【深度窺探】美國貿易產業政策底層邏輯及中美貿易戰_風聞

來源：兔主席/tuzhuxi 20240710

按：現任美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）不久前接受了美國自由派媒體VOX的訪談（標題：《中國製造的終結》），現身説法介紹了美國對華貿易政策及當前美國針對貿易及產業的一些思路。戴琪身處貿易戰第一線，有權威的身份和授權，講出來的內容通俗易懂，措辭是相對非政治化的，舉了電動車的例子，較好的對美國聽眾説明了美國目前貿易及產業政策的思路及底層邏輯，對於我們瞭解美國（乃至歐洲）相關的政策也極有啓發和幫助，特摘錄供參考。

本文分為兩部分，前面是訪談內容翻譯，文中用【】穿插點評；後面是分析點評。

一、訪談正文

訪談對象：Katherine Tai（戴琪），美國第19任貿易代表

時間：2024年6月26日（星期三）

（網圖：戴琪）

Noel：我是（主持人）Noel King。今年5月14日，拜登政府宣佈將對來自中國的某些商品提高關税。鋼鐵、鋁合金、一些醫療產品，以及電動汽車等其他一些商品。我想問問美國貿易代表Katherine 戴琪（戴琪）——為什麼？

戴琪：關税是我們實踐最多、最真實的工具之一。本質上，關税就是一種貿易工具。近年來，圍繞關税的討論已經從——或者是客觀的，或者是不實的，，而轉向了更加的情緒化、戲劇化。而我們都知道這是為什麼。

Noel：因為關税會讓東西更貴呀。

戴琪：呃，不是的，因為在過去的幾年裏，人們都一味地把關税看作是用來打擊其他人或其他國家的某種東西。而我想讓人們真正關注的是：如果你是一個貿易政策專家時，你需要以一種非常冷血的方式看待關税。關税就像是“兩乘四木方”，你可以在五金店買到的，對吧？你可以揮舞着它，用它來威脅人，用“二乘四”去打別的東西；你也可以用一種有戰略、有思想的方式在建築上使用它：你可以用一堆“二乘四”修建一些很漂亮的東西，或修建一些很實用的東西——比如一座橋、一道籬笆或一座房子。現在，我們在針對中國關税方面所做的事情，就是採取一種自2018年就開始實施的結構。   

（引用美國前總統特朗普在2018年的講話：“我想用的措辭是‘互惠’……當他們對進入中國的汽車徵收25%的税，而我們對他們進入美國的汽車徵收2%的税的時候，這是不合適的。如果他們向我們收費，我們也向他們收費。這是必須的）

戴琪：這是一項法律行動，是[我們這兒]——美國貿易代表辦公室（USTR）發起的；行動的重點是針對中國的非公平貿易做法。[具體而言]，那一套關税是針對美國貿易代表在2018年做出的調查結果，即中國在技術轉移、知識產權等方面的非公平貿易做法，這些做法損害了美國的經濟利益，而我們需要反制，我們需要為[中國的那些]行為創造一個後果，其中一部分考慮也是為了某種籌碼（leverage），通過談判推動中國政府改變行為。

【在這段裏，戴琪明確説明了拜登政府的對華貿易政策完全是延續特朗普的。他們是認同特朗普政府的做法的——背後的邏輯、實施的手段等。實際上我們可以看到，作為一個官僚機構，美國貿易代表處USTR是有連續性的，是連貫的。戴琪是貿易律師出身，是貿易專家這個圈子裏的，認同並沿襲特朗普的貿易代表萊特希澤的做法】

戴琪：那麼好了，在2022年的時候發生了什麼呢？在這些關税實施四週年之際，我們收到了利益相關者的反饋，他們説：請保留部分或全部的關税，因為它們有助於解決我們在對華貿易關係中遇到的挑戰。這就觸發了301條款，讓我們啓動了一個流程去評估這些關税的有效性：中國的做法是否已經調整？如果沒有，我們應該做些什麼？結果，基於這一我們在2022年啓動的評估的結果，我們宣佈將保持關税，並且會戰略性地提高它們。我們對中國進口商品加徵關税的每一個領域，都與我們在美國國內投資的戰略領域相對應。背後的意圖是將這兩個要素結合起來——關税是一種防禦性要素，用來抵禦不利的競爭性貿易影響；投資則是為一種進攻性政策措施，幫助美國在有競爭力的領域繼續增長，在長期衰退的領域進行重建。   

