從“種族滅絕”到“非洲清流”,盧旺達做對了什麼?【弓道是非】_風聞
长弓MZ-观察者网编辑-3小时前
7月22日,盧旺達大選結果出爐,現任總統保羅·卡加梅獲得了超99%的選票,再次成功連任;卡加梅領導的執政黨愛國陣線聯盟,獲得68.8%的選票,贏得眾議院53個直接選舉席位中的37個。

提到盧旺達,估計很多讀者第一個想到的就是“盧旺達種族滅絕大屠殺”。1994年,佔盧旺達人口85%的胡圖族,對占人口14%的圖西族展開種族滅絕,共約100萬人遇難,25萬女性遭到強暴,數百萬人流離失所,整個國家人口驟減三分之一,GDP縮減50%以上。

不過,這樁慘案的前因後果,可能瞭解的人就不多了,我給大家簡單講一下。它們都跟卡加梅和愛國陣線有關係。卡加梅是圖西貴族出身,母親是王后的表親。圖西族雖然人口少,但受到了比利時殖民者重用,作為“人上人”管理着胡圖族——這是殖民者非常常見的操作。但是隨着比利時人跑路、盧旺達獨立,胡圖族開始對圖西族進行清算和報復。作為重點報復對象,卡加梅一家被迫流亡鄰國烏干達。之後,卡加梅加入了烏干達的全國抵抗軍,跟着穆塞韋尼一起推翻政府,建立政權——現在烏干達總統還是穆塞韋尼。這段經歷讓他深受啓發,他把圖西族難民組織起來,成立了盧旺達愛國陣線,要在盧旺達復刻一場武裝奪權。

1990年,愛國陣線進攻盧旺達,開啓了盧旺達內戰。內戰打了三年,誰也打不過誰,但卻進一步撕裂了盧旺達的兩大族羣。因為在戰爭宣傳當中,盧旺達境內所有圖西人都被認定為愛國陣線的同黨,幫圖西人説話的温和派胡圖人被認定為叛徒,全部都遭受到了更嚴重的迫害。1993年,愛國陣線和盧旺達政府簽訂了和平協定,安理會派出了特派團,開始和平進程。

然而好景不長,僅僅半年之後,時任盧旺達總統乘坐的專機,被一枚火箭彈擊落,他本人當場身亡。事故發生的第二天,盧旺達媒體聲稱,飛機失事是愛國陣線所為,煽動胡圖民眾消滅“圖西蟑螂”。盧旺達軍隊、警察和民兵開始處決圖西族人和温和派胡圖族的軍事政要,種族滅絕開始。與此同時,內戰雙方重燃戰火。卡加梅命令部隊全力進攻。這次他打得非常順利,在三個月之內攻陷首都奪取政權,結束了內戰,也結束了屠殺。
是誰打下了總統的飛機,引發了之後的一系列事情,一直沒有查清楚,估計也不會查清楚了。但是,這場種族滅絕大屠殺的結果卻是確定的,盧旺達生靈塗炭,又百廢待興。卡加梅奪權成功,終止了種族滅絕的暴行,威望達到了頂峯。但是,屠殺發生之後,兩個族羣之間的仇恨,也達到了頂峯。胡圖族畢竟人口多,此時推舉一個圖西貴族當總統,難以服眾,而且是火上澆油。所以,卡加梅推舉了温和派的胡圖人領袖當總統,自己退居幕後,作為實際掌權人,開始重建盧旺達。

重建的第一步,是國家建構,而國家建構的第一步,是民族和解,民族和解的第一步,是清算罪行。
百萬人被害,百萬起謀殺案。先不説按照正規的司法程序,要多少年才能審完,如果真的將所有兇手定罪,那估計也要殺或關個幾十萬人。所以,卡加梅就以“重和解、輕處罰”為原則,在國際和國內的法院體系之外,啓用了1.2萬個盧旺達傳統的“加卡卡法庭”(gacaca),由當地社區自己選出非專業的法官來審判。前前後後總共有25萬名“法官”,大部分是胡圖族,審理了約120萬樁案件。這類法庭上,如果罪犯有悔改之意,並且向社區尋求和解,那麼就會從輕判罰。一般來説,罪犯好好反省,請求原諒,就不會受到進一步懲罰,要麼無罪釋放,要麼做點社區服務就可以了。國際法庭沒有死刑,盧旺達在2007年廢除了死刑,百萬規模的種族滅絕,最後處以死刑的罪犯只有22名。

