美智庫為何突然“唱衰”北約？“持久戰”的四大短板已暴露｜文化縱橫_風聞

Sean Monaghan; Eskil Jakobsen; Sissy Martinez; 

Mathieu Droin; Gregory Sanders; Nicholas Velazquez; 

Cynthia Cook; Anna Dowd; Maeve Sockwell

美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）

​慧諾(編譯) | 文化縱橫新媒體

【導讀】成立75年以來，北約始終沿襲了羅馬古訓“若欲和平，必先備戰”。**2022年俄烏戰爭爆發後，北約新採納了一項名為“重返未來”的戰略概念，將俄羅斯重新定位為冷戰時期的對手，將威懾和防禦置於聯盟戰略的核心，積極擴大並加強前線的軍備工作。**在2022年馬德里峯會上，盟國們承諾採取多項措施以落實這一戰略。伴隨着正在華盛頓舉辦的北約領導人峯會，本報告全面梳理了各盟國在集體防禦方面的努力。

報告強調，**在前沿防禦、快速反應部隊、指揮控制、集體防禦演習，以及接納芬蘭和瑞典等方面，盟國已經取得了顯著進展。**特別是在擴大前沿防禦這一核心議題上，北約的軍力部署已經相對完善，做好了“即刻開戰”的準備。這種力量的集結不僅增強了北約的軍事實力，也促進了盟國間的文化轉變，加深了集體安全意識。國家戰備狀態機制的實施，更是一場革命，它將北約能夠迅速部署的高度戰備國家部隊的規模擴大了10倍。

報告也同時指出，北約在“持久作戰”的能力上似乎仍有欠缺，這限制了其有效威懾其他國家長期戰爭企圖的能力。面對俄羅斯這樣的長期“假想敵”，任何嚴重衝突都可能超越軍事對抗，演變為社會層面的較量。對俄“持久戰”不僅涉及韌性、戰備狀態、工業實力、供應鏈、物資儲備、後勤保障、裝備質量、資源，還包括最為關鍵的“戰鬥意志”，而在這方面，北約盟國在觀念和行動上仍有差距。

作者進一步指出，即便馬德里會議的規劃得到全面實施，在面對俄羅斯的持久挑戰時，前沿防禦的軍力優勢也可能顯得不足。這種情況下，北約可能會繼續過度依賴核威懾，同時必須面對其帶來的潛在災難性風險。

**本文為文化縱橫新媒體原創編譯系列“世界權力的迭代與重組”之二十五，編譯自美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）針對北約成立75週年的特別分析報告。**小標題為譯者自取，僅代表作者觀點，供讀者參考。

文化縱橫新媒體·國際觀察

2024年第27期  總第199期

北約準備好開戰了嗎？

2022年馬德里峯會後，

北約盟國的防禦和威懾力評估

**▍**北約的長期指導思想：“若欲和平，必先備戰”

古羅馬語有云，“若欲和平，必先備戰”（Si vis pacem, para bellum）。若北大西洋公約組織（NATO，簡稱“北約”）還需要一個執行原則，那就是“在討論中解放思想”（animus in consulendo liber）。它們都傳達了一個永恆的真理：做好戰爭的準備，是避免戰爭的最佳途徑**。**

自2022年俄烏戰爭爆發以來，北約採納了**一項名為“重返未來”戰略概念，將俄羅斯重新定位為冷戰時期的對手****，並將威懾和防禦置於聯盟戰略的核心。**在2022年的馬德里峯會上，北約宣佈了這一概念，並做出了一系列廣泛的承諾。北約秘書長斯托爾滕貝格（Jens Stoltenberg）稱，這些承諾標誌着“我們威懾和防禦的根本轉變”。

今年，北約領導人將齊聚華盛頓，慶祝北約成立75週年。在這一歷史性時刻，本文將回顧並總結北約盟國在履行兩年前馬德里峯會承諾方面所取得的進展。

本報告簡要回顧了自2014年以來北約為加強防禦和威懾所做的努力，並分析了俄羅斯對北約的當前威脅。對比北約盟國在履行《馬德里峯會宣言》中所述的九個關鍵領域的承諾，可以評估各國在加強威懾和防禦方面所取得的進展。基於上述評估，我們也能衡量北約是否為可能的戰爭做好了準備。

