞的“草根”（筆者將其稱為“本土義”）中則不包含“基層”的義項，它主要用於標識“非官方”“非主流”“非精英”的羣體、階層、組織與文化。除非作特別説明，本文各處所稱的“草根”均在“本土義”上成立，也正是在這個意義上，它構成了同“科層”相對的範疇。

（二）“草根—科層”二元框架及其交疊

**從中國現行的行政組織形式和基層治理體制來看，鄉鎮政府處於科層組織的末端，其身負“科層性”無疑，但這並不意味着它與“草根”毫無關聯。**因草根羣體、階層、文化對鄉鎮政府的密集滲透，它在利益代表性與意識形態籌劃上，也表現出一定的“草根”特徵。作為“基層組織”的鄉鎮政府實際具有“兩個身體”，其身份亦兼具“草根”與“科層”二重屬性，且以“科層性”為主，“草根性”為輔。至於“村民委員會”，它在實踐中的自治能效偏弱，以傳遞、落實官方治理要求為主要職能，很難被認知為典型的“草根組織”。但它在來源、人員構成、運作機制、運行目標等方面又展現出較顯著的“草根性”，且這種“草根性”還具有較強的外溢傾向，能夠藉由同鄉鎮政府的業務聯繫向後者傳遞、輸出和滲透。

從行政學的角度看，“村民委員會”並不處在科層體系內，但以鄉鎮政府為軸心的“基層管理”模式具有強大的資源吸引力，尤其是“村民委員會”，往往展現出高漲的科層依附慾望。村民委員會的科層慣性思維使得一種僅存在於心理層面的支配被建立起來，他們很自然地認為鄉鎮政府是自己的上級領導機構，應向其彙報工作並聽從其指示。實際上，心理性支配的根源仍在於資源依賴，或者説資源依賴印證和強化了村民委員會的某種心理預期。這種資源依賴在身份秩序、分利秩序、黨政秩序中均有體現，並演化為一種約定俗成的科層關係。如此一來，村民委員會似乎同鄉鎮政府一樣，也獲得了“兩個身體”與“兩種身份”。但村民委員會的“科層性”只能存在於基層自治參與者對鄉政、村治日常互動實踐，以及其中的資源依賴秩序的主觀理解中，而無法得到制度認可，因此只能被稱為一種基於管理慣習的假想科層性。

“草根”的科層追求：假想關係的生成

如前所述，村民委員會與鄉鎮政府之間表現出假想科層關係，即這種科層關係是村民委員會出於對鄉鎮政府的資源依賴和權力依附，而生成的一種自我想象，它並不存在於制度實踐中；通俗地講，認為自己是“官”實際卻不是官。由於基層羣眾自治制度的剛性需求無法扭轉，這種假想的科層關係無法得到制度認可，而只能作為一種心理上的想象存在。

（一）假想科層的三種秩序性追求

假想科層的實質，是在鄉村基層治理的組織場域中，將村治與鄉政間的關係按照科層模式予以制度化，只不過其成立的前提和操作的口徑都訴諸心理層面。根據新制度主義者的定義，“制度包括規制性、規範性和文化—認知性要素，這些要素為人們的社會生活提供各種資源，也為人們提供穩定性和意義，從而使人們得以展開各種活動。”這種“假想”的科層關係也同樣在規制性、規範性和文化—認知性要素三個方面存在三種不同，同時又構成了解釋“假想”科層關係生成機理的基本依據與觀測“假想”科層關係存在方式的一般框架。

**第一，文化—認知性要素上的身份秩序追求。**身份的秩序性認同是科層關係“假想”者最為核心、緊要的追求，而在“假想”科層的語境中，這種追求只能通過“文化—認知”性的運作得以實現。新制度主義者認為，制度的文化—認知要素的主要功能，在於塑造人們關於組織關係性質的共同理解，並提供了建構組織行動“意義的認知框架”。在科層關係“假想”者看來，村民的共同承認、鄉政的潛在認可足以將“村長”身份科層化。甚至可以説，他們追求的正是這種能夠賦予其作為“村官”開展治理活動以正當化意義的各種機會和情境。