正義伸張談不上,但從結果來看,兩邊仇恨確實是淡了不少。在此基礎上,卡加梅力主廢除胡圖、圖西等民族分野,構建統一的國民認同。具體的措施主要有兩條。
其一是取消境內居民的族羣劃分,所有人從此都只有一個身份標籤——“盧旺達人”。同時,盧旺達的行政區劃也做了調整,原先的12個省重組為東西南北和首都五個省,使得原來的兩大族羣人口分佈更加平均,淡化了族羣色彩。
其二是修史。1994年盧旺達新政府成立後,立即暫停了小學階段的歷史教學,直到2004年才恢復,而且中學歷史課,也只能教世界史。這是因為要留給政府足夠的時間,來重塑歷史敍事,編寫歷史教材。2006年,政府聘請了一批學者,合作完成了歷史鉅著《盧旺達史:從起源到20世紀末》。書裏面定性,盧旺達人在殖民前是非常團結的,族羣間之所以相互殘殺,根源首先在於殖民者,他們破壞了盧旺達人的社會結構, 人為製造了胡圖人與圖西人的族羣身份; 其次在於前政權,其不僅治理不善, 而且傳播種族滅絕意識形態,最終導致了種族滅絕的發生。 雖然根據包括我國學者在內的各國學者考證,胡圖和圖西之分,在殖民者到來之前早已長期存在,兩個族羣彼此也不怎麼和睦,但是,歷史真相是什麼,有時候並不那麼重要。既然目標是翻過種族滅絕這一頁歷史,那麼把責任全部歸於外來的殖民者和流亡到外邊的前政府,當然是一種最有效的方法。
這是觀念層面的國家建構。而在制度層面上,卡加梅和愛國陣線可以説是重塑了盧旺達的政治體系。首先是確保愛國陣線的絕對領導權。內戰結束後,卡加梅迅速建立了由愛國陣線領導、前政權三大反對黨參加的民族團結政府,並且不斷鞏固愛國陣線在政黨體制和國家權力結構中的主導地位。他一來通過議會議席和內閣職位分配長期控制政府,二來頒佈黨禁,禁止任何以種族、宗教與地區為基礎的政黨存在。除了前政府的一些政黨之外,卡加梅政府2001年禁止了創建階段的民主與復興黨,2003年取締了當時最大的反對黨民主共和運動。卡加梅還建立了全國政黨對話論壇,提供在野政黨參政議政的平台,相當於我們這邊的政協。這實際上進一步確認和鞏固了愛國陣線的領導地位。
其次,卡加梅非常重視政黨建設。他在盧旺達省—區—縣—鄉—村五級行政機構中,每一層都設立愛國陣線的黨組織和權力系統。愛國陣線的政黨機構與行政機構相互嵌套,黨的執行書記是各層級的領導核心。他還曾經在農村進一步向下擴建愛國陣線的基層組織,以50户為單位組成村民小組,設立基層黨組, 作為行政結構的第六級。不過後來這個做法沒能推行下去。此外,他還搞了黨政軍融合,各級黨政機構,從省至村,都配備相應的軍隊政委,監督整個政治進程。
除此之外,卡加梅極度重視黨紀和反腐。他要求全國4000多名公職人員每年必須申報財產,還成立全國警察局和調查署,專司反腐工作。一旦發現官員腐敗,無論職位高低,是否是革命戰友,一律嚴懲,並且永不再用,不存在降職一説。他本人則以身作則,每年帶頭申報財產,親屬無一在政府任職,無一參與大公司運營。他的兩個姐姐,一個經營一家小牛奶店,另一個經營一家小紀念品商店。盧旺達的清廉程度在整個非洲獨樹一幟。2023透明國際的全球清廉指數排名,盧旺達在全球180個國家裏,排名第49位,穩居東非國家榜首。
有了這樣一條從上至下、全面掌控國家和社會權力的高效的政黨體系之後,能做的事情就非常多了。比如説,調整了央地關係,在保證足夠的控制和動員能力的前提下,由中央向地方放權,並賦予了基層很大程度的自治權,以調動其能動性與自主性。再比如説,在社會層面上開展廣泛的政治宣傳。愛國陣線在基層開展了兩個項目。一個是團結營,主要向民眾傳授新的官方歷史敍事,消解遺留的族羣身份意識,促進“盧旺達人”認同。另一個是國民教育營,目標是強化公民責任,打造能夠奉獻社區的模範公民。愛國陣線還通過基層組織,來動員民眾入黨,招募行政和安全人員,提供一些公共服務和社會保障,並且推進社區義務勞動制度,保持環境清潔。
對於公務員系統,卡加梅同樣進行了改革。一方面,他設立嚴格公正的考試錄用程序,並以高薪吸引人才,確保公務員素質。另一方面,他精簡機構,整合資源,使公務員人數少而精。在擁有高素質隊伍的同時,他也給工作上強度,將公務員職位的升與降和政策目標掛鈎,層層督評從總統本人到底層公務員的表現,公務員的問責壓力非常大。在這樣的制度設計下,盧旺達在政府有效性方面,遠超非洲的平均水平,達到東亞地區的水準。