**▍**通往華盛頓之路：過去十年的北約戰備計劃

北約在加強威懾和防禦方面的努力可以追溯到2014年的威爾士峯會，當時盟國對克里米亞危機作出回應**，承諾將國防開支提升至國內生產總值的2%以上。**自那時起，北約成員國一直專注於調整其軍事姿態。

這一過程始於2014年推出的“戰備行動計劃”，隨後在2016年，北約在東部邊界建立了四個“強化前沿存在”（Enhanced Forward Presence, EFP）的多國戰鬥羣。到了2018年，“北約戰備倡議”進一步提升了聯盟高度戰備部隊的準備狀態。

2022年馬德里峯會的戰略構想吸引了公眾的目光，但在操作上，北約另一項具有革命性的變革早在2020年就已被實施，即“歐洲-大西洋地區的威懾和防禦”（Deterrence and Defence of the Euro-Atlantic Area, DDA）構想，核心在於“現代威懾與防衞”的力量運用。烏克蘭危機爆發後，北約迅速啓動了防禦計劃，向歐洲盟軍最高司令部（Supreme Allied Commander Europe, SACEUR）提供了4萬名士兵以及空軍、海軍和其他資源。此外，北約還新增了四項EFP任務，並加強了海上、空中、防空和多國演習。

在去年的維爾紐斯峯會上，北約的規劃進一步發展，公佈了新的防禦計劃，這是“國防發展計劃”的成果之一。北約司令、美國上將卡沃利（Christopher G. Cavoli）所描述的“DDA系列計劃”涵蓋了三個地區性計劃（北歐、中歐和南歐），以及針對特定領域的計劃（陸地、空中、海上、網絡和太空部隊），還包括後勤和維持計劃。正如最近的一份分析報告所指出的，“沒有DDA，北約的一切擴軍準備都不可能實現”。

**▍**面對俄羅斯的持續威脅，北約做了哪些戰備調整？

烏克蘭危機後，美國許多人對普京追求“斯大林主義擴張政策”的擔憂表達了擔憂——他對北約對俄羅斯周邊地區的控制做出了挑釁。這場衝突凸顯了一個事實**：**對俄羅斯最壞的意圖進行預防性規劃，在歷史上一直是北約策略的一部分，**並且這種規劃在可預見的未來仍然至關重要。**普京的冒險精神和戰略決策能力，使他成為一個難以預測且難以威懾的對手。

儘管在烏克蘭遭受了重大損失，但藉助全國動員，俄羅斯的軍事力量幾乎完全恢復到了戰前水平。俄羅斯不僅在烏克蘭問題上對北約發出了核威脅，還在整個歐洲加強了混合戰爭的威脅。有歐洲領導人甚至警告説，俄羅斯可能在未來幾年內對北約成員國發動攻擊。此外，俄羅斯軍事力量的重建及其在亞洲的外交活動，可能會對北約，尤其是美國在歐洲的軍事部署產生深遠影響。

接下來，北約應為何種類型的戰爭做好準備？最緊張的情況可能是：俄羅斯軍隊迅速在波羅的海地區佔領領土。從軍事規劃的角度來看，這被視為俄羅斯最可能也是最危險的行動方案，因為當地的力量對比對俄羅斯非常有利。

我們並不是説這種情況一定會發生，但如果許多條件惡化，俄羅斯可能會認為這是一個可行的選擇。儘管北約領導人發出了種種警告，但俄羅斯為何會這麼做，目前還沒有明確的答案。

這些潛在的後果意味着，北約的規劃者必須為可能的核升級風險和難以逆轉的局勢做好準備。**北約收復失地的任何行動都需要首先確立空中優勢和對波羅的海的控制，然後才能集結大量地面部隊。**即使北約提供了保證，根據俄羅斯的説法，這種情況也可能迫使莫斯科考慮使用非戰略核武器進行脅迫或軍事行動，這反過來又可能迫使北約考慮使用核武器以迫使俄羅斯撤軍並重建威懾。