**第二，規制性要素上的分利秩序追求。**規制性要素“包括確立規則、監督他人遵守規則，以及如果有必要，還包括實施獎懲——獎勵或懲罰——以圖影響將來的行為”。就“確立規則”與“監督”而言，在各類涉及公共物品分配的治理場域中，科層關係“假想”者試圖通過被壓制和約束來確證這種心理擬製的有效性，他們希望那些用以建立分利規則、指引利益追求、裁判利益衝突的控制性機制，皆由作為自己“假想”上級的鄉鎮政府把握。就“實施獎懲”而言，科層關係“假想”者往往期待鄉鎮政府能夠開展針對分利規則執行情況的績效評價活動，並通過設立榮譽機制實現激勵。這種對激勵機制的訴求，內隱了科層關係“假想”者對其治理工作，通過那種“既支持又制約權力實施的規範框架而合法化”的期待：

以往我們執行項目、分配國家補貼，工作幹得好了，鎮黨委、政府就會表彰村支部；現在年終總結的時候，鎮政府也會表彰我們村集體甚至村委會了。這説明我們村委的工作，鎮領導也看在眼裏並且認可了，這對我們幹好以後的工作是個很大的鼓勵！（PZH-CZ4-20221115）

**第三，規範性要素上的黨政秩序（權力秩序）追求。**新制度主義者同樣強調：“社會生活中的制度，還存在説明性、評價性和義務性的維度，這種制度就是規範性的規則。”制度的規範性要素既“會對社會行為施加一種限制”，“也會賦予社會行動某種力量，對社會行動具有使能作用”，“它們對於行動者既賦予權利也施加責任，既賦予特權也施加義務，既提供許可也實施命令和操縱”。村治主導者必然希望自己的科層角色能夠得到正式建構，但即便這種科層關係被“假想”出來了，能夠給予鄉村基層治理行動以一般性評價和限制的規範系統，也無法基於這種想象發生改變。當科層關係“假想”者只能依據《村民委員會組織法》被“選舉”，而無法像農村基層黨組織負責人那樣被“任命”時，其心理上的失衡感就會產生。此時，科層關係“假想”者的選擇，往往是不合理地介入鄉村基層治理權力秩序，即通過各類柔性手段逼促鄉鎮黨委、政府配合村民委員會的偏好，調整農村基層黨組織人員的構成，從而造成一種村民委員會也是鄉政配置基層治理“班子”的有機組成部分的假象，最終藉由一種“擾亂權力秩序以進入權力秩序”的邏輯調整前述的失衡心理。

（二）緣何只能是假想

有論者或許會主張應當將“村治”轉化為“村政”，視其為“鄉政”的一個次級單元。其核心論點大抵在於，保留村治的原因是基層民主所彰顯的符號價值，但在實際運行過程中，村治與鄉政的聯繫方式同科層關係並無二致，將它們共同納入科層體系加以規範並無大不妥。但實際上這種觀點是無法成立的，主要理由集中在以下三個方面：

**第一，“村治”具備迥異於科層範式的特殊組織結構。**基層治理活動涉及的主體不僅僅包括鄉鎮政府與村民委員會，還包括各類社會組織、企事業單位等。從政治的角度看，即便我們勉強可以從前兩者的關係中發現垂直管理的跡象，民間力量如何在這種垂直關係中獲得安排的問題也無法妥善解決。此外，基於組織法律性質、人員選任規則等方面的根本性差異，垂直管理的跡象能否被確證仍要打上問號。即使頂層設計者將“村治”擬製甚至改革為“村政”，繼而化約為“鄉政”的一個元素，最終歸入垂直管理模式，也無法紓解因忽視“鄉規民約”“鄉土權威人士”等複雜治理要素而面臨的阻力。這會導致既有鄉村治理中自主自治因素的萎縮和行政管理成本的增加，甚至可能會損害村組織與企業、公益組織間本能依靠自治締約關係解決問題的靈活性。

第二， “村治”具備區別於科層範式的獨特製度價值。“村治”相對於科層制理應處於“局外人”的地位，不過，“局外人”並不當然意味着其對科層制及其治理模式的牴觸，而是意味着在治權共享的過程中，可以對科層制及其治理模式加以補充和監督。一方面，“局外人”具有“他者”的擬製視角。對於科層制自身存在的問題，尤其是諸種具體行政行為的不足，作為“局外人”的村民委員會往往能夠抱持“當局者迷旁觀者清”的獨特視角，而若盲目將之吸納進科層體制，很容易導致這一鏡鑑作用的喪失。另一方面，“局外人”未必具有“他者”的反思意識和能力。仔細分析便不難發現，村幹部有時也並未對監督、合作、牽制等“局外人”功能具有自覺的認知，而往往是出於一種樸素的、為同鄉造福的先天道德情感。

