歐盟觀察丨歐盟《外國補貼條例》執法影響及應對策略【走出去智庫】_風聞

走出去智庫(CGGT)觀察

7月4日，走出去智庫（CGGT）與霍金路偉國際律師事務所、中聯律師事務所聯合舉辦的“歐盟《外國補貼條例》執法影響及中企應對策略研討會”在京舉行。會議由走出去智庫(CGGT)總經理陸俊秀主持，霍金路偉三位外國補貼條例領域的歐盟專家Michel Struys、May Lyn Yuen和孟記安(Adrian Emch)進行解讀。

來自中國商務部、中國英國商會、騰訊、百度、聯想、寧德時代、隆基綠能、吉利、奇瑞、北京汽車、廣州汽車、長城汽車、柳工集團、正泰集團、順豐速遞、藥明生物、邁瑞生物等單位的嘉賓參會。

本次研討會圍繞歐盟《外國補貼條例》的最新動態、執法影響以及中國企業面臨的挑戰展開了深入探討，並就條例的具體內容、適用範圍、合規要求及潛在風險點進行了廣泛交流。與會專家針對中企如何制定有效的應對策略、加強內部管理、利用國際合作機制等議題分享了實踐經驗，旨在幫助中國企業更好地理解並應對歐盟新法規帶來的挑戰。

今天，走出去智庫（CGGT）刊發此次研討會的主要內容，供關注歐盟反補貼調查的讀者參考。

正文

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歐盟政策成為中國企業出海面臨的重要挑戰

走出去智庫（CGGT）總經理陸俊秀在主持研討會時表示，2024年是全球大選年，地緣局勢複雜動盪，中國企業出海和開展全球化經營難上加難。另一方面，“不出海，便出局”，頭部企業為加速推進本地化經營，逐步認識到，在目標市場圍繞供應鏈，實施投資併購可作為重要的應對舉措和高效率選項加以積極運用。

在歐洲市場方面，歐洲議會選舉剛剛結束，馮德萊恩初獲連任，歐洲理事會也於近期發佈《2024-2029年歐盟戰略議程》。儘管歐洲整體政治局勢變化不大，但歐盟的兩大核心國家——法國和德國的執政黨面臨嚴重衝擊。同時，極右翼勢力有所增長，但尚不足以執掌政權，而曾經備受關注的綠黨影響力則顯著減弱。

歐盟對華政策的戰略轉向和中長期發展趨勢令企業擔憂，特別是重點行業如光伏、電池、電動汽車的中國企業面臨突出挑戰。

歐盟《外國補貼條例》（FSR）已成為重要的政策工具。值得一提的是，FSR只是快速發展的歐盟政策工具箱中的最新手段之一（其他重要的防禦性貿易工具還包括：反脅迫機制、國際採購工具、碳邊境調節機制、企業可持續發展盡職調查指令等）。

本次研討會，霍金路偉律師專家將深入討論近期FSR執法的內部驅動因素、未來發展趨勢和企業的應對策略。在歐委會權力日益擴張的背景下，其競爭總司和發展總司之間的競爭和博弈，尤其值得關注。

面臨當前的複雜形勢，以下三點提請有志於開拓歐洲市場的中國企業的決策層和經營管理層關注：

一是FSR的制度安排，將導致中國企業面臨的調查風險高企，須高度重視相關的輿情風險、合規風險和政治風險。首先，由於第三方可以發起投訴，推動歐委會啓動調查，要特別關注第三方的推動作用。這一點在歐盟圍繞供應鏈人權審查的法律中已看到類似的情況。其次，歐委會正着力推動戰略性行業的“去風險”，而歐盟企業在自身的商業利益考量下也會持續推波助瀾。第三，FSR執法中對突擊檢查的運用，尤其需要小心應對。

二是FSR執法強度及相關的政治風險升級的可能性高，須密切跟蹤和持續觀察。首先，歐盟成員國如德國、波蘭、匈牙利等的立場，可能發生變化並影響歐委會的決策。其次，從目前的電動車行業的遭遇看，中歐雙方依然有接觸意願並相對剋制。第三，未來仍須高度關注地緣衝突升級的負面影響。

