“罐車混裝”引爆輿論背後, 一場“糧食權力”之爭尤為驚險?｜文化縱橫_風聞

焦玉平

華中師範大學政治與國際關係學院

【導讀】油罐車混裝煤油與食用油新聞爆出後，輿論譁然。一方面，食品安全問題被重新推上風口浪尖，如何保證入口食品的安全，成為當務之急。另一方面，也有人將矛頭直指外資壟斷，其壓榨國內大豆企業導致運費降低，是卡車司機鋌而走險以至釀成危機的重要原因。**這些事件隱隱指向一個藏在混裝事件背後的、更深層次的危機——發展中國家糧食自主性問題。**新冠疫情大流行和俄烏衝突以來，2019～2022年全球飢餓人口增長近1.22億，發展中國家在糧食安全上遭受了巨大挑戰，徹底暴露出當前新自由主義全球食物體系的不公正，以及各大糧食貿易集團壟斷全球糧食產業鏈帶來的惡果。

本文指出，**發展中國家與全球糧食體系的關係經歷了“被迫開放—主動開放—主動融入”三個發展階段，在這個過程中，發展中國家逐漸喪失了糧食自主權。**早期，英國殖民者強迫殖民地向其提供廉價糧食產品，這一格局在一戰後開始崩潰。**二戰後，美國政府迫切需要將過剩農產品“傾銷”至世界各地，糧食援助體系和農業補貼政策應運而生。**發展中國家的糧食市場大門被徹底打開，農業生產的重心也從糧食作物變成了經濟作物。**由發達國家所主導的糧食新自由主義是一場“富國的偽善”。**發達國家以糧食援助和糧食自由貿易作為外衣，實則是希望藉此機會獲得更大市場份額，並“踢開”發展中國家通向農業強大和糧食自主的“梯子”。

糧食資源具有極強的戰略屬性，這決定了糧食市場不可能完全按照新自由主義所構想的“自由開放的全球糧食體系”方向發展，而當前地緣政治爭端頻發進一步強化了糧食資源的戰略屬性。在這個過程中，以艾地盟（ADM）、邦吉（Bunge）、嘉吉（Cargill）和路易·達孚（Louis Dreyfus Company）為代表的跨國糧商在全球糧食貿易中逐步確立了壟斷地位，壟斷了全球糧食產業鏈和供應鏈的各大環節，成為“全球範圍內的糧食產業鏈管理者”。

受經濟收益、新自由主義價值觀驅動影響，發展中國家將糧食供給訴諸國際糧食市場。但是，積極融入全球糧食市場並沒能增進發展中國家的糧食安全。在全球化加速演進的背景下，全球糧食市場的權力和資金正在進一步壟斷化，**發達國家和跨國公司在其中享有主導權和收益，風險和成本卻落在發展中國家的中低收入羣體身上。**這背後帶來的風險，十分值得我們重視。

****本文原載《文化縱橫》2024年第3期，原題為《糧食不安全：發展中國家是如何喪失糧食主動權的》。****僅代表作者觀點，供讀者參考。

糧食不安全：

發展中國家是如何喪失糧食主動權的

**新冠疫情大流行和俄烏衝突持續升級對全球糧食體系造成了巨大沖擊，尤其是發展中國家在新一輪糧食危機中遭遇了前所未有的挑戰。**根據聯合國糧食及農業組織（以下簡稱“糧農組織”）發佈的《2023年世界糧食安全和營養狀況》報告，2019~2022年全球食物不足發生率增長了1.3%（從7.9%增至9.2%）、全球飢餓人口增長了1.22億，其中非洲食物不足發生率從17.0%增至19.7%，食物不足人口數量增長了近5000萬，主要發生在撒哈拉以南非洲地區；亞洲食物不足發生率從7.4%增至8.5%，食物不足人口數量增長了近5800萬，主要發生在南亞地區。亞洲和非洲，尤其是南亞和撒哈拉以南非洲地區是全球中低收入國家分佈最廣泛的地區，因此成為此次糧食危機的重災區。在此次糧食危機中，全球最不發達國家中超過了2.5億人面臨嚴重糧食不安全。**為什麼發展中國家，尤其是中低收入國家在全球性糧食危機中面臨最嚴峻的挑戰？發展中國家如何在全球化時代增強糧食安全？**本文首先釐清發展中國家與全球糧食體系的演進關係，然後説明發展中國家不能夠通過融入全球糧食體系中保障糧食安全的原因，最後討論發展中國家增強糧食安全可能存在的應對舉措。