這就是為什麼波羅的海地區的官員將最佳戰略描述為“擊退，不驅逐”。這也是為什麼在北約新戰略構想中，將“拒止威懾”和“前沿防禦”重置於聯盟戰略核心。與冷戰時期一樣，“利劍”般的懲罰性威懾（主要依賴美國、英國和法國的戰略核力量），將繼續承擔對最嚴重威脅進行威懾的主要任務。但與冷戰時期相似，北約盟國也將越來越依賴前沿的“盾牌”部隊，進而來加強常規威懾和防禦。

**▍**各盟國承諾加強威懾和防禦，但究竟做到了多少？

（一）增加軍費開支

“我們重申對國防投資的全部承諾。我們將以該承諾為基礎，在明年就 2024 年之後的後續承諾做出決定”——馬德里首腦會議宣言

2014年，北約成員國在《國防投資承諾》中設定了一個目標：到2024年，各國至少將GDP的2%投入到國防領域，其中至少20%用於軍事現代化。到了2023年，這一目標在維爾紐斯會議上被進一步確認為“最低標準”。

十年前只有三個盟國達到了這一標準，而今年預計會有18個盟國達標。北約預計，今年將是首次歐洲盟國的國防投資總額達到GDP的2%。如圖1所示，自2014年以來，歐洲盟國的國防投資增加了約三分之一，總額達到3800億美元。

圖 1：歐洲的北約國防開支（2014-2024年，單位：十億美元）

近期的大規模支出增加包括挪威的“歷史性軍費”，計劃在未來12年內將國防開支翻一番。英國政府也宣佈了一項“全額資助計劃”，目標是在2030年將國防開支提升至GDP的2.5%，即額外增加750億英鎊（約960億美元）。與此同時，儘管加拿大宣佈到2030年將增加81億加元（約59億美元）的國防預算，但其國防開支佔GDP的比例仍將低於1.76%。

儘管自馬德里會議以來，北約盟國在國防開支方面取得了顯著進展，但仍面臨三個關鍵問題。首先是在維爾紐斯達成的“最低2%”目標是否足夠，以維持積極的發展態勢並提供所需的前沿防禦能力。其次是資金的分配問題，歐洲盟國需要解決已知的能力差距，並減少對美國在高端集體防禦任務上的依賴。**最後一個問題是**資金的使用效率，儘管歐洲盟國的國防開支在增加，但合作卻在減少，這導致防務成本比必要的更高，效率更低。

（二）部署更多前線防禦部隊

“在北約東翼部署更多強大的地面作戰部隊，在必要時將現有戰鬥羣擴大到旅級部隊……（包括）設立師級指揮架構。”——馬德里首腦會議宣言

北約在加強前沿防禦方面採取了重要措施，核心是組建了八個前沿防禦戰鬥羣。這些戰鬥羣由一個框架國家牽頭，彙集了來自不同盟國的部隊。以下是根據最新數據對每個戰鬥羣情況的概述，並特別關注它們在實現馬德里峯會上作出的兩項關鍵承諾方面的進展：一是將每個戰鬥羣的規模擴大至“旅級部隊”（最多5000人）；二是構建“師級架構”。

表 1：北約“強化防禦”（EFP）戰鬥羣的部署進展

資料來源：北約2022年11月的最新公開數據（https://shape.nato.int/ efp/efp/fact-sheet）。

北約在加強其前沿防禦戰略中，不僅在陸地上有所行動，**還在空中和海上部署了關鍵部隊。**去年，北約顯著增強了空中警戒任務，成功在波羅的海空域攔截了超過300架俄羅斯飛機。與此同時，盟國空軍也加大了對空中警戒和空中屏蔽任務的資源投入，包括防空和導彈防禦。在海上領域，北約的常備海軍部隊在2022年首次接受海軍司令部的統一指揮，這標誌着北約海上力量的一個新里程碑。此外，法國海軍的航母打擊羣在北約的指揮下在地中海執行任務，這在北約歷史上也是首次。