三是法律及基於法律語言的公關手段的運用值得深入挖掘。首先，FSR調查，本質上是政治議程驅動的，因此常規手段對抗政治因素的效果相對有限，無法構成對歐盟行政部門的有效約束，而法律公關手段卻往往能夠起到更好的效果。其次，當前階段的執法結果對於行業發展至關重要。鑑於對後續案件的示範作用，行業內部應加強合作，系統應對。第三，基本法律原則，如相稱性原則、反歧視原則、法律確定性原則等的有效運用，或將產生有益的效果，為此須深入研究歐盟法院的相關判例。

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企****業如何應對《外國補貼條例》的調查？

霍金路偉國際律師事務所合夥人Michel Struys表示，歐盟委員會一直在積極執行《外國補貼條例》，特別是在公共採購領域和針對中國公司。但是，在面臨歐盟委員會的這些執法行動時，相關公司是可以利用工具為自己申辯的，因為歐盟委員會的《外國補貼條例》執法方式和《外國補貼條例》本身的某些規定可能在法律上是有疑問的。

從法律位階來看，當《外國補貼條例》的條款與歐盟基本條約、《歐盟基本權利憲章》、歐盟法律一般原則和具有約束力的國際法規則等更高位階的歐盟法律原則相沖突時，也會在歐盟法院的執法行動中受到附帶質疑。遭到歐盟委員會《外國補貼條例》調查的公司，可以對歐盟委員會的最終決定和調查中的某些步驟提出質疑。行業協會也可以在法庭案件中作為第三方介入者為遭到調查的公司提供支持。如果上訴成功，歐盟委員會的決定將被撤銷。

此外，還可以向歐盟更高級別的法院，即歐盟法院提出上訴。向歐盟法院提出上訴，一般不會中止歐盟委員會決定或行為的效力。因此，可能有必要向歐盟法院尋求臨時措施。為此，需要滿足三個條件，其中部分條件相對容易滿足。如果法院准予採取臨時措施，歐盟委員會的決定在最終判決之前將暫停執行。如果臨時措施請求未獲批准，還可以採取加速程序，即歐盟法院以更快的速度（通常在半年內）做出判決。

歐盟委員會執法行動中可能受到法庭質疑的實質性法律缺陷，在於歐盟法律的幾項關鍵一般原則，包括相稱性原則、非歧視原則和法律確定性原則。《外國補貼條例》的主要目標是在歐盟國家資助規則（適用於歐盟政府發放的補貼）和《外國補貼條例》（適用於非歐盟政府發放的補貼）之間創造一個公平競爭環境，歐盟委員會的執法行動原則上不應超出創造這一公平競爭環境所必需的範圍。

對於受到FSR調查的公司，可以聘請在《外國補貼條例》相關領域（國家資助、反壟斷法、貿易法和公共採購法）經驗豐富的法律顧問，讓這些法律顧問與公司直接溝通以及與行業協會或歐盟地方政府或非政府機構等利益相關方交涉。

未來，在新一屆歐盟委員會上任履職之前，《外國補貼條例》的執行可能進入一個較為平靜的階段，歐盟委員會之後還可能開始將非中國公司作為《外國補貼條例》調查對象，以證明其平等適用《外國補貼條例》。

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哪些企業需要按照《外國補貼條例》進行申報？

霍金路偉國際律師事務所合夥人May Lyn Yuen表示，《外國補貼條例》賦予了歐盟委員會深遠的權力，旨在解決由非歐盟公共機構授予之外國補貼所產生的扭曲效應。

就此而言，《外國補貼條例》尋求解決外國補貼對歐盟市場造成的扭曲，並引進了針對在歐盟開展業務之公司的新的申報制度。如果達到相關標準，參與併購交易的公司需要向歐盟委員會申報其交易。此外，參與歐盟公共採購投標的公司也需要在達到標準時進行申報。