**▍**從被迫開放到主動融入：發展中國家與全球糧食體系的演進關係

發展中國家與全球糧食體系的關係經歷了被迫開放—主動開放—主動融入三個發展階段。按照弗裏德曼（Harriet Friedmann）和麥克邁克爾（Philip McMichael）的界定，全球食物體系的發展經歷了殖民食物體系（1870~1914）、工****業—商業食物體系（1947~1973）和企業食品制度體系（20世紀80年代至今）三個階段。發展中國家及其前身（多數為前殖民地）與全球食物體系的關係在三個發展階段中表現出不同特徵。在英國主導下的殖民食物體系中，殖民地國家被迫向英國開放糧食市場，並作為附屬國向英國提供廉價糧食產品。在工業—商業食物體系中，美國通過援助政策和貿易補貼敲開了發展中國家糧食市場大門。為獲得廉價、充足的糧食來源，發展中國家主動開放本國市場。在自由貿易體系逐步制度化和經濟全球化加速發展背景下，發展中國家開始積極融入全球食物體系，並逐步喪失了糧食自主權。

第一代全球食物體系在英國殖民體系下運轉，相當一部分發展中國家前身作為英屬殖民地被迫向其提供廉價糧食產品。1846年《穀物法》（The Corn Laws）的廢除標誌着英國自由貿易體系和全球糧食體系的重大轉型。到19世紀50年代，倫敦已經成為全球糧食製品的主要消費地和集散地，此時英國四分之一的麪包消耗依託進口實現。到19世紀80年代，英國農業已經完全從屬於工業，產自殖民地的食品源源不斷地運往英國。到19世紀末、20世紀初，英國的海外糧食來源從高度依賴美國、法國和德國轉向印度、智利和阿根廷等國。例如在19世紀70~90年代，英國約一半的小麥進口源自美國；但到20世紀初，源自美國的小麥進口量迅速下降，印度、阿根廷、澳大利亞和新西蘭成為重要的小麥來源國。**第一代全球食物體系使得全球糧食貿易得以迅速運轉起來，殖民地國家淪為英國的“糧倉”，英國則依託殖民地糧食進口完成早期工業積累。**第一次世界大戰爆發後，以英國為中心的殖民食物體系開始走向崩潰。

**第二次世界大戰結束後，美國依託卓越的糧食生產能力和外交政策權力主導了第二代全球食物體系的發展走向，並推動發展中國家開放糧食市場。**糧食援助是美國塑造這一食物體系的重要工具。作為世界上最卓越的農業強國，農產品過剩一直是困擾美國政府的關鍵問題之一。**第二次世界大戰結束後，美國政府迫切需要將過剩農產品“傾銷”至世界各地，糧食援助體系和農業補貼政策應運而生。**1954年，美國國會通過了《1954年農產品貿易發展與援助法》（The Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954，即第480號公法），將糧食援助納入美國外交政策體系。絕大部分發展中國家對於美國的糧食援助和貿易持歡迎態度，因為它們可以藉此獲得優惠的糧食來源。1950~1980年期間，全球穀物貿易從3000萬噸增長至2億多噸，其中發展中國家穀物進口量從500萬噸增長至1億多噸；到1978年，美國小麥出口的80%左右輸送至發展中國家。

**美國的糧食援助政策和貿易政策對發展中國家農業結構變革產生了深刻影響。**除與蘇聯爭奪勢力範圍、解決國內糧食過剩問題外，拓展美國在全球的潛在農產品市場是第480號公法的另一重要目的。**20世紀60年代中後期開始，美國糧食貿易政策已經超越援助政策。**到20世紀70年代初期，美國糧食援助減少至第480號公法以來最低水平，但發展中國家糧食進口量卻仍在快速增長：在整個70年代，所有發展中國家人均糧食進口量的增長速度均超過了人口增長速度，1979~1983年期間發展中國家年均穀物淨進口量已經高達約5000萬噸。這説明美國已經成功地以糧食貿易政策取代了援助政策，在全球食物體系中塑造起主導性地位。

