專訪陸銘：城鄉融合發展新格局，“新”在哪裏？_風聞

打通“人地錢”配置壁壘

14億人口，9億多在城鎮，近5億在鄉村——實現中國式現代化，必然需要城鄉融合發展。

為完善城鄉融合發展體制機制，黨的二十屆三中全會提出促進城鄉要素雙向流動、推進新型城鎮化、深化土地制度改革等重點任務。

第十四屆全國政協委員、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘在接受每日經濟新聞·城市進化論專訪時表示，形成城鄉融合發展新格局必須打通城鄉之間在人、地、錢等資源配置上的壁壘，形成生產要素的雙向流動。

從人的角度講，户籍制度改革已是臨門一腳；

從地的角度講，城鄉建設用地配置要更合理和高效，人口流入地要增加建設用地、人口流出地要減少建設用地；

在錢的方面，產業投資要更多適應鄉村地區產業發展的比較優勢，同時對土地財政不能“一刀切”地否定，還是應區分人口流入地和人口流出地。

無論城市還是鄉村，陸銘始終強調依據人口流動情況來適配改革舉措。

在他看來，人口流入地作為優勢地區，對全國經濟發展具有帶動引領作用，迫切需要實現“人”“地”配置保持一致，應儘快增加建設用地供應。對於人口流出地區，大量閒置建設用地可復耕為農業用地和生態用地，騰出用地指標，通過跨地區轉移來實現它的價值。

“如果未來人口流入可以帶來產業發展和政府税收能力的增加，進而償還貸款、債券，這樣的土地財政仍然有它的積極意義。”陸銘在受訪時提到，對土地財政也不應該一邊倒地批評。

他表示，大城市的人口增長是人們選擇出來的，而且是長期趨勢，全球範圍內皆如此。只有更加尊重人們的選擇，看清未來人口空間格局變化的長期趨勢，才有利於凝聚共識，通過增加大城市的基礎設施和公共服務的供應，來滿足人口增長帶來的需求增長。

01

“城鄉關係”

基於市場分工的共同發展

**城市進化論：**實現中國式現代化，最艱鉅最繁重的任務仍然在農村。當前，中國農村主要面臨哪些發展難題？下一步如何推進鄉村全面振興？

**陸銘：**我認為首先是城鄉間收入差距仍然很大。經過多年努力，這個差距雖然有所縮小，但截至去年底，城鄉居民人均可支配收入比為2.39，還有持續縮小的空間。

第二是城鄉間公共服務和基礎設施的差距。客觀來講，公共服務和基礎設施的供給存在規模經濟效應，城鄉之間本身存在差別，同時，很多農村地區還出現了明顯的人口負增長，人口密度不高進一步影響人居環境改善，與居住相關的服務、商業等就會比較欠缺。

接下來推進鄉村全面振興，必須與新型工業化、新型城鎮化統籌考量，關鍵是要看到城鄉之間是一個基於市場分工的、有交易基礎的共同發展關係。

城市需要鄉村提供農產品，一些靠近城市地區的鄉村還可以提供鄉村旅遊、民宿等服務，另一方面，鄉村地區也需要城市提供的一些服務，比如教育、醫療，所以未來必須是城鄉融合發展，在融合發展中，我認為核心問題是距離。

如果鄉村離城市比較近，特別是離人口規模大、公共服務和基礎設施比較完善的大城市比較近，城鄉融合發展所產生的對農村的外溢效應相對就會比較強。如果鄉村離核心城市，特別是大城市比較遠，會導致其比較難享受到城市的服務，城市地區享受鄉村地區的服務也會比較困難。

像這種偏遠地區的鄉村，人口更可能持續流出，未來需要多發展一些更有特色的產業，以此來克服距離對於需求的負面影響，同時，還需要更多的財政投入來增加當地的公共服務和基礎設施。

