從“種族滅絕”到“非洲清流”，盧旺達做對了什麼？【弓道是非】_風聞

7月22日，盧旺達大選結果出爐，現任總統保羅·卡加梅獲得了超99%的選票，再次成功連任；卡加梅領導的執政黨愛國陣線聯盟，獲得68.8%的選票，贏得眾議院53個直接選舉席位中的37個。

提到盧旺達，估計很多讀者第一個想到的就是“盧旺達種族滅絕大屠殺”。1994年，佔盧旺達人口85%的胡圖族，對占人口14%的圖西族展開種族滅絕，共約100萬人遇難，25萬女性遭到強暴，數百萬人流離失所，整個國家人口驟減三分之一，GDP縮減50%以上。

不過，這樁慘案的前因後果，可能瞭解的人就不多了，我給大家簡單講一下。它們都跟卡加梅和愛國陣線有關係。卡加梅是圖西貴族出身，母親是王后的表親。圖西族雖然人口少，但受到了比利時殖民者重用，作為“人上人”管理着胡圖族——這是殖民者非常常見的操作。但是隨着比利時人跑路、盧旺達獨立，胡圖族開始對圖西族進行清算和報復。作為重點報復對象，卡加梅一家被迫流亡鄰國烏干達。之後，卡加梅加入了烏干達的全國抵抗軍，跟着穆塞韋尼一起推翻政府，建立政權——現在烏干達總統還是穆塞韋尼。這段經歷讓他深受啓發，他把圖西族難民組織起來，成立了盧旺達愛國陣線，要在盧旺達復刻一場武裝奪權。

1990年，愛國陣線進攻盧旺達，開啓了盧旺達內戰。內戰打了三年，誰也打不過誰，但卻進一步撕裂了盧旺達的兩大族羣。因為在戰爭宣傳當中，盧旺達境內所有圖西人都被認定為愛國陣線的同黨，幫圖西人説話的温和派胡圖人被認定為叛徒，全部都遭受到了更嚴重的迫害。1993年，愛國陣線和盧旺達政府簽訂了和平協定，安理會派出了特派團，開始和平進程。

然而好景不長，僅僅半年之後，時任盧旺達總統乘坐的專機，被一枚火箭彈擊落，他本人當場身亡。事故發生的第二天，盧旺達媒體聲稱，飛機失事是愛國陣線所為，煽動胡圖民眾消滅“圖西蟑螂”。盧旺達軍隊、警察和民兵開始處決圖西族人和温和派胡圖族的軍事政要，種族滅絕開始。與此同時，內戰雙方重燃戰火。卡加梅命令部隊全力進攻。這次他打得非常順利，在三個月之內攻陷首都奪取政權，結束了內戰，也結束了屠殺。

是誰打下了總統的飛機，引發了之後的一系列事情，一直沒有查清楚，估計也不會查清楚了。但是，這場種族滅絕大屠殺的結果卻是確定的，盧旺達生靈塗炭，又百廢待興。卡加梅奪權成功，終止了種族滅絕的暴行，威望達到了頂峯。但是，屠殺發生之後，兩個族羣之間的仇恨，也達到了頂峯。胡圖族畢竟人口多，此時推舉一個圖西貴族當總統，難以服眾，而且是火上澆油。所以，卡加梅推舉了温和派的胡圖人領袖當總統，自己退居幕後，作為實際掌權人，開始重建盧旺達。

重建的第一步，是國家建構，而國家建構的第一步，是民族和解，民族和解的第一步，是清算罪行。

百萬人被害，百萬起謀殺案。先不説按照正規的司法程序，要多少年才能審完，如果真的將所有兇手定罪，那估計也要殺或關個幾十萬人。所以，卡加梅就以“重和解、輕處罰”為原則，在國際和國內的法院體系之外，啓用了1.2萬個盧旺達傳統的“加卡卡法庭”（gacaca），由當地社區自己選出非專業的法官來審判。前前後後總共有25萬名“法官”，大部分是胡圖族，審理了約120萬樁案件。這類法庭上，如果罪犯有悔改之意，並且向社區尋求和解，那麼就會從輕判罰。一般來説，罪犯好好反省，請求原諒，就不會受到進一步懲罰，要麼無罪釋放，要麼做點社區服務就可以了。國際法庭沒有死刑，盧旺達在2007年廢除了死刑，百萬規模的種族滅絕，最後處以死刑的罪犯只有22名。

正義伸張談不上，但從結果來看，兩邊仇恨確實是淡了不少。在此基礎上，卡加梅力主廢除胡圖、圖西等民族分野，構建統一的國民認同。具體的措施主要有兩條。

其一是取消境內居民的族羣劃分，所有人從此都只有一個身份標籤——“盧旺達人”。同時，盧旺達的行政區劃也做了調整，原先的12個省重組為東西南北和首都五個省，使得原來的兩大族羣人口分佈更加平均，淡化了族羣色彩。