申報標準如下：

就併購交易而言：目標企業、合資企業或合併方在歐盟成立，且歐盟收入≥5億歐元；當事方在過去3年中從非歐盟國家獲得的財政資助>5000萬歐元。

就歐盟公共採購項目而言：公共採購的預估價值≥2.5億歐元；投標人（包括主要分包商（如適用））在過去三年中獲得的財政資助總額≥每個非歐盟國家400萬歐元。

就申報而言，需要在申報文件中對過去3年收到的財政資助進行不同程度的披露。對於外國補貼（如能夠直接促成收購/優勢投標的外國補貼），需作出説明，並提供文件證明。對於其他類型的（非扭曲性）財政資助，如税收減免，僅需作出一般性報告。某些類型的財務資助，如按市場條件簽訂的供應合同，則不在披露之列。

已就其併購活動和/或歐盟公共採購活動提交申報的公司，在歐盟委員會批准其申報之前不能進行交易交割或中標。

除申報制度外，《外國補貼條例》還賦予了歐盟委員會對可能存在扭曲歐盟內部市場的外國補貼的公司進行調查的權力。此類調查的方式與歐盟委員會在反壟斷調查中的權力類似，包括歐盟委員會有權對公司經營場所進行現場檢查（在歐盟境內，也可在歐盟境外，但前提是第三國政府已得到正式通知且未提出異議），並向公司發出信息提供要求，以收集信息。歐盟委員會有權對不遵守《外國補貼條例》的行為處以罰款。 

如果歐盟委員會對公司獲得的外國補貼表示擔憂，並發現外國補貼扭曲了內部市場，歐盟委員會可以施加補救措施，或接受相關公司的承諾。這些補救措施/承諾可能影響深遠，包括要求對資產進行許可、暫時限制商業活動、剝離某些資產或償還外國補貼。

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企業可提前採取措施應對反補貼調查風險

**霍金路偉國際律師事務所合夥人孟記安(Adrian Emch)**表示，《外國補貼條例》是一部很新的法律，生效還不到一年，但歐盟委員會在過去的半年裏非常積極地依據該法採取的執法活動。

《外國補貼條例》不僅是一部新法，還是一部涉及多個方面的複雜的法律。首先，從實體法角度看，《外國補貼條例》融合了歐盟國家資助法、反壟斷法、貿易法和公共採購法；其次，從程序上看，該法融合了反壟斷法、國家資助法和貿易法的要素；第三，《外國補貼條例》規定了三種不同的程序（兩種申報程序和一種依職權程序）；第四，歐盟委員會內部由幾個機構（競爭總司和發展總司）分別執行《外國補貼條例》。

因此，此次討論並不侷限於介紹歐盟委員會程序的各個步驟和對歐盟委員會的分析，而是提供了更深刻的分析和實用技巧，當公司面臨歐盟委員會《外國補貼條例》調查時，該如何應對調查，尤其是如何利用歐盟委員會的法律論據和《外國補貼條例》本身弱點為自己申辯。

此外，在公司陷入歐盟委員會調查之前，公司也可以採取一些措施來保護自己的利益。首先，公司可以評估其面臨的《外國補貼條例》風險。這種評估因公司而異。公司應深入研究其運營和戰略，並需要尋找一些基本問題，如歐盟市場有多重要；公司運營的行業是否屬於敏感行業；公司與歐盟同行進行併購交易或參與歐盟招標程序的可能性有多大。

其次，公司可以着手建立《外國補貼條例》合規流程，例如，培訓在歐盟境內工作的員工如何在歐盟委員會的黎明突襲行動中行事，或者為未來併購交易或歐盟招標活動面臨的《外國補貼條例》申報準備所需數據。

第三，公司在考慮其在歐盟的市場戰略時，應將《外國補貼條例》考慮在內。根據已確定的《外國補貼條例》風險水平並參考歐盟的其他防禦措施（如針對中國公司的貿易法措施），公司應加強管理層合作，預測並準備好應對未來業務運營中的《外國補貼條例》風險。