圖片來源：攝圖網507740266

**城市進化論：**進一步全面深化改革的目標包括形成城鄉融合發展新格局， “新格局”新在哪裏？

**陸銘：**我認為城鄉融合發展新格局就是要打通城鄉之間在人、地、錢等資源配置上的壁壘，形成生產要素的雙向流動。

從人的角度講，就是要打破過去由於户籍身份所導致的人口流動障礙和享受公共服務的障礙。

從地的角度講，建設用地在城鄉之間的配置要更為合理和高效。鄉村地區如果人口持續減少，地理位置條件好的地方可以實現農村集體經營性建設用地直接入市，地理條件不好的可以去做農業用地和生態用地的增減掛鈎。

在錢的方面，產業投資要更多適應鄉村地區產業發展的比較優勢，比如投入到農業、旅遊，和本地資源相結合的一些加工製造業等。然後，在人口流入地，要更加強調對公共服務和基礎設施的投資，人口流出地則主要靠財政轉移支付去做到基本公共服務的均等化。

與此同時，城鄉融合發展現在還有一些焦點問題，比如有的鄉村地區已經有外來人口進入，它的宅基地、建設用地如何更好地去適應產業發展，這些外來人口如何在當地購房，還有城市人口是不是也可以考慮到鄉村居住，宅基地如何從長租過渡到買賣等等，我認為這些都需要進一步解放思想。

02

“用地統一”

指標跨省轉移且合理定價

**城市進化論：**土地一直是城鄉之間最受關注的要素，頂層設計多次提到要“構建城鄉統一的建設用地市場”，“統一”的關鍵是什麼？

**陸銘：**構建城鄉統一的建設用地市場，首先是為了提高土地利用效率，其次也能實現平權，讓農村的建設用地作為一種財產，給農村集體和農民個體帶來更高的收入和回報，進一步盤活鄉村資源。從這個角度講，城鄉統一的建設用地市場是一定要在接下來的改革中推進的。

具體來看，在靠近城市的鄉村地區，可以通過城鎮化來提高建設用地的使用效率，農村建設用地可以直接入市，不需要經過徵地，收益可以更多地被集體和農民分享。對於比較偏遠的鄉村，如果是人口流出的，建設用地要減量供應，相應的建設用地要復耕為農業用地和生態用地，然後進一步把建設用地指標通過跨地區轉移來實現它的價值。

我認為當前建設用地市場“統一”的關鍵或者説核心問題，就是建設用地和補充耕地指標是不是可以在更大的地理空間範圍內進行優化配置，跨省轉移並且要平權，有合理的定價。

圖片來源：攝圖網_500336227

**城市進化論：**在土地權益沒有得到相應保障的情況下，農民工進城落户意願並不高，學界也一直在呼籲加快推進土地制度改革。在您看來，當前土地制度改革的最大難點在哪裏？

**陸銘：**我覺得還是要分為人口流入地區和人口流出地區兩個方面來看待。

在一些人口增量比較大的地區，尤其是一些大城市，傳統的方式是按照轄區範圍進行土地供應，同時還保留了很多農田，這就使得建設用地顯得供給不足，有些項目就落不下來，然後住宅用地的供應也跟不上，這就會導致住房相對短缺，價格比較高。

所以，這些人口流入較多的地區，其郊區的一些農業用地是不是可以轉化為建設用地，尤其是在軌道交通沿線的一些農田，是不是能夠有效轉化為建設用地，進而形成核心大城市與周邊中小城市連片發展的都市圈態勢，這是未來需要突破的。

在人口流出地區，不僅是人口大量流出的鄉村，還有一些小城市，特別是地理位置不好的小城市，都出現了閒置的建設用地。我覺得都不要講集體經營性建設用地了，就是集體建設用地、宅基地的閒置，把這些閒置用地復耕為農業用地或者生態用地，騰出用地指標，是很有必要的。

有了相應的建設用地指標，可以跨地區進行優化配置，為人口流出地區帶來財政收入，有利於提高集體和農民的財產性收入。

**城市進化論：**這裏面宅基地制度改革應該如何有效突破？

**陸銘：**我們注意到，現實生活中其實還存在一種情況，宅基地沒有閒置，而是已經被租出去了，或者有時候是閒置的，但有潛在的經營性需求，比如做民宿、咖啡館、文創用地等等。

但事實上，這種有潛在使用價值的宅基地現在的可交易性很差，未來是不是可以從短租變成長租，長租變成可買賣？這裏説的買賣，實際上是一種使用權的交易，並不影響土地的集體所有性質。

在宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”的體系下，讓使用權可以交易，而且可以大範圍交易，有助於加快鄉村振興步伐，讓願意放棄宅基地的農民可以有償放棄，不願意放棄的就保留，甚至可以讓下一代繼承。並且宅基地的資格權，也跟這個人、這個家庭是不是進城了，是不是從農村户籍變成城鎮户籍，都沒有關係。

同時，我還必須強調的是，關於土地制度改革，尤其是宅基地制度改革，很多人擔心是不是又要去剝奪農民的權益，實際上不是的。

通過進一步深化改革，讓宅基地的資格權、可交易的收益權、可繼承的一些權利，得到法律和政策的肯定和確認，避免在權屬不清的情況下出現的模糊地帶，至於最終是否交易、轉讓，還是由農村居民自己決定，因此是有利於保護他們的。

03

“地隨人走”

打破空間上長期存在的供求錯配

**城市進化論：**今年2月，中央深改委第四次會議審議通過了《關於改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》。在您看來，這一制度安排釋放了何種信號？

**陸銘：**這説明決策層非常清楚，在一些人口大量流入的地區，被稱之為優勢地區的地方，它們的自然地理條件、基礎設施、人力資源、體制機制等，藴含着非常強大的經濟發展的內生動力，但是由於一些傳統制度，如建設用地供應相對不足，限制了這些地區進一步吸納人口的能力，阻礙了城市功能的進一步發揮。所以土地制度改革要充分保障這些地區有更多的空間，來發揮其發展城市經濟、拉動經濟增長、推進中國式現代化的引領作用。

隨着土地供應的增加，一方面適應了既有的人口流入產生的產業和居住需求，同時也會產生進一步的人口流入需求，這樣人和地的配置就比較一致了。接下來，相應產生的對於公共服務、基礎設施的需要，要不要得到滿足？答案當然是需要的，尤其是這裏面還有很多是流動人口。所以，這就需要通過中央財政轉移支付來提供一些公共品，其中尤其重要的是教育、醫療，還有一些公共文化設施、軌道交通建設等。

無論是政府財政轉移支付還是民間投資，都應該有效滿足人口增長帶來的各種需求，因此需要“人地錢”一致的政策導向。尤其是在錢的使用方面，傳統的公共服務配置機制和財政轉移支付機制，都是按照户籍人口來配置的。雖然最近這些年已經在進行改革，但轉移支付的配置仍沒能更好地順應人口在空間分佈上的巨大變化。這會導致在人口流入地相應的公共服務和基礎設施投入仍然不足，而人口流出地相對過剩，產生空間上的供求錯配問題。這就需要通過“人地錢掛鈎”機制加以轉變。

圖片來源：攝圖網500133540

**城市進化論：**這種長期存在的供求錯配，也阻礙了農業轉移人口市民化進程。

**陸銘：**是的。農業轉移人口市民化進程不夠快，也存在兩類情況。

一類是在人口流入地，尤其是人口流入規模比較大的一些超、特大城市，户籍制度改革仍有障礙。雖然從政策導向上講，大城市要加快改革進程，要增加積分落户的名額，降低積分落户的門檻，確保以實際居住年限和社保繳納年限作為主要的積分標準，但超、特大城市在這些方面的進展是比較慢的。

尤其是在流動人口的子女教育方面，還存在着需要通過積分和居住證來獲取公辦入學資格的情況，客觀導致很多流動人口子女是留守在老家接受教育，這個是突出的問題。即便現在隨遷子女平等接受九年義務教育，仍無法就地參加中考、高考，不得不在中考之前回到户籍所在地上學，這種問題也需要去解決。

另一方面，可能大家會覺得人口流出地不會存在大量外來人口沒有本地户籍的情況。事實上並不是，我們調研發現，在一些人口增長不多，甚至負增長的地區，它的城鎮地區也有大量外來人口沒有轉換身份，不是本地城鎮户籍。這類地區在公共服務方面其實是比較均等的，以教育資源為例，除了一些特別優質的教育資源仍然優先本地户籍人口外，普通的中小學沒有太多限制。