自馬德里會議以來，北約在前沿防禦方面取得了顯著進展。**所有八個前沿防禦戰鬥羣已經通過認證演習，證明了其戰備狀態。**其中，四個戰鬥羣在旅一級進行了演習，以模擬在危機情況下的快速增援能力。同時，所有八個戰鬥羣已經被整合進北約的師級指揮結構中。愛沙尼亞、拉脱維亞、立陶宛和波蘭的EFP戰鬥羣已經計劃與新的國家師級結構進行整合。此外，北約盟國也在加強現有的空中和海上特派團。**儘管如此，**目前只有兩個歐盟部隊特派團計劃永久性地擴大到旅級規模。這是因為《馬德里協定》將擴大規模的決定權留給了東道國、牽頭國和派遣國。

考慮到俄羅斯對各戰鬥羣兵力的巨大優勢，**即使是旅級規模的特派團是否足以通過拒止進行有效威懾，仍然是一個值得關注的問題。**北約必須繼續評估和調整其前沿防禦策略，以確保能夠有效應對潛在的安全威脅。

（三）打造“新式”北約部隊模式

“我們歡迎盟國初步提出北約的新部隊模式，這將加強北約的部隊結構並使之現代化，還將為我們新一代的軍事計劃提供資源。”——馬德里首腦會議宣言

在馬德里會議上，北約盟國達成共識，計劃在2023年前轉向一種新的部隊模式。這一新模式——新北約部隊模式（NFM），旨在通過能夠快速部署的大規模部隊，在危機中迅速反應，從而加強聯盟的威懾和防禦能力。NFM將取代原有的北約反應部隊（NRF），後者的規模為4萬人。

如圖2所示，NFM包含三個級別的部隊，其戰備時間從10天到180天不等，相較於NRF的15天戰備時間，這提供了更大的靈活性。NFM的構想也為一年後在維爾紐斯會議上達成的地區計劃鋪平了道路，該計劃指出部隊將“預先分配到具體計劃中”。此外，NFM還為新的盟軍反應部隊（VJTF）提供了所需的高戰備狀態部隊，預計北約將在2024年中期過渡到這一新的部隊結構。

圖 2：北約部隊模式下的各層級所需兵力

資料來源：美國陸軍戰爭學院

儘管關於盟國向NFM派兵的詳細情況仍然保密，但公開宣佈的消息顯示，盟國正在取得進展。德國已同意派遣3萬名士兵、85艘艦船以及可在30天內調動的飛機，這些都屬於第二級部隊。英國則提供了作戰飛機、艦艇、航空母艦以及“旅級規模的陸軍”。美國也將其在歐洲的大部分8萬大軍置於北約指揮之下，這標誌着美國與北約結構數十年來最緊密的聯繫。

然而，在部隊組建和維持方面，仍然存在挑戰。去年，北約軍事委員會的領導人承認，要達到30萬人的目標還有很長的路要走。美國陸軍戰爭學院的專家也對部隊的戰備狀態表示擔憂：歐洲和美國在招募和保留人員方面面臨的挑戰，削弱了部隊的戰備狀態，而對輔助人員和後勤人員的需求卻在不斷上升；儘管北約已經為一級和二級部隊建立了戰備核查程序，但這些程序已經暴露出一些不足。

最高司令部有權在危機前啓動和部署NFM部隊，這對於實現“發展援助”至關重要。正如指揮官所確認的，這些授權支持“北約執行其計劃的能力，並有助於影響盟國派遣自己的部隊”。然而，盟國並不總是願意向北約指揮官授予所需的“移交權力”以優化和提高效率。這也凸顯了根據地區計劃調整NFM部隊組成的重要性，因為這可能與盟國通常提供的部隊不同。

（四）整合指揮和控制系統

“盟國已承諾……加強指揮和控制。”——馬德里首腦會議宣言

自馬德里峯會以來，北約一直在穩步優化其指揮結構，這對於實施和執行區域計劃至關重要。隨着新北約部隊規模的擴大，更新和現代化的指揮結構變得尤為必要。圖3清晰地展示了關鍵的“指揮與控制”（C2）節點以及它們與北約區域計劃的緊密聯繫。