Noel：我很欣賞您説的，關税不是一種鈍器，而更像手術刀，或“二乘四木方”，用您的話來説。但關税確實會讓東西變得更貴。而美國人對目前的高物價深感擔憂。為什麼拜登政府不認為這是一種負擔呢，尤其是在選舉年？

戴琪：我來給大家介紹一下關税是怎麼運作的，因為我也聽過許多這樣的説法，它看起來非常合乎邏輯，有一定的邏輯性，但如果人們能夠真正理解關税究竟如何運作，才會更有幫助，要認識到：關税不是一個“一比一”的關係；[所謂“一比一”的關係，] 就是你在邊境上徵收5%的關税時，意味着在美國市場銷售商品的價格會高出5%或更多。當我們開始回顧過去五六年美國的物價時，你並沒有看到因為增加關税而導致物價自動上漲。不過，我們確實能看到的是通貨膨脹的壓力——尤其是在新冠疫情出現之後。【戴琪的意思是説，美國老百姓現在對通貨膨脹確實怨聲載道，但通貨膨脹一直是都有的，最大的因素是疫情，而不是關税，關税早在2018年就有了，不要抱怨到關税身上】

但我想強調的是——沒錯，我能理解這麼一個邏輯，就是如果我們在邊境徵收關税，價格就會上漲。但我只想把話説得更加明白一些：這不是“一比一”的關係。還有許多許多的例子，即關税照舊徵收，而許多從事中間業務的進口商告訴我們，出於各種各樣的戰略原因，他們選擇自己把成本吸收掉。我想強調的是，在國際經濟和國內經濟中，有許多的事情在發生，而這些都是我們為了應對所有這些挑戰而推出[關税]所帶來的影響。【這一條也極為重要，即戴琪/貿易官僚們認為，關税的影響並不會直接通過價格傳導到終端消費者，相反，會出於商業原因，被供應方消化了——無非就是讓供應鏈條上的企業都少賺一點】   

Noel：中國製造的部分吸引力就在於它比美國製造更便宜，對吧。這就是過去三十年的故事。拜登政府確實希望美國人購買電動車，但同時，它又對電動車加徵關税，使中國汽車認為進入美國市場無利可圖。這裏是有一些真正的矛盾的。

戴琪：所以我認為這是一個非常好的例子，能夠説明我們目前正處在兩個轉型的過程之中。我們處在過渡期。説到氣候問題，我們都知道，在今天這個位置上看，我們是無法達到我們的氣候目標的，但我們可以在未來達到這樣一個狀態，即我們有更多可運用的工具，我們採用了更多的技術，我們可以減少碳的生產及排放。同樣，坦率地説，我們正處在供應鏈和製造業的轉型過程中。我們根據疫情期間的經驗可以得知，我們喪失瞭如此多的製造能力，以至於當危機到來時，世界上每一個人都需要某一套產品的時候，我們卻發現自己在此時基本無能為力，無法重新開始生產這些東西。所以，這是一個關於兩個轉型如何相互呼應的問題。這裏我只想説，太陽能電池板是一個很好的例子。在2000年初的時候，我們正在發展這個行業。我們在美國做了很多創新，大約在那個時候，中國開始實質加大對這個行業的目標，集中所有的資源以真正地提高效率，大規模的生產太陽能電池板，最終，他們做到了，而我們的太陽能電池板生產商開始倒閉，因為……   