我認為，出現這樣的現象，主要原因還是土地制度改革不夠。對這些外來人口而言，如果加入城鎮户籍，是不是需要放棄農村集體財產和宅基地資格權，這些在改革當中沒有明確説法，導致他們不願意變動户籍。這些都是當前市民化面臨的主要障礙。

04

“自由流動”

積分落户應降低學歷權重

**城市進化論：**近年來，大部分城市都宣佈取消或放寬落户限制，但仍有部分城市或城區被排除在外。您認為要讓人口更自由地流動，改革應該如何深化？

**陸銘：**我認為未來應該雙向發力。

一方面要降低積分落户門檻，確保實際居住年限和社保繳納年限作為主要積分落户標準，學歷的分值權重要降低，直至取消，對於一些受教育程度不高的外來人口要更加平等對待。同時，積分落户的名額要大幅增加，如果積分制度長期保持，那至少應該是分值達到就可落户，而不需要有任何的名額限制。

接下來就是在大城市之間，要儘量做到同等級的城市之間積分可以累計互認，不同等級的城市之間也應該嘗試某種換算制度，使城市羣內部的不同城市之間，可以更加自由地實現人口流動。

雙向發力的另一個方向是，對那些暫時不能夠獲得本地户籍的外來人口，要通過居住證來實現公共服務均等化，並且要大幅降低居住證辦理門檻。

現在的門檻實際上包括兩點，一是社保繳納年限，二是租房合同。對一些低收入人羣、靈活就業人羣來説，社保繳納年限還是一個不低的門檻，需要更多依據實際的居住、就業作為認定標準。同時在實際操作中，很多房東並不願意與外來人口簽訂正式的租房合同，這也帶來辦理居住證的困難。

還有像租住公寓等類型的住房，在超、特大城市是不能辦理居住證的，我認為可以進一步放鬆限制，尤其是在大數據時代，對於一個人長期居住的識別，完全可以藉助大數據來實現。

圖片來源：攝圖網500298534

**城市進化論：**從地方政府的角度來看，近年財政收入承壓，似乎更難有動力去推進公共服務均等化。在當前的經濟形勢下，加快推動農業轉移人口市民化對地方經濟社會發展有何意義？

**陸銘：**推動市民化對於拉動經濟有非常重要的作用。

一方面是投資，更多的農業轉移人口市民化以後，需要帶動很多基礎設施和公共服務的投資，這本身就是經濟增長。

第二是消費，流動人口如果在一個地方能夠安居樂業，能夠與家人更好的團聚，他的行為會變成一個長期穩定居住的行為，消費行為也會相應增加。同時，市民化使得流動人口有了更好的社會保障，對未來的安全性增加，一些預防性的儲蓄行為相應減少，也有利於促進消費。

同時，充足的人口流入會帶來大量的勞動力供給，特別是對解決生活性服務業的“招工難”問題，提高城市產業發展所需的勞動力隊伍穩定性，都是有利的。

當然，要實現這樣一個多贏的目標，就涉及到財政投入、怎麼籌資的問題。我認為可以從以下幾個方面入手。

第一是調整地方政府財政支出結構。比如可以把錢更多地花在軟件投入上，哪怕是硬件投入，也可以更多地投向教育和住房（廉租房、公租房）。人口大量流入地區，在地方政府缺錢情況下，可以增加地方政府的負債進行籌資。

第二是中央財政支持。通過“人地錢”掛鈎機制，讓那些常住人口增長快、吸納外來人口數量多的地方，能夠更多地獲得中央財政轉移支付的支持。

第三是加大民間投入。允許企業更多地參與辦學、提供托幼服務。是不是還可以考慮由流動人口自己籌資辦學，發揮民間力量增加學校投入，總比政府財政不足，導致外來人口子女不能平等入學成為留守兒童，要好得多。

文字 | 餘蕊均 楊歡

來源 | 城市進化論