圖 3：北約新的地區計劃和指揮架構

新成立總部包括位於拉脱維亞伊達日的多國師北方總部（HQ MND N），它已於2023年7月全面啓動運作。緊接着在2024年3月，位於波蘭埃爾布隆格的多國師東北總部（HQ MND-NE）也開始全面運行。這兩個總部在協調前線防禦戰鬥羣的任務中扮演着至關重要的角色。2023年9月，北約意大利快速部署部隊（NRDC-ITA）臨時擔任了盟軍反應部隊（ARF）的總部。

隨着芬蘭和瑞典加入，為北約帶來了新的C2安排需求。北約最新的聯合部隊戰略司令部（JFC Norfolk，JFCNF），負責監督西北歐地區計劃，已於2021年7月全面運作。隨着芬蘭和瑞典的加入，JFCNF的責任區域和任務發生了顯著變化，北歐國家在JFCNF的指揮下形成了政治共識。為了適應這一重組，JFCNF正在擴展其規模，並計劃在2025年實現全面整合。JFCNF已經做好了準備，在“堅定後衞”演習期間成功指揮了為期一個月的演習。

已提議在芬蘭的米克利新建一個軍團級陸地部分指揮部，該地點距離俄羅斯邊境約140公里，這可能對JFCNF的C2基礎設施至關重要。如果成立，米克利將使得北約的軍團級司令部數量達到11個，這是北約認為執行地區計劃所需的數量。

**簡化和優化北約的C2結構對於構建強大的威懾和防禦至關重要。**靈活的指揮部，如德國海軍陸戰隊司令部（DEU MARFOR），能夠在危機中快速擴展或支持裁軍事務部的活動，是北約指揮結構中不可或缺的一部分。優先考慮C2的適應性和演習，將有助於北約滿足這些需求。

（五）完成芬蘭和瑞典入約

“我們重申對北約門户開放政策的承諾。今天，我們決定邀請芬蘭和瑞典成為北約成員，並同意簽署加入議定書。”——馬德里首腦會議宣言

**自馬德里峯會以來，北約最引人注目的進展莫過於芬蘭和瑞典正式成為北約成員國。**經過近兩年的政治博弈，在安卡拉和布達佩斯通過正式邀請後，兩國最終在包括美國在內的盟國做出讓步的情況下，放棄了原先的反對立場。這一轉變不僅向莫斯科發出了強烈的政治信號，而且為北約帶來了強大的戰略威懾力，因為芬蘭和瑞典的加入，北約得以獲得兩位能夠顯著限制俄羅斯在波羅的海地區行動自由的高能力盟友。

芬蘭和瑞典融入北約的過程正在穩步推進，並已取得了實質性進展。在正式加入北約之前，兩國已經與北約進行了深入的軍事合作，這為它們的順利融入奠定了基礎。作為“增強機會夥伴”，芬蘭和瑞典在與北約的互操作性方面甚至超過了一些現有的盟國。北歐國家“強大”的空中力量已經過幾十年的發展，芬蘭和瑞典的空軍加入北約就是這一實力的體現。

儘管如此，芬蘭和瑞典的全面一體化仍面臨一些挑戰。這些挑戰包括制定合適的指揮結構安排，調整區域計劃和國防發展局，以及考慮兩國在後勤等各領域防務需求的融合。分析顯示，美國和英國在這一過程中扮演着關鍵角色。美國最近簽署了北歐防務合作協議，而英國領導的聯合遠征軍也一直在積極整合芬蘭和瑞典的軍事力量，這表明兩國對於加強北約在北歐地區的能力與合作具有重要影響。

（六）加強集體防禦演習

“我們將加強集體防禦演習，為高強度和多領域行動做好準備，確保在短時間內增援任何盟友。”——馬德里首腦會議宣言

自馬德里峯會以來，北約在兑現其將演習計劃重點重新聚焦於集體防禦的承諾方面取得了顯著進展。“**堅定衞士”演習作為北約自冷戰結束以來規模最大的一次，彙集了來自所有盟國的90,000名軍事人員。**演習內容涵蓋了北部高原的海上和兩棲行動，以及在全歐洲範圍內的多領域演練，特別強調了軍事機動性的重要性。“堅定衞士”也作為檢驗和確認其他關鍵任務——例如“核力量機制”和區域計劃——的重要平台。