**隨着源源不斷的進口糧食湧入，發展中國家的糧食市場大門被徹底打開，並逐步建立起了對美國市場的依賴。**在糧食供需能夠通過援助和進口得以實現的情況下，發展中國家開始擴大棉花、可可、咖啡等經濟作物種植和出口，以獲取工業化所需財政資金。但是，由於生產效率低下、工業結構脆弱，以“進口替代”為標誌的第一代內向型工業化努力以失敗告終。但是，初代工業化以犧牲糧食產業為代價，已經在以小農農業為中心的亞非發展中國家農業結構中展開了一場“靜悄悄的革命”，即農業商業化、資本化的意識開始萌芽。

**第三代全球食物體系在新自由主義理念指導之下運轉，將建立“開放食物市場”視為發展中國家實現糧食安全的捷徑。**新自由主義者認為，每個國家應按照比較優勢來生產商品。發展中國家在糧食生產上較新大陸國家沒有優勢，因此應該放棄糧食生產而轉向經濟作物生產，從而實現經濟效益最大化。在糧食不能自給自足時，發展中國家完全可以從國際市場實現調劑。1997年時任嘉吉公司（Cargill）副總裁羅賓·約翰遜（Robbin S. Johnson）就聲稱：糧食援助和儲存政策作為一項臨時措施成本高昂，並不能在根本上幫助發展中國家解決糧食安全問題，但通過建立開放市場、促進農業自由貿易將為加強全球糧食安全做出強有力的貢獻。

在新自由主義引導下，發展中國家開始主動融入全球糧食市場。1990~2000年期間，發展中國家糧食進口平均每年增長5.6%，低收入缺糧國每年增長6.9%，最不發達國家和糧食淨進口發展中國家（NFIDCs）GDP的5%~6%用於糧食進口，在1996~1998年大宗商品價格高位運行期間，塞拉利昂食品進口費用佔GDP的比重超過了20%，索馬里超過了10%。在過去三十年裏，這一增長趨勢始終保持穩定：1995~2020年NFIDCs的人均糧食進口量增加了300%，低收入缺糧國家增加了500%以上。

**在本質上，由發達國家所主導的糧食新自由主義是一場“富國的偽善”。**發達國家以糧食援助和糧食自由貿易作為外衣，實則是希望藉此機會獲得更大市場份額，**並“踢開”發展中國家通向農業強大和糧食自主的“梯子”。**發達國家在鼓吹新自由主義強大經濟效益的過程中將全球糧食市場進一步體系化和制度化，並逐步獲取了發展中國家糧食市場，但它們對於自身如何通過貿易保護實現農業強國的歷史經驗卻絕口不提。

國際格局演變和全球化進程塑造了全球食物體系的三大發展階段，發達國家與發展中國家在這一進程中展現出截然不同的利益格局。發達國家通過主導全球食物體系獲得廉價食物來源和海外廣闊的農產品市場，但絕大部分發展中國家在逐步融入全球食品市場的過程中喪失了糧食主動權，增長了對發達國家食物體系和糧食市場的依存度。

**▍**融入的代價：發展中國家糧食風險加劇

主動融入全球糧食體系對於巴西、阿根廷等農業強國而言是巨大機遇，它們通過全球糧食市場獲益。**但對於處於體系邊緣的絕大部分發展中國家來説，主動融入全球糧食體系意味着將自身糧食安全暴露在更大不確定風險之中。**在全球化加速演進的背景下，糧食資源的戰略屬性日益突出，糧食市場的資本屬性日益增強，這成為誘發發展中國家糧食風險的兩大關鍵因素。

糧食資源具有極強的戰略屬性，這決定了糧食市場不可能完全按照新自由主義所構想的“自由開放的全球糧食體系”方向發展。現實生活不存在完美的市場經濟，貿易自由與貿易保護一體兩面，這在糧食貿易中更為突出——**由於糧食的戰略屬性，任何國家都不可能確保在任何時候都能夠買得到糧食。**以糧食作為武器推進國家間競合關係的案例在歷史上並不罕見。1965~1968年，美國試圖利用大規模糧食援助來重構南亞次大陸秩序，獲取印度對越南戰爭的支持。1960~1980年期間，糧食貿易一直是美蘇競爭中討價還價的重要工具。1975年和1980年，美國先後兩次對蘇聯實施了糧食禁運，惡化了蘇聯的糧食進口環境。美國中央情報局在1974年發佈的《世界人口、糧食生產和氣候趨勢的潛在影響》報告中也清楚地勾畫出了糧食與國力之間的聯繫，認為世界對美國的依賴日益增加，糧食盈餘“預示着美國實力和影響力的增強，特別是相對於貧窮的缺糧國家”。