Noel：因為[中國的產品]更加便宜。

戴琪：因為它們更加便宜。而今天，我們所處的形勢是，我們85%的太陽能電池板都依賴一個國家生產，而這個國家與我們有一個非常複雜及日益緊張的關係，而太陽能只是一個例子——一旦一個國家能夠通過人為壓低價格來壟斷國際市場，讓我們對其廉價產品“成癮”（addicting to），則一旦他們能夠拿住我們，而我們自己停止了生產，那麼我們實際上就會丟掉許多實現我們自己的目標、做出我們自己決定的自由。我們變得完全依賴別人來實現我們的目標和期望。一旦你失掉了產業，再重建它就會變得非常的困難，所以我們得在失去我們的產業之前，就開始採用防守和進攻策略，所以我在這裏回到電動車行業：一旦有人能夠壟斷全球市場，他們就有能力在擁有壟斷地位之後抬高價格，而你是完全無能為力的，他們可以像拉悠悠球一樣來回拉扯價格。而我們從疫情中學到的經驗是：這種價格波動對經濟增長與發展是十分有害的。

Noel：基於您的這個想法，我能不能説，您現在告訴美國人民的是：你們已經習慣了從中國買便宜貨，現在是丟掉這種習慣的時候了。東西會變得更貴。這是為了國家的利益。你們習慣了就好。

戴琪：我會説：這是為了你們自己好。長期以來，我們面對的是這樣一個全球貿易體系——它讓我們的工人相互對立，它獎勵對工人的剝削、獎勵對地球的剝削。我認為，我們所有人都應該戒掉這種成癮，因為如果我們不戒掉，地球和國際經濟就沒有可持續性可言。我認為，就在過去的幾年裏，我們已經開始目睹如果當事情停止運作的話會發生什麼。這是一個非常可怕的情景，但並不是不能避免的。

戴琪：在今天這個時候擔任貿易代表這個職務，真正有趣和有挑戰性的部分是——這一切都意味着我們必須改變關於貿易的話語，不再是簡單比較誰能生產出更便宜的產品。這就是我們現在真正應該解決的問題，而我們已經開始和我們的貿易伙伴一起解決這個問題。發達經濟體和發展中經濟體都是全球貿易體系的組成部分，我們需要一起建設我們的中產階級，我們不能再讓他們彼此對立起來，説：工作機會就這麼點兒，好的工作機會就那麼多——它們要麼在我的經濟裏，要麼在你的經濟裏，對吧？這是傳統的產業政策視角。如果我們能夠破解國際貿易對話的癥結——弄清楚究竟如何在長期提高標準，而不是降低標準，如何共建我們的中產階級。這是通往一個有着更新、更美好願景的全球化的通路，而我們今天就需要它。   

（引用戴琪在美國智庫大西洋理事會的講話：“我和[萊特希澤]能夠找到共同努力方向的是：改變我們對貿易的做法。世界和原來不同了，[舊的貿易體系]對於美國本土的收益不夠包容普惠） 

二、訪談點評

1.貿易領域技術官僚之間存在共識：儘管戴琪是拜登民主黨政府任命的貿易官員，但明顯很認可自己的前任：特朗普共和黨政府任命的萊特希澤。他們的政策是一脈相承的，而且有發展和迭代。不妨這麼理解：在技術官僚體系裏，貿易是一個非常專業的領域，一個小小的生態圈。這些技術官僚背景接近，理念相似，惺惺相惜，這些年也逐漸形成了共識，朝着一個大的方向努力。我們有理由相信在產業政策領域也可以找到許多類似的技術官僚

2.政客之間存在共識：在貿易問題上，戴琪和萊特希澤作為技術官僚是存在共識的，而拜登和特朗普作為死對頭，在對華貿易上也存在共識，所以拜登延續了特朗普的政策。這背後不僅僅是兩個政客的共識，更是民主黨和共和黨兩黨的廣泛共識：接下來，美國必須努力發展本土產業，包括傳統產業以及新興產業。這是從多個角度出發的：經濟就業、社會穩定、國家安全與自主、長期可持續發展等等。用中國的話説，這是“飯碗能不能牢牢地端在自己手裏”的根本問題。當然兩人之間也存在差異。這一條下文再説   