北約的演習規劃展現了其對多領域行動的重視。在空軍方面，德國主導了史上規模最大的“空中衞士”演習，而“警戒獵鷹”演習則在5月專門測試了波羅的海地區的空中警戒能力。海上演習也同樣重要，“海王星打擊2024”在地中海集結了五個航母打擊羣，而“活力獴”演習則專注於反潛和反水面作戰。值得一提的是，2023年的波羅的海演習首次迎來了作為盟國的芬蘭參與。

**網絡和太空這兩個新興領域也得到了充分的演練和測試。**今年4月，北約舉行了專門的太空演習“火神衞士”。位於愛沙尼亞塔林的北約合作網絡防禦卓越中心在去年舉辦了全球規模最大的網絡防禦演習“鎖定盾牌”。此外，6月舉行的聯軍戰士互操作性演習將進一步測試跨所有領域的互操作性以及北約的指揮控制系統。

（七）建設強大的國防工業

“為了擁有必要的能力，聯盟需要一個強大和有能力的國防工業，以及具有彈性的供應鏈。”——維爾紐斯公報

俄烏戰爭凸顯了北約國防工業基礎的緊迫問題，尤其是在盟國向烏克蘭提供彈藥和補充自身庫存方面。在維爾紐斯峯會上，**盟國呼籲消除相互之間的國防貿易和投資壁壘，以提高整體的韌性。**會議期間推出了《國防生產行動計劃》（DPAP），該計劃旨在發揮聯盟在集結、標準制定、需求設定、彙總需求以及推動交付方面的作用。DPAP強調了幾個優先領域，包括彙總盟國需求以加快聯合採購、提升生產能力，以及增強盟國間的互操作性。

在需求彙總、互操作性、採購協調與合作方面，北約已取得了一定的進展。自2023年7月以來，北約支持和採購局（NSPA）已經簽訂了多項合同，涉及彈藥、愛國者導彈和炮彈的聯合採購。此外，盟國還加強了多國能力合作，北約的多角色油料補給運輸機隊（MRTT-C）達到初始作戰能力便是這一進步的體現。如圖4所示，傳統歐洲生產商增加了在歐洲內部的貿易，而波蘭的全來源進口戰略顯著促進了歐洲大陸的武器貿易。

圖4：北約和歐盟成員國的主要武器系統貿易情況（2000-2023年）

注：參考線上淨出口額，線下為淨進口額

歐盟和北約的協同努力有望加強北約的威懾和防禦能力，如果這些努力得以有效實施。歐盟已經撥款超過5億歐元（約合5.44億美元）**以加強彈藥生產，並通過歐洲和平融資機制向烏克蘭提供援助。**今年，歐盟首次發佈了《國防工業戰略》（EDIS），目的是提升能力和加強歐洲內部合作。儘管有人擔心EDIS與DPAP在標準制定方面可能存在競爭，但官員們明確表示兩者並無競爭關係。歐盟和北約共同致力於提高戰備狀態，因此加強雙方的協調對於避免工作重複至關重要。

國防工業生產仍然面臨重大挑戰。**儘管需求信號明確，但生產加速的障礙和北約-歐盟之間的緊張局勢依然存在。**訂單只是生產的一個環節，而交付延遲意味着無法在可靠時限內轉化為實際的武器庫存。北約雖然已逐步取得進展，但這同時也揭示了歐洲生產面臨的長期問題並不容易解決。

為確保北約的準備狀態，美國應優先考慮與成員國進行多邊彈藥生產合作，而非僅側重於雙邊努力。預計歐盟將在其中發揮更大作用，這雖然引起了北約的一些擔憂，但也有可能積極地改變跨大西洋國防工業基地，這在很大程度上取決於歐盟的融資能力。加強國防工業的一體化和整合，將有助於北約更有效地利用集體投資並建立生產能力。