**當前地緣政治爭端頻發進一步強化了糧食資源的戰略屬性，糧食貿易保護主義更加突出，發展中國家糧食危機進一步惡化。**以俄烏衝突爆發以來的全球小麥和大米貿易為例。衝突爆發後，俄羅斯和烏克蘭作為全球第一大、第五大小麥出口國出口量驟減，國際社會將小麥進口來源寄望於全球第二大生產國印度。但在2022年5月13日，印度卻突然宣佈禁止小麥出口，理由是為了確保本國糧食供應，防患全球糧食危機帶來的風險。儘管印度不是主要小麥出口國，但該項措施仍加劇了國際市場的恐懼。禁令實施後，全球小麥價格大幅上漲，芝加哥基準小麥指數上漲了5.9%，創2022年3月以來新高。特別是，印度是斯里蘭卡、尼泊爾、阿聯酋、土耳其、埃及等亞非國家的重要小麥進口來源國，禁令出台後惡化了這些國家的糧食可獲得性。例如，尼泊爾90%以上的小麥進口依賴印度，小麥禁令後的八個月導致尼泊爾85%的麪粉廠不得不暫時性關閉。2022年9月，印度宣佈禁止碎米出口，並針對不同品種大米徵收關税。2023年7月，印度進一步加強大米出口管制，宣佈將禁止除蒸穀米和印度香米外的所有大米出口。自印度宣佈大米出口禁令以來，包括阿聯酋、俄羅斯、緬甸等多個國家也先後採取了大米出口管制措施。受一連串貿易保護主義行為影響，全球大米價格在2023年7月達到2012年以來的歷史峯值。根據世界銀行的統計，截至2023年12月11日，全球19個國家實施了27項食品出口禁令，9個國家實施了17項出口限制措施，加劇了全球糧食危機。

**由地緣政治衝突引發的糧食“保衞戰”對高度依賴國際糧食市場的發展中國家產生了深刻影響。**最直接的就是，這些國家不得不花費更高昂的成本來購買糧食。例如在2022年，埃及、秘魯、巴基斯坦和埃塞俄比亞小麥進口成本較2020年分別上漲了20%、13%、9%和9%，其中埃及不得不額外支出高達30億美元來購買2020年同等數量小麥（1320萬噸）。截至2023年12月，76%中低收入國家、62%低收入國家的食品通脹率仍高於5%，其中埃及、利比亞、阿根廷、越南和圭亞那實際食品通脹率超過了10%。高昂的進口成本侵蝕了這些國家的財政空間，加劇了中低收入羣體的生存壓力。雪上加霜的是，地緣政治衝突導致普遍範圍內的財政困境和糧食援助成本高漲，2023年世界糧食計劃署近一半成員國將糧食援助的規模和成本削減近50%，進一步侵蝕了發展中國家糧食獲取能力。

**另外，當前糧食的交換價值已經超越了使用價值，糧食貿易****集團壟斷了全球糧食產業鏈和供應鏈的各大環節，導致發展中國家在全球糧食體系中的地位更加邊緣。**自20世紀70年代以來，以艾地盟（ADM）、邦吉（Bunge）、嘉吉（Cargill）和路易·達孚（Louis Dreyfus Company）（簡稱“ABCD”）為代表的跨國糧商在全球糧食貿易中逐步確立了壟斷地位。進入21世紀以來，以“ABCD”為代表的跨國糧商進一步深刻融入糧食生產、採購、儲存、加工、貿易等各大環節，成為“全球範圍內的糧食產業鏈管理者”。新冠疫情大流行和俄烏衝突爆發以來，跨國糧商通過操控全球糧食產業鏈獲取了創紀錄的鉅額利潤。比如，2022年嘉吉公司營收高達1650億美元，較2021年增長23%，創歷史新高。2020~2022年，ADM公司毛利潤從45億美元增長至76億美元；2021~2022年，邦吉淨利潤從2.3億美元增長至3.4億美元。