其二是修史。1994年盧旺達新政府成立後，立即暫停了小學階段的歷史教學，直到2004年才恢復，而且中學歷史課，也只能教世界史。這是因為要留給政府足夠的時間，來重塑歷史敍事，編寫歷史教材。2006年，政府聘請了一批學者，合作完成了歷史鉅著《盧旺達史：從起源到20世紀末》。書裏面定性，盧旺達人在殖民前是非常團結的，族羣間之所以相互殘殺，根源首先在於殖民者，他們破壞了盧旺達人的社會結構， 人為製造了胡圖人與圖西人的族羣身份； 其次在於前政權，其不僅治理不善， 而且傳播種族滅絕意識形態，最終導致了種族滅絕的發生。 雖然根據包括我國學者在內的各國學者考證，胡圖和圖西之分，在殖民者到來之前早已長期存在，兩個族羣彼此也不怎麼和睦，但是，歷史真相是什麼，有時候並不那麼重要。既然目標是翻過種族滅絕這一頁歷史，那麼把責任全部歸於外來的殖民者和流亡到外邊的前政府，當然是一種最有效的方法。

這是觀念層面的國家建構。而在制度層面上，卡加梅和愛國陣線可以説是重塑了盧旺達的政治體系。首先是確保愛國陣線的絕對領導權。內戰結束後，卡加梅迅速建立了由愛國陣線領導、前政權三大反對黨參加的民族團結政府，並且不斷鞏固愛國陣線在政黨體制和國家權力結構中的主導地位。他一來通過議會議席和內閣職位分配長期控制政府，二來頒佈黨禁，禁止任何以種族、宗教與地區為基礎的政黨存在。除了前政府的一些政黨之外，卡加梅政府2001年禁止了創建階段的民主與復興黨，2003年取締了當時最大的反對黨民主共和運動。卡加梅還建立了全國政黨對話論壇，提供在野政黨參政議政的平台，相當於我們這邊的政協。這實際上進一步確認和鞏固了愛國陣線的領導地位。

其次，卡加梅非常重視政黨建設。他在盧旺達省—區—縣—鄉—村五級行政機構中，每一層都設立愛國陣線的黨組織和權力系統。愛國陣線的政黨機構與行政機構相互嵌套，黨的執行書記是各層級的領導核心。他還曾經在農村進一步向下擴建愛國陣線的基層組織，以50户為單位組成村民小組，設立基層黨組， 作為行政結構的第六級。不過後來這個做法沒能推行下去。此外，他還搞了黨政軍融合，各級黨政機構，從省至村，都配備相應的軍隊政委，監督整個政治進程。

除此之外，卡加梅極度重視黨紀和反腐。他要求全國4000多名公職人員每年必須申報財產，還成立全國警察局和調查署，專司反腐工作。一旦發現官員腐敗，無論職位高低，是否是革命戰友，一律嚴懲，並且永不再用，不存在降職一説。他本人則以身作則，每年帶頭申報財產，親屬無一在政府任職，無一參與大公司運營。他的兩個姐姐，一個經營一家小牛奶店，另一個經營一家小紀念品商店。盧旺達的清廉程度在整個非洲獨樹一幟。2023透明國際的全球清廉指數排名，盧旺達在全球180個國家裏，排名第49位，穩居東非國家榜首。

有了這樣一條從上至下、全面掌控國家和社會權力的高效的政黨體系之後，能做的事情就非常多了。比如説，調整了央地關係，在保證足夠的控制和動員能力的前提下，由中央向地方放權，並賦予了基層很大程度的自治權，以調動其能動性與自主性。再比如説，在社會層面上開展廣泛的政治宣傳。愛國陣線在基層開展了兩個項目。一個是團結營，主要向民眾傳授新的官方歷史敍事，消解遺留的族羣身份意識，促進“盧旺達人”認同。另一個是國民教育營，目標是強化公民責任，打造能夠奉獻社區的模範公民。愛國陣線還通過基層組織，來動員民眾入黨，招募行政和安全人員，提供一些公共服務和社會保障，並且推進社區義務勞動制度，保持環境清潔。

對於公務員系統，卡加梅同樣進行了改革。一方面，他設立嚴格公正的考試錄用程序，並以高薪吸引人才，確保公務員素質。另一方面，他精簡機構，整合資源，使公務員人數少而精。在擁有高素質隊伍的同時，他也給工作上強度，將公務員職位的升與降和政策目標掛鈎，層層督評從總統本人到底層公務員的表現，公務員的問責壓力非常大。在這樣的制度設計下，盧旺達在政府有效性方面，遠超非洲的平均水平，達到東亞地區的水準。