（八）增加對國防能力的投資

“投資於我們的國防和關鍵能力至關重要。”——馬德里首腦會議宣言

即使不算上美國，北約的總軍力也遠遠超過了俄羅斯。通過下表2的幾個關鍵指標對比可見，自2022年以來，俄羅斯的主戰坦克數量下降了41%，現役人員也減少了近20%，儘管俄羅斯實施了部分全國動員。與此同時，非美國的北約成員國擁有的裝備更為現代化，大約71%的作戰飛機是在1990年之後生產或經過現代化升級的，而俄羅斯這一比例僅為53%。

表2：俄羅斯與（非美國）北約軍力對比

資料來源：英國國際戰略研究所（IISS）

然而，**數量和現代化水平上的優勢並不總能在實際戰場中轉化為勝勢。**北約目前面臨顯著的能力差距和戰備挑戰，這影響了其常規威懾力。雖然盟國可能擁有技術更先進的作戰飛機，但在持續作戰能力方面卻面臨挑戰。例如，在2011年對利比亞的空襲行動中，非美國的北約成員國在短短一個月內就開始面臨精確制導彈藥的短缺，而那次行動的規模與保衞波羅的海相比要小得多。

北約的挑戰不僅限於空中力量。根據國際戰略研究所的一項研究，2014年至2023年間，歐洲軍隊在戰鬥營、主戰坦克、步兵戰車、裝甲偵察車和自行火炮的數量上要麼保持不變，要麼有所減少。更廣泛地看，歐洲國家在海軍力量、空中支援、防空以及關鍵的“戰鬥決定性彈藥”（包括炮彈和導彈）方面存在明顯缺口。在歐洲進行的任何大規模軍事行動可能都需要依賴美軍來補充歐洲在陸海空三軍方面的不足，以完成全面的作戰任務。

自2014年以來，儘管北約盟國顯著增加了國防開支，但這些深層次的問題仍未得到根本解決。北約盟國在將財政投入轉化為實際戰鬥力方面，顯然還面臨着重大的轉化挑戰。

（九）強化盟國和集體的韌性

“韌性是一項國家責任和集體承諾。”——馬德里首腦會議宣言

韌性，包括軍事力量、民間準備和應急計劃，一直是北約面對威脅時的關鍵防線。從冷戰至今，這一點從未改變。

自馬德里峯會以來，盟國已經採取了多項措施來增強這一韌性。2022年10月，北約成立了韌性委員會，並在維爾紐斯峯會前舉行了兩次會議。2023年3月，“北約-歐盟關鍵基礎設施韌性工作組”成立，專注於能源、交通、數字和太空基礎設施的審查。該工作組在6月的報告中提出了14項行動建議，以加強北約與歐盟在關鍵基礎設施方面的合作。同年7月，北約在維爾紐斯峯會上啓動了一個新的海事中心，專注於關鍵水下基礎設施的安全。峯會還強調了社會韌性、衞生系統、供應鏈和能源安全的重要性，併為盟國韌性規劃設定了新的目標和基線。

要提升韌性，需要持續的努力、投資和合作，以及更協調和集體的方法。北約韌性委員會正在考慮新的想法，如設立韌性基金、成立諮詢小組和進行全北約範圍的安全風險評估，以識別關鍵韌性風險。歐盟也在加強其抗災能力，並擁有一系列金融和監管工具，這為與北約的緊密合作提供了可能。

除了軍事韌性，**各盟國還需要根據自身的戰略文化，應對備戰的社會挑戰。**新成員芬蘭和瑞典帶來了全社會韌性和民事準備的先進方法。至關重要的是，北約盟國必須培養“戰鬥意志”，這是國防的基石，正如烏克蘭所展現的那樣。

**▍**那麼，北約做好戰備工作了嗎？

上述評估對北約的戰備狀態有何啓示？答案在於我們面對的危機可能引發的戰爭類型。顯而易見，北約已經做好了迅速反應的準備。自馬德里會議以來，北約向“威懾和防禦”的戰略轉變，以及在維爾紐斯峯會上通過的具體計劃，已經顯著改變了北約部隊的規模和結構。這些部隊已經處於戰鬥狀態，部署在關鍵地區，並由最高司令官直接指揮。