**與跨國糧商在全球性危機中獲取鉅額利潤相對應的是，發展中國家的中低收入羣體不得不花費更高額的成本來購買糧食。**根據糧農組織統計，2022年全球食品進口費用將高達1.94萬億美元，比2021年高出10%；這一費用在2023年將進一步增長至2萬億美元。發展中國家，尤其是中低收入國家受FIB增長影響更強烈。根據糧農組織在《2022年糧食展望》（Food Outlook 2022）中的預測，2023年糧食淨進口發展中國家將額外增加217億美元進口成本，其中低收入國家進口總額保持不變，但進口數量卻將會萎縮10%。例如，預計2023年撒哈拉以南非洲地區食品進口費用比上年增長近49億美元，但食品成交量卻同比下降7億美元。但根據糧農組織2023年11月份最新發布的《2023年糧食展望》（Food Outlook 2023），2023年全球食品進口費用再創新高，但這一增長主要由發達國家推動，中低收入國家和低收入國家的食品進口總額預計將同比分別收縮3.2%和11%。國內經濟萎縮、有限的財政資源、不斷上升的債務水平、高昂的運費、保險費以及外匯儲備下降是導致中低收入國家食品進口支出減少的重要原因。也就是説，在國際食品價格和運輸價格高位運行的情況下，中低收入國家不得不縮減食品進口支出，這意味着更多中低收入羣體將面臨飢餓風險。

糧食日益增強的戰略屬性和資本屬性導致中低收入國家面臨了更為深刻的糧食危機，加劇了這些國家的苦難和貧困。低收入經濟羣體的食品消費約佔家庭總支出的45%，全球性糧價上漲導致糧食可獲得性下降，更多羣體面臨飢餓和貧困風險。根據糧農組織的統計，2019~2022年期間，全球受飢餓影響的人口比例從7.9%增至9.2%，飢餓人數增長了1.22億，重新回到2005年飢餓水平。2015~2018年，全球貧困繼續歷史性下降，極端貧困率（Extreme Poverty）從10.1%下降到8.6%，這意味着在此期間每天生活費低於1.90美元的人數從7.4億減少到6.56億。新冠疫情大流行和俄烏衝突嚴重削弱了這一進展。2019~2020年全球貧困率從8.3%增至9.2%，首次逆轉了自20世紀90年代以來的下降趨勢。俄烏衝突持續升級進一步削弱了全球減貧進展。2022年，僅烏克蘭貧困人口比例就從5.5%上升至24.1%。

**▍**結語

發達國家和發展中國家在全球糧食體系發展進程中遭遇了截然不同的利益格局。發達國家通過殖民體系、援助政策和自由貿易規範主導了全球糧食體系的發展走向，並從中獲取了絕對權力和鉅額利益。在積極融入全球糧食體系進程中，以小農農業為基礎的發展中國家遭遇了殘酷競爭和挑戰。受經濟收益、新自由主義價值觀驅動影響，發展中國家將糧食供給訴諸國際糧食市場。但是，積極融入全球糧食市場並沒能夠增進發展中國家的糧食安全。相反，在全球化加速演進的背景下，全球糧食市場的權力和資金進一步壟斷化，發達國家和跨國公司在其中享有主導權和收益，風險和成本卻落在發展中國家的中低收入羣體身上。

增強發展中國家糧食安全任重道遠。一方面，發展中國家應自主將糧食安全納入國家戰略體系，積極推進糧食體系轉型。另一方面，發展中國家在財政資源、農業技術以及基礎設施上受限，離不開國際社會的支持與推動。然而，與新大陸國家的規模農業相比，亞非發展中國家在糧食生產上缺乏競爭優勢，因此常常出現重視經濟作物、忽視糧食生產的發展趨勢。另外，發展中國家的快速城鎮化還往往會侵蝕農業勞動力和耕作用地，惡化農業發展環境。因此，發展中國家的糧食安全問題具有歷史性、長期性和複雜性，有效推進其糧食治理仍面臨一場“艱難的突圍”。