資料來源：姜璐 祝若琰（2022）

説到這裏，我想很多讀者會覺得，這套系統，怎麼那麼眼熟呢？確實。當初卡加梅拿下政權之後，主要諮詢的，就是來自中國和新加坡的專家。盧旺達也有兩個外號，非洲小中國和非洲新加坡——這絕對不只是經濟意義上的。抄對了作業，讓盧旺達在國家能力上變成了一個優等生，不但順利完成了一個嶄新國家的建構，也獲得了全心全力發展經濟的基礎。

卡加梅在2000年從幕後回到台前，開始擔任總統，至今已經連任了4次。在20年中，他成功推動了盧旺達的經濟轉型。在所有制上，盧旺達採用混合所有制，以民營企業為市場主體，有關國計民生的戰略部門，主要由國有企業和黨管企業來經營。在產業結構上，盧旺達通過產業政策，大力扶持現代服務業。從1999年開始，盧旺達的服務業產值，就超過了農業，目前佔GDP的50%以上。特別是信息與通信業和旅遊業，已經變成了盧旺達的支柱產業。盧旺達境內還建起了經濟特區和貿易特區，吸引大量農產品、手工藝品和信息通信企業入駐。在吸引投資方面，盧旺達所有部門都向外資開放，且不施加股權限制，在信息通信和旅遊業投資，還可以享受各種税收優惠待遇，有時候政府還會跟投，共擔風險。過去十年，盧旺達吸引外國直接投資的速度，遠高於非洲平均水平，信息通信行業的FDI存量，從2008年的4690萬美元，猛增到2018年的6.6億美元。

在基礎設施上，盧旺達將每年財政預算的十分之一投入基建，並且它不像某些國家，非常明智地把主要的建設工作，託付給了全世界性價比最高、效率最高的基建狂魔。盧旺達2018年就加入了“一帶一路”倡議，公路里程從1993年的530公里增加到2023年的2652公里，70%的道路均由中國企業修建。這些公路已經成為支撐盧旺達經濟社會發展的大動脈，並且打通了盧旺達連接東非各國的通道，把它從一個被封鎖的國家，變成了一個連通各國的交通樞紐。

盧旺達的數字基建也做得相當不錯。互聯網滲透率從2001年的不到1%，上升到2018年的52%，手機使用量從64萬台增長到970萬台，絕大部分人都有了手機。2018年，卡加梅政府和阿里巴巴簽署協議，啓動世界電子貿易平台，雙方在電子商務、電子政務、移動支付方面開展了大量合作，現在手機支付在盧旺達已經非常普及。

穩定的政治環境，強大的國家能力，來自外部的鼎力支持，再加上欣欣向榮的經濟前景，讓卡加梅政府在提供公共服務方面遊刃有餘，在扶貧、公用設施、醫療衞生等方面，都取得顯著成績。截至今年年初，盧旺達的清潔供水率從1992年的26.3%提升到87.4%，電力覆蓋率從1994年的2.4%提升到74.4%，人均預期壽命從2017年的66.6歲增加到69.6歲。此外卡加梅還特別重視婦女賦權。世界銀行2021年的數據顯示，盧旺達議會中的女性代表人數居世界首位，女性在下議院擁有56%的席位。

盧旺達現在仍然很窮，2023年人均GDP才剛剛突破1000美元。但是，它的政府清廉、高效，有強大的意願讓國民過上幸福的生活，它的國民樸實勤勞，鄰里和睦，生活便利體面，它的街道整潔有序，幾乎看不到乞丐和流浪漢，也沒有暴力和犯罪。它保持着每年8%左右的經濟增長，生活在那裏每個人都能感到，日子正在過得越來越好。它是一個乾淨、體面、充滿希望的國家。它成為真正的非洲小中國，缺的只是時間。

（資料來源：IMF）

卡加梅這個人有爭議。比如説，盧旺達在剛果內戰當中，扮演了相當不光彩的角色，並且這些年持續干預鄰國政局，和鄰國關係緊張。再比如説，在對種族滅絕罪行的清算過程中，他沒有完全站受害者這邊，為他們主持正義。很多人批評他集權、獨裁，打壓、甚至秘密逮捕和處決反對者。然而，他讓兩個族羣放下了血海深仇，攜手走向未來，他把一個支離破碎的國家，一點點地拼合起來，讓它重新完整、煥發新生。他勤政愛民、夙夜在公，每天只睡4個小時，讓一個基礎薄弱、資源匱乏、人口眾多的國家，通過自己的努力，從一貧如洗，逐漸走向富強。僅憑這些，他就足以收穫盧旺達人的愛戴。這一次他的成功連任，就證明了這一點。