3.經濟全球化終歸只是手段，而不是目的：在新自由主義框架下，“全球化”一度上升成為一種價值，一種理想，一種願景，幾乎變成了目的本身，給人一種假象，即為了追求經濟全球化，人們需要並且願意讓渡或放棄自己的利益。實際上完全不是這個情況：**經濟全球化最終只能是手段，從來就不是目的。**什麼手段呢？就是服務各種目的：提升本國人民福祉；提升社會穩定；提升政治安全；提升長期競爭力與生存力。但最根本的目的，是提升本國人民的福祉。請注意，不是以全世界的公民為中心，沒有什麼國際主義願景，就是保護和提升自己的人民的福祉。全球化如果有利於上述目標，那老百姓就支持全球化；否則，老百姓就反對全球化。這些年美/西方經濟民粹主義崛起，無論左翼還是右翼，都對原有的貿易體系提出批評，而提倡保護主義，歸根結底就是因為這些經濟體的大多數老百姓已經不相信全球化能夠提升自己的福祉，相反只會惡化自己的經濟狀況。也可以這麼理解，這些國家也是吃到全球化紅利的，一度收割了發展中國家，老百姓多少能夠享受到好處，所以他們擁護這個模式，到處推行這個模式，到現在，這個範式不能滿足他們的利益了（當然也是老百姓的利益），他們自然要反對。         

4.舊有貿易範式的推翻：

1)“肥水流了外人田”——資本無國界問題：美國原來的邏輯其實是依賴資本，把資本作為社會經濟發展的主導力量、充分力量，認為只要資本運作起來了，獲益了，就能反哺社會，最終讓所有人受益。這其實就是“涓滴經濟學”。過程中，政府角色越少越好，去監管、減税。在封閉的經濟體裏，這個框架是有道理的，但在全球化體系下，這個框架就出問題了，因為資本是無國界的，在全球化的世界，資本是自由流動的，它可以拋棄所有的產業基礎、就業、社羣，離開母國，奔向成本最低（包括勞動力及其他生產要素）的地方進行生產，以獲取賺取超額利潤。資本的目標是最大化自身利益，而不是服務國家戰略，不是提升本國人民福祉——這些至少不是它內嵌的、天然的目標。美國的情況是，資本離開母國，製造業外遷、中空，美國丟掉了產業基礎、丟掉了高質量的就業機會，飯碗逐漸就不端在自己手裏了。這在一開始還能忍受，但伴隨社會貧富差距加大，階層和族羣矛盾加劇，這些問題也就越來越嚴重。最終，人們把矛頭指向了經濟全球化體系。這裏要指出的是，哪怕沒有任何非公平貿易實踐，只要兩國生產要素不同——例如某一國的薪酬起點很低，一國的規模效應很強，那麼只要存在貿易和資本流動（FDI），幾乎必然會造成不對等的情況，即一國會相對受益，一國會相對受損，兩國水平向中間靠攏。對於發達經濟體的普通人來説，這就相當於向發展中經濟讓渡福祉。他們又不是“雷鋒”，為什麼要支持這麼做呢？最終的結果就是政治反彈，反過來改變政治。

**2)“關門打狗”單靠資本也不行——產業政策因素。**要在一國扶持有長期戰略價值的產業，當然需要產業政策，即一方面“攘外”（保護主義），一方面將各種生產要素資源向某一個產業傾斜。美/西方國家發展初期都有產業政策；戰後東亞國家的陣型更是依賴產業政策。而每個國家政治制度、政府企業關係、社會文化基礎都不同，一定會有些國家更加擅長集中調度資源，推動行之有效的產業政策。但無論如何，正如戴琪所清楚認識的，要搞好太陽能光板、電動車這樣的戰略性行業，必須有產業政策——光依賴資本、企業及市場力量是不足夠的。

5.在美國和西方眼中，中國“暴露”了舊有體系的問題——中國有龐大的人口基數、勤勞敬業的工作精神，良好的基礎教育、廣大的勞動力基礎，高質量的基礎設施，龐大的本土市場，強有力的產業政策，獨特的政府-企業-社會共生關係。這注定使得中國在經濟全球化方面有望成為絕對的贏家，甚至實現“贏者”通吃。現在中國摩拳擦掌，打算把國內“內卷”構建的龐大產業向外輸出，已經給美/西方及希望發展本土產業的國家形成了壓力。不妨這麼比喻：在經濟全球化這門考試裏，中國就是神童，無人能競爭。中國來了後大家就都“別玩了”。**美國是體系的老大，作為應對，只能改變遊戲規則、考試規則，徹底推翻舊有範式。戴琪的講話充分展現了美國政府的想法。應該説，她所表達的內容並不算是意識形態或政治導向的，而是對現實情況一種實事求是的認定，如她援引萊特希澤所講的：“今天全球貿易體系和原來不同了”。**美國要穩定要發展，似乎只能推翻舊有體制，不能再“刻舟求劍”。可以這麼做一個小結，中國的出現改變了經濟全球化的許多基本假設，美國不得不從依賴資本、服務資本轉回到服務人民。某種意義上，可以説是“人民打敗了資本”。