**第三，“鄉政”與“村治”的合併意味着基層治理能動性的流失。**保留基層治理主體的活性是有必要的。首先，就基層治理主體決策自主的原生意義而言，我們可以找到證成其價值排他性的方案。其次，就基層治理主體思維活性的保育價值而言，我們完全可以藉助約翰·密爾（John Mill）的相關證成策略加以處理，那便是不可扼殺任何一種觀念體式的思想競爭活性、不容錯失任何一種認知方案的真理符合功能。最後，也是最為重要的一點，碎片化的草根行動階層源於分異的利益事項，我們完全可以想見，當基層治理的決策事項涉及的共同利益或公共利益，足以遏制草根行動者做出異質化決策的動機時，碎片自然可以復原。這意味着，實體化與否的關竅其實更多地在於制度設計者“議程設置”的方式與力度，因為想要從根本上扭轉鄉土性的社會心理特徵是比較困難的，這便給鄉村基層治理制度設計的科學性提出了更高的要求。

草根的科層依賴：假想關係的強化

**由前述可知，從我國縱向行政管理體制的設計初衷和合法性等方面考慮，之所以未將“村民委員會”納入科層體系，乃出於實現基層民主、合理配置行政資源、激發基層治理活性等多方面的綜合考量。**質言之，對於村治而言，獲得真實的科層性並不一定是最佳方案，但由於科層性對於基層羣眾自治組織（村民委員會）主導者心理上的吸引力（身份秩序中的資源依賴），加之村治與鄉政間出於事務性管理目的（分利秩序中的資源依賴）與政治性統合目的（黨政秩序中的資源依賴）等方面的客觀需要而不得不結成的資源依賴，這種“假想”的科層關係才一直被維持了下來。在這樣的結構中，“身份秩序中的資源依賴”為假想科層的締結和維持提供了原初激勵，“分利秩序中的資源依賴”與“黨政秩序中的資源依賴”則藉由己身同科層運行實態的外觀耦合性，印證和加強了這種想象，它們由此結成了穩固的動力閉環。

（一）身份秩序中的資源依賴

無論從法律還是從政策的角度來看，村民委員會負責人都無法被定性為科層制之內具有公務員身份的“官”，但“村官”“村長”（村民委員會主任的俗稱）這類的慣用表述卻給了其“官”的名分。更為重要的是，這並不是出於情感需求的“客套”或“尊重”，也不是某種劇場化的“語言遊戲”，而是對“村官”在實質上能夠與相當程度的治理資源聯動的真實寫照，也即，不是“官”的“村官”也能夠調配相應人力、財力、物力開展治理活動，這正是“村官”與其他村民最大的不同。以下自述較有代表性地展示了“當村官”的理由：

我們廣東人不虛偽的，我聽説你也採訪了其他地區的村主任，不知道他們怎麼回答你的。既然你問我了，我就坦坦蕩蕩告訴你，我當這個村主任，一是想為大家做點事，因為我是個做事情的人；二是有點私心，誰不想過過“官癮”。（ZJ-CZ2-20180718）

**在社會評價能夠被密集感知的鄉土社會中，由官方認可的身份轉換及分異成為“殊貴賤”的主要方式。**一方面，在部分村民的慣常認知中，“村長”就是官，是國家公務員隊伍中的一員，而“當官”正是光宗耀祖最好的方式，“村長”這一身份符號意味着走進了體制，獲得了國家的承認和村民的尊重，獲得了一定的社會地位，同時也提高了家庭、家族的整體地位。另一方面，村民——包括“村長”本人——對“官”及其權威存在某種儀式性、符號化的認知，譬如擁有財權、掌控事權（決策權），上有領導、下有“員工”，“村長”可以配置並且管理財務人員、宣傳人員，組建管理團隊，並且自覺或者不自覺地把自己定位成在權力形式上類似於鎮長、縣長、市長等的“一村之長”，相應地村民在對法律和政策缺乏瞭解的情況下，面對着村長的“假想”身份及其管理團隊，也會加深村長就是“官員”的印象。這些與國家行政體制權力運行的形式耦合成為了反向強化官僚思維與科層關係的推動力，村長、村民只會越來越堅定地認同“村官”的身份，而忽視其“基層羣眾自治組織負責人”的本質。