前沿防禦戰鬥羣（EFP）擴展至八個，以及空中和海上力量的加強，賦予了北約在東線迅速集結重要戰鬥力量的能力，這在危機中至關重要。這種力量的集結不僅提升了北約的軍事實力，也促進了盟國之間的文化轉變，增強了集體安全意識。國家戰備狀態機制的實施是一場革命，**它將北約能夠迅速部署的高度戰備國家部隊的規模擴大了10倍。**這一機制的引入，顯著提高了北約的快速反應能力。

最為關鍵的是，北約成功地整合了新成員芬蘭和瑞典，這不僅增加了北約的海陸空作戰力量，還消除了它們在共同防禦條款——第5條情況下的不確定性。這一整合強化了北約的集體安全，確保了所有盟國在面臨威脅時能夠得到一致的支持和保護。

表3：評估北約的戰備狀態

注：由於北約盟國在馬德里做出的承諾並未安排在華盛頓完成，因此採用了“按計劃進行 ”或“偏離軌道”的簡單評級，正如一份分析報告所説“北約加強防禦和威懾的征程才剛剛開始”。

然而，一個更為關鍵的問題值得我們深思：**北約是否準備好迎接可能發生的持久戰？**任何俄羅斯與北約間的嚴重衝突，如果無法迅速解決，將不僅僅是軍事上的對抗，更會演變為社會層面的較量。**這將是一場涉及韌性、戰備狀態、工業實力、供應鏈、物資儲備、後勤保障、裝備質量、資源以及最為關鍵的“戰鬥意志”的全面競爭。**北約必須直面並克服在增加國防開支、轉型國防工業、彌補關鍵能力差距以及增強國家韌性方面的停滯和挑戰，這些都是加強威懾和防禦能力所不可或缺的。

正如北約司令卡沃利所明確指出的，北約面臨的主要問題不單單是俄羅斯的軍事重組，更重要的是相對於北約自身的威懾和防禦能力重組。克勞塞維茨的“兩個摔跤手”比喻提醒我們，戰略是動態和相對的。

在調整部隊結構時，北約盟國長期面臨的挑戰是如何在戰備狀態、現代化和部隊結構之間找到平衡，即所謂的“鐵三角”。盟國需要在短期內增強兵力（實現“即刻作戰”的能力）與長期推進現代化（準備“持久戰”）之間找到均衡點，並做好持久戰的準備。例如，波蘭正致力於迅速擴充其軍隊規模，而英國則計劃到2030年成為“科技超級大國”。這種權衡並非新鮮事，但在俄羅斯威脅的背景下顯得尤為關鍵。答案將基於北約盟國對俄羅斯可能發動攻擊的時間和意願的判斷。雖然評估的複雜性和任務的不確定性帶來了挑戰，但北約的戰備狀態確實取決於衝突的性質。顯而易見，北約已經為“即刻作戰”做好了準備。

圖5：北約威懾與防禦構想的“權衡三角”

2022年馬德里峯會的戰略構想中，前沿防禦再次被置於北約議程的核心，但盟國的前沿存在，儘管有其優勢，“仍面臨挑戰”。即便馬德里的承諾得到全面實施，北約的前沿存在可能仍不足以達到對俄羅斯的拒止標準。這可能導致聯盟過度依賴核威懾，同時承擔其帶來的災難性風險。

現在，北約領導人正齊聚華盛頓，他們應當慶祝在履行馬德里承諾方面取得的顯著成就，這些成就旨在加強盟國的威懾和防禦能力。同時，他們也應該推動在關鍵領域——國防開支、工業能力、關鍵能力差距和國家韌性——進行改進**，以更好地準備持久戰。**此外，他們還應重新評估在馬德里設定的目標水平是否足夠。在冷戰時期，北約的戰略依賴於強大的前沿防禦和核威懾的雙重策略。時代雖然變遷，但基本的真理未變。“若欲和平，必先備戰”。