6.美國貿易和產業思想的“發展迭代”——現在的思想和2018年的思想是不同的

**1)美國在2018年貿易戰初期時的想法：關税是個談判手段，目的是逼迫中國進一步“打開國門”。**但並不清楚的是，如果中國答應了的話，這在何種程度上能夠實現美股的貿易和產業目標？譬如説，它究竟如何讓製造業迴歸美國呢？美國對中國的FDI難道不會因此進一步增大麼？中國龐大的產業基礎、更明顯的規模效應、更低的生產成本、更激烈的國內市場競爭等，難道不會讓中國製造對美國製造形成更大的優勢麼？美國中產及以下的普通家庭究竟如何受益呢？另外，關鍵的，美國究竟如何發展自己的戰略產業？應該説，當時的人對這些問題是不太清楚的，有考慮但是不繫統，政治共識並沒有形成；    

**2)美國在（今天）2024年貿易戰時的想法：關税不再是談判手段，而是抵禦中國商品於美國國門之外的防守性手段。**對於關税更準確的描述是：它是美國設的一種“堤壩”，通過人為提高價格，儘可能防止中國商品的流入。那麼關税提得多高合適呢？自然是越高越好，只要美國經濟/消費者能夠吃得消的價格就可以了。戴琪清楚説出了美國政府的想法：關税的成本提升是可以被供應鏈上各個利益方消化的，並不都會傳導到消費者。她把美國的策略總結得也很清楚：

a)對外是關税，主要是擋中國，把中國商品拒之門外，這是第一目標，從政治考量看，還有第二目標，就是引導資本脱離中國，在中國國外——最好在美國的盟友國家——構建產業鏈。

b)對內是產業政策，增加本土資本和國際資本在美國本土進行投資，重建美國的製造業

那麼為什麼美國的貿易產業政策會在這幾年發生變化呢？一是國內社會矛盾進一步升級，二是疫情因素的影響，發現產業中空的風險（如戴琪所説的），三是中美衝突的加劇。這些都推動了美國貿易產業政策的全面“升級迭代”。

7.基於以上，一個重要觀察是，美國的關税，貿易戰裏的談判條款，現在已經變成形式上的了——美國真正要達成的目的，是把中國擋在門外，拿時間換空間，爭取實現美國產業的本土化——從基本產品到戰略性產業。當然，全面本土化是不可能的，美國技術官僚們深諳重建產業之難，所以他們現實的目標是，優先發展美國本土，次選發展美國的盟友國家。但總而言之，要系統性減少對中國的依賴。至於“脱鈎”、“去風險化”，這些都是具體的措辭和話術了，本質沒有區別，也不重要。   

8.最後一條，拜登和特朗普的區別，簡要概括:

1)關税的對象：

a)拜登主要針對中國，對中國維持或加增關税，但注意維護和其他國家特別是盟友國家的關係

b)特朗普現在針對所有國家，對所有商品加徵關税。可以説，特朗普要建的堤壩更高更厚

2)供應鏈的“去中國化”：

a)拜登更能接受核心供應鏈從中國轉移到美國盟友國家

b)特朗普更希望核心供應鏈轉移到美國本土

3)簡言之，特朗普比拜登更加硬核：

a)第一任的特朗普:1.0貿易產業政策；

b)第一任的拜登:2.0貿易產業政策

c)第二任的特朗普（如上台）：3.0貿易產業政策

以上是我們今天的分享，主要還是以資料共享和分析為主。謝謝大家。