《江山如此多嬌》劇照

（二）分利秩序中的資源依賴

無論是鄉鎮政府還是村民委員會，似乎都有一種基於規制行動的心理默契，前者認為後者是自己的部屬，後者認為前者是自己的上級，資金給付、項目審批行為也在這種關係結構中被定性為“行政撥付”，而較難體現基層自治的痕跡：

我們申請低保、五保、社保、農合、臨時救助、惠農補貼，辦理準生證、宅基證、土地證；老人申請高齡津貼，殘疾人申領殘疾證，學生申請入學轉學，黨員申請組織關係變更轉接；還有户籍的相關手續，如申領户口本、户口遷入遷出等，都要經過鎮政府批准。村裏的事情，選舉、開會、修路、給水、補貼資金分配也都要上面的審批。我們自然而然會認為鎮政府和村裏就是上下級關係，就像區裏和鎮裏的關係是一樣的。（HZ-CM-20180610）

**在分利秩序之中，鄉鎮政府對基層鄉土社會的治理和服務，都要依賴村民委員會，“村官”自然也就能夠獲取同“上級政府”打交道的便利，鄉鎮政府本身也必須依賴“村官”去進行實地考察和治理設計。**一方面，鄉鎮政府的政策落實需要村民委員會的配合，而由於鄉鎮政府本身的科層思維，難免會把在科層制之內的管理模式轉換到與村民委員會負責人的溝通過程之中，通過“項目”“審批”等科層制管理方法對村民委員會進行管理。另一方面，村民委員會本身依賴鄉鎮政府的財政支持和管理支持，雖然是自治，但是在人力、物力、財力等方面仍然依靠鄉鎮政府，這就使得政府忽視了契約治理中的服務者定位，而把“村官”視為自己的部屬，忽視了村組織本身的治理格局。在這種情況下，村民會認為政府是在對他們進行直接管理，而逐漸喪失自治意識，政府也會把村民視為直接治理的對象，而忽視了村民委員會本身的治理能力，最終形成了一種“政府—村民委員會負責人—村民”的“假想”科層分利秩序，並且不斷強化村民委員會對這一秩序的依賴。

（三） 黨政秩序中的資源依賴

**與嚴密的科層控制不同，村民委員會往往無法同基層黨組織保持穩定的協作關係，甚至可能存在權力資源尤其是話語競爭。**一方面，高度重疊的生活空間會削弱個人權威的效能，“過於瞭解”意味着“無法服從”，甚至“無法配合”。另一方面，放大的民主觀念和覺醒的權利意識被投射到基層黨組織的人員選任機制之上，激進的自我意識會掩蓋甚至消解對民主選舉正當性的理性認知，二者關係時常陷入僵局。

**此時，整合黨政秩序的手段植根於鄉土性。**訴諸基層民主的責難實際附隨於“個人矛盾”，突破人情限制、建立緊密共情，以一種“類卡里斯馬”的情結處理黨政關係及其中的工作衝突，方能解決上述難題。但是，這種處置方案可能掣肘人員選任規準，對待選任幹部能力、修養的考察需參考“班子”協同度加以取捨。表面看，在黨政秩序的建構和維持中，基於個人權威汲取和轉化的目的，村治（主要是村治主導者）對鄉政存在着權力資源的依賴；但黨政秩序對制度正當性説理的需求，反而異化了村治主導者的權力慾望，使鄉政被村治主導者的個人偏好掣肘，“選賢能”變成了“選人緣”。但只要村治對鄉政權力資源的依賴不停，這種權力訴求就不會消減，此時的“資源依賴”就不得不面臨異化為桎梏的風險。

**總體來説，在基層羣眾自治的“組織場域”中，草根行動者的自我建構依賴於官方話語認同的身份性資源，他們通過權威模式的轉化獲取“敍事主導權”，並以此為基準介入分利秩序的操作中。**在利益分置的格局中，科層體系的慣性思維“以假亂真”，無論是鄉鎮政府對“下”，還是村民委員會對“上”，抑或是旁觀的草根行動者對前兩者，都持有一致的關係評價——科層意義上的“上下級”關係。這種關係上的不協調會抑制基層羣眾自治的能動性，進而阻礙基層治理法治化的進程。