資料來源:姜璐 祝若琰(2022)
説到這裏,我想很多讀者會覺得,這套系統,怎麼那麼眼熟呢?確實。當初卡加梅拿下政權之後,主要諮詢的,就是來自中國和新加坡的專家。盧旺達也有兩個外號,非洲小中國和非洲新加坡——這絕對不只是經濟意義上的。抄對了作業,讓盧旺達在國家能力上變成了一個優等生,不但順利完成了一個嶄新國家的建構,也獲得了全心全力發展經濟的基礎。
卡加梅在2000年從幕後回到台前,開始擔任總統,至今已經連任了4次。在20年中,他成功推動了盧旺達的經濟轉型。在所有制上,盧旺達採用混合所有制,以民營企業為市場主體,有關國計民生的戰略部門,主要由國有企業和黨管企業來經營。在產業結構上,盧旺達通過產業政策,大力扶持現代服務業。從1999年開始,盧旺達的服務業產值,就超過了農業,目前佔GDP的50%以上。特別是信息與通信業和旅遊業,已經變成了盧旺達的支柱產業。盧旺達境內還建起了經濟特區和貿易特區,吸引大量農產品、手工藝品和信息通信企業入駐。在吸引投資方面,盧旺達所有部門都向外資開放,且不施加股權限制,在信息通信和旅遊業投資,還可以享受各種税收優惠待遇,有時候政府還會跟投,共擔風險。過去十年,盧旺達吸引外國直接投資的速度,遠高於非洲平均水平,信息通信行業的FDI存量,從2008年的4690萬美元,猛增到2018年的6.6億美元。

在基礎設施上,盧旺達將每年財政預算的十分之一投入基建,並且它不像某些國家,非常明智地把主要的建設工作,託付給了全世界性價比最高、效率最高的基建狂魔。盧旺達2018年就加入了“一帶一路”倡議,公路里程從1993年的530公里增加到2023年的2652公里,70%的道路均由中國企業修建。這些公路已經成為支撐盧旺達經濟社會發展的大動脈,並且打通了盧旺達連接東非各國的通道,把它從一個被封鎖的國家,變成了一個連通各國的交通樞紐。

盧旺達的數字基建也做得相當不錯。互聯網滲透率從2001年的不到1%,上升到2018年的52%,手機使用量從64萬台增長到970萬台,絕大部分人都有了手機。2018年,卡加梅政府和阿里巴巴簽署協議,啓動世界電子貿易平台,雙方在電子商務、電子政務、移動支付方面開展了大量合作,現在手機支付在盧旺達已經非常普及。

穩定的政治環境,強大的國家能力,來自外部的鼎力支持,再加上欣欣向榮的經濟前景,讓卡加梅政府在提供公共服務方面遊刃有餘,在扶貧、公用設施、醫療衞生等方面,都取得顯著成績。截至今年年初,盧旺達的清潔供水率從1992年的26.3%提升到87.4%,電力覆蓋率從1994年的2.4%提升到74.4%,人均預期壽命從2017年的66.6歲增加到69.6歲。此外卡加梅還特別重視婦女賦權。世界銀行2021年的數據顯示,盧旺達議會中的女性代表人數居世界首位,女性在下議院擁有56%的席位。

盧旺達現在仍然很窮,2023年人均GDP才剛剛突破1000美元。但是,它的政府清廉、高效,有強大的意願讓國民過上幸福的生活,它的國民樸實勤勞,鄰里和睦,生活便利體面,它的街道整潔有序,幾乎看不到乞丐和流浪漢,也沒有暴力和犯罪。它保持着每年8%左右的經濟增長,生活在那裏每個人都能感到,日子正在過得越來越好。它是一個乾淨、體面、充滿希望的國家。它成為真正的非洲小中國,缺的只是時間。

(資料來源:IMF)
卡加梅這個人有爭議。比如説,盧旺達在剛果內戰當中,扮演了相當不光彩的角色,並且這些年持續干預鄰國政局,和鄰國關係緊張。再比如説,在對種族滅絕罪行的清算過程中,他沒有完全站受害者這邊,為他們主持正義。很多人批評他集權、獨裁,打壓、甚至秘密逮捕和處決反對者。然而,他讓兩個族羣放下了血海深仇,攜手走向未來,他把一個支離破碎的國家,一點點地拼合起來,讓它重新完整、煥發新生。他勤政愛民、夙夜在公,每天只睡4個小時,讓一個基礎薄弱、資源匱乏、人口眾多的國家,通過自己的努力,從一貧如洗,逐漸走向富強。僅憑這些,他就足以收穫盧旺達人的愛戴。這一次他的成功連任,就證明了這一點。