草根與科層拉鋸：假想關係的轉徙

為了扭轉村治與鄉政間的假想科層關係、打破與之相關的資源依賴局面，應當對鄉村基層治理進行法治化改造，使基層村民自治組織與鄉鎮政府各歸其位，最終實現由“基層管理”向“基層（法治化）治理”的轉型。**也就是説，鄉鎮政府應當作為一個與村民委員會共治的平等主體而存在，它們的關係應當依從基層治理法律制度的安排，而不受科層規則與項目治理規範的約束。**但是，在法治化推行的過程中，由於基層法治意識和法治思維的侷限性，村民委員會的治理權力覺醒會被不正常地放大乃至氾濫，其主導者會不斷地藉此發泄法治化改造前累積的不滿。這樣一來，原本藉由假想科層關係維繫的鄉政、村治間的心理默契被打破，鄉鎮政府治理權力的施行空間由此萎縮，存在於“政”與“法”之間的資源拉鋸戰便會拉開帷幕，指向假想科層關係及其支配的鄉村基層治理法治化改造的“悖論”由此生成。

（一）第一重拉鋸：作為“法”治主體的“村”與作為“政”治主體的“鄉”

法治主體意識的覺醒意味着權威服從慣式的失靈，對於村民委員會而言，其必然需要某種圖式以證明或昭示其獨立地位，因此，作為“法”治主體的“村”與作為“政”治主體的“鄉”之間存在着身份資源、社會建設資源與黨政資源的拉鋸。

**第一，身份資源的拉鋸。**原本對“官方認可”的期許為法治安排所替代，草根組織負責人無需再以“準官員”的假想實現光宗耀祖的目標，他們的“自我馴化”邏輯在於：

我們村張書記開了個人法律援助工作室，給我們講法、普法，我對基層治理法治化也是有一定理解和認識的。在我看來，村民自治在法治的軌道下進行，意思就是，我們跟鎮裏不（再）是上下級關係了，而是一種共建、共治、共享的合作關係。以前為啥想當村長，因為覺得村長是個官職、是和公務員一樣的國家工作人員。為了證明自己屬於“官”這個隊伍裏面的一員，總是自覺不自覺地聽從管委會的差遣。不過我現在清醒了、轉變了，他們是行政的、我是自治的，他們行使的是國家行政權力，我們是被《憲法》和《村民委員會組織法》賦予的自治權。（WH-CZ3-20221110）

不僅如此，在這種“符號化抗爭”的局面中，符號的演遷、變異、增殖、泛化也逐漸成為一種常態，任何一個細節都有可能成為抗爭的素材，譬如：

我現在都不讓他們叫我村長的，我都會告訴他們，“長”是行政系統的稱謂，咱們是羣眾自治組織，要有所差別。所以他們現在都叫我“主任”，我覺得這樣蠻好的，也比較規範。（HZ-CZ1-20180610）

不難看出，這些觀點中有一對“變與不變”的關係：一方面，變的是光宗耀祖的體歷過程與肯認邏輯。它不再來自科層制度，而是直接來自法律。很顯然，在這樣的思維方式中，來自憲法和法律的身份背書總是比來自鄉鎮政府的身份背書更加有力。另一方面，不變的是社會身份的符號認知與追求方式。即使在法治思維的支配下，刻意強調“主任”的稱謂或者刻意擺脱“官”的形象，也只不過是訴諸“符號化抗爭”的方式將“村長”這一符號置換為更加接近法律權威的“村主任”的符號，但實際上，“村主任”也好，“村長”也罷，都是社會身份的符號表象，只不過“村主任”這一符號藉由法律的出場獲得了社會更高的認可度和正當性。

**第二，社會建設資源的博弈。**在經過法治化改造前的分利秩序中，由於“假想”科層依賴的掣肘，村民委員會慣於以一種“待哺”或“被施惠（恩）者”的姿態處理同鄉鎮政府在資金和各類行政事項審批中的關係，效果自然不佳。也正因此，其發掘外圍資源的能動性沒有被激發，草根行動者們不會將“走出去”作為一個可行的路徑來看待。經過法治化改造後，村民委員會的“公共物品持有者”意識被喚醒，他們往往會強勢爭取應得資源，並以外部監督者的身份檢視“公共服務提供者”的行為績效，同時外向型的資源開發炙手可熱，甚至成為村民委員會自我標榜的話語資本，他們以此為依憑同鄉政展開分利博弈：

現在才意識到，鎮政府是各類資源的“代管者”，明白這個我每次再去鎮政府要錢、要糧，腰板兒就直得多了，他們要是有異議，我就把這套理論搬出來、把中央的文件精神搬出來。都説建設服務型政府，他們也得為我們基層羣眾自治服務。當然了，我們現在也在努力地招商引資，尤其像我們這個地方風景秀美，很多旅遊資源、生態資源都能被開發出來，我們肯定都是要在開發項目中占主導地位的。（HZ-CZ1-20180610）

而根據這一觀點，我們也可以看到分利意義上的“法治鄉村”和“政治政府”間的微妙關係。法治化改造給出的方案與原本的“審批”等資源分配模式存在明顯差異，甚至有所對立，其賦予了村組織以極大的財政自主權。然而我們也要看到，社會資源實際還是掌握在政府或企業手裏，法治改造的不是資源的歸屬，而是分配模式。一方面，“代管者”“打工的”“腰板兒直”等説法，在某種程度上可能受主觀情緒的影響，我們可以將之視為既有科層制審批模式藴含的矛盾的外溢，法治化改造使這種矛盾顯現，自治尤其是法治也因此獲致了對抗性敍事的意涵。另一方面，法治化改造並沒有把“錢財物”直接賦予村組織，“要錢”“要糧”“招商”僅僅意味着自治在法律意義上獲致了更多正當性，但是要想真正將招商引資、財政撥款等落實到位，仍然繞不開政府這一環。因此就資源來看，法治化改造使得自治意義上的分利機會有所保證，但是如何實現分利，反而要看村民委員會同鄉鎮政府間如何處理這種關係了。

**第三，不同權力資源的關係處理。**經過法治化改造，“村主任”與“村支書”的緊張關係在一定程度上被強化。對於村民委員會而言，村支部的“村支書”是鄉政的代言人，於是，兩者如何分權的博弈愈演愈烈：

其實不只是我們村，周邊村域及其他鄉鎮的許多行政村也存在主任和支書不和的現象。除了身份不一樣，支書和主任還可能有日常生活中的矛盾，甚至是“私人恩怨”。不過在我看來，衝突也好、矛盾也罷，兩方面肯定是相互作用的。工作上積累的敵意會把生活中的小事放大，生活中的不愉快會加劇工作關係的不和諧。説句實在的，我是比較想修補和徐主任的關係，我們還是沒有實質矛盾的。如果這樣下去，工作太難開展了……（HZ-CZS-20180610）

受訪者作為一名村支書，實際上已經表達了對村主任的意見，儘管他採訪時相對温和地指出，不想在村裏事務主導權歸屬的問題上繼續爭論下去了，但是他對村主任的作風、今後的工作方法均不樂觀。就成因來看，如前文所述，村主任在基層羣眾自治的領域內被法律賦予了較高地位，尤其相對於村支書而言，村主任是由村民選舉出來的，因此無論是就民意還是法律而言，他們都會被認為比村支書更具有代表性。但實際上，“自認為”代表了民意和法律的村主任與“被認為”是行政權力延伸的村支書的背後，隱藏着“法治的村”與“政治的政府”之間的博弈。很顯然，“自認為”和“被認為”都是一種錯誤的邏輯，因為村支書是黨組織的成員，而村主任則代表了村民委員會**，但“黨的領導”“人民當家作主”和“依法治國”始終應當是統一而非博弈的關係。因此，村內所謂話語權的爭奪，實際是由鄉村中宣傳不到位引發的一個偽命題。**

（二）第二重拉鋸：作為“法”治主體的基層司法機構與作為“政”治主體的村

**村民委員會同基層司法機構間的資源拉鋸主要集中在矛盾調處問題上。**基本的矛盾點在於，村民委員會傾向於將基層司法機關看作與基層黨支部並行的、鎮政府的另一位權力代言人。由於基層司法機構績效評價與基層法治指數評估將“調解結案率”作為重要的考察指標；而中央現階段推行的基層治理經驗又倡行“矛盾不上交”，即期望村民委員會能夠成為化解、調處社會糾紛的中堅力量。於是，二者便有了相同的績效腹地：前者需要以其為支撐展示司法理性化的行為績效，後者需要以其為資本説明基層治理的實際功用，加之前述權力延伸的符號化身份認知，“羣眾矛盾在何處化解”成為了兩方關注的焦點。

按照正常的權力運使邏輯，司法的矛盾調處機能應與作為“基層法治名片”的自治組織保持高度一致性，二者至少應當在工作任務的分置上確立和諧平順的關係。村民委員會似乎也能夠意識到己身在身份立場上的自我矛盾，於是選擇偷換概念的策略處理與基層司法機構的關係。**在他們的“新邏輯”中，村民委員會再度成為“準行政機構”的末端設置，甚至適時與黨務部門相捆綁以證成此項，從而呈現出與基層司法機構的實質性對抗。**這種帶有投機傾向與趨利性質的治理行動策略正是法治化推進過程中亟待重視和解決的問題。同時，司法機關在涉基層羣眾自治事務的履職過程中也出現了“輕程序重實效”的傾向，或許依照鄉土規則和傳統程序化解糾紛，能夠實現一時一刻、一隅一處的秩序穩定與自治意義上的和諧，但代表國家法治權威、受過法律專業訓練的法官也按這樣的政治邏輯而非司法的法治邏輯行事，是否會破壞法治的價值根系，需要我們進一步深思和探討。

總體來看，法治化改造過程中，政府、法院（庭）和村民委員會之間產生了拉鋸戰：一方面，村民委員會堅持自身的法治立場，在法治化改造後得以對政府行政行為進行監督和把控，但是在糾紛解決上試圖阻卻國家法對“自治”的具體干預，這就形成了村民委員會本身既守法又不守法的悖論。另一方面，這種弔詭又可能用以下方式化解，即將行政權力和司法權力都視為一種有悖於“自治權力”的“外來者”，繼而作獨立於內容的整體性拒斥。但無論如何，從宏觀層面來看，這種拉鋸戰都會以表面的自治勝利而實質的兩敗俱傷收場。

結語：鄉村基層治理還需要法治嗎？

**本文基於“草根—科層”二元解釋框架，説明了村民委員會、鄉鎮政府均處於兼具草根性與科層性的疊加態。**不過，鄉鎮政府的組織二重性是出於治理資源流動、置換過程中草根性外溢的真實疊加，而村民委員會所具有的科層性則是一種基於心理默契生成的擬製產物。“村治”與“鄉政”分離定律牢不可破，決定了這種假想科層關係始終只能作為一種“社會想象”而存在。在受假想科層關係裹挾的鄉村基層治理“組織場域”中，“村治”主導者、參與者們試圖通過文化—認知性要素上的身份資源、規制性要素上的分利資源與規範性要素上的黨政權力資源再生產，將“假想”實在化。也正是在此過程中，作為“草根行動者”的“村治”主導者及參與者們對科層治理資源產生了多重不合理的依賴，成為稀釋鄉村基層治理實效的重要負面因素。

**面對上述境況，法治化改造獲得了更強的驅動力。**經過法治化改造，假想的科層關係雖然在一定程度上得到了清理，但長期被“假想”壓抑的個體尊嚴體驗和權力訴求破除後的內心失序與情感失落，都亟需某種強效用的補償機制加以緩釋。於是，走向另一個極端的“村—政”關係展現了出來，“村治”開始利用那種意氣化的符號抗爭策略處理同“鄉政”的關係，以找回“丟失的尊嚴”，這必然導致鄉村基層治理行政權力施行空間的萎縮，繼而強化前述抗爭中的多重治理資源博弈，形成惡性循環。不僅如此，在鄉村基層治理的矛盾調處方面，作為“法”治主體的基層司法機構與作為“政”治主體的村，也發生了“資源拉鋸戰”，這同樣會削減法治化改造的效度，本文將它們並稱為鄉村基層治理的“法治（化）悖論”。

**本研究揭示出的“法治悖論”，是作為普適性觀念的“法治”同作為地方性知識的假想科層關係的一次局部碰撞。**這種“碰撞”可能發生在各類多元文化主義的人類學敍事中，它的經典命題包括法治與天理、法治與人情、法治與習慣（地方風俗、民族規約、宗族禮法等）等，由此產生的“法治悖論”不一而足。這些“法治悖論”的生成機理或許同“假想”科層有差異，但相同的是，它們都不足以撼動和改變法治的基礎和內核，更不會扭轉法治參與各類治理組織場域的大趨勢。因此，如何在這些微觀場景中，找到更好的切入點和推進方式，使所謂的“反法治”的社會事實能夠妥善地圓融於法治，直至成為法治的助力，應是未來研究的方向。