漫話改革Ⅰ：破除三項制度改革深層羈絆_風聞

三項制度改革漫長曆史進程：2020年6月30日，中央深改委第十四次會議審議通過了《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，這是面向新發展階段我國深化國有企業改革的綱領性文件。行動方案再次明確將勞動、人事、分配三項制度改革作為國企改革三年行動的重要內容，其核心要義就是“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”。

       國有企業三項制度改革，自國家層面出台正式文件啓動開展之時，距今已有30多年的漫長曆程。1992年7月，國務院公佈了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，賦予企業包括勞動用工權、人事管理權、工資獎金分配權在內的14項經營自主權，正式提出要構建工人能進能出、幹部能上能下、工資能高能低的企業內部經營機制；1993年，中共十四屆三中全會通過《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確指出建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度是國有企業的改革目標；2001年，國家經貿委、人事部、勞動和社會保障部聯合下發《關於深化國有企業內部人事、勞動、分配製度改革的意見》，正式提出“三項制度改革”概念，明確指出把深化企業三項制度改革作為規範建立現代企業制度的必備條件之一，建立與社會主義市場經濟體制和現代企業制度相適應、能夠充分調動各類職工積極性的企業用人和分配製度，儘快形成企業管理人員能上能下、職工能進能出、收入能增能減的機制；2003年國務院國資委成立後就第一次面向世界範圍市場化公開選聘中國聯通、中國鋁業等六家中央企業高管人員；2008年1月1日《中華人民共和國勞動合同法》開始執行，企業人事、用工、薪酬制度正式進入市場化、法治化軌道；2009年，國務院國資委下發《關於深化中央企業勞動用工和內部收入分配製度改革的指導意見》，推進中央企業全面實施三項制度改革；2013年，中共十八屆三中全會通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要推動國有企業完善現代企業制度，深化企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革；2015年，中共中央、國務院出台《關於深化國有企業改革的指導意見》，把“國有企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化機制更加完善”作為一項重要改革目標，對國有企業薪酬分配和用人制度改革作出具體部署；2016年，國務院國資委印發《關於進一步深化中央企業勞動用工和收入分配製度改革的指導意見》，進一步對中央企業推進三項制度改革提出具體要求；2019年，國務院國資委下發《關於開展2019年中央企業三項制度改革專項行動的通知》，對國企三項制度改革提出具體要求，國有企業三項制度改革向縱深推進，並與國企混合所有制改革、落實董事會職權、推行職業經理人制度等改革措施互動推進。

**三項制度建設運行主要問題：**一是員工能進能出的機制沒有全面建立。在“能出”方面主要為部分員工主動離職，企業一般不主動辭退員工。部分企業雖然建立了人崗不匹配、業績不達標的員工退出機制，但往往出於承擔社會責任、維護社會穩定等考量，採取內部崗位調整、待崗培訓等方式變相安排，員工退出機制基本流於形式；在“能進”方面，普通員工進入渠道總體暢通，高管人員仍以行政管理模式為主，市場化選聘機制未能真正建立。二是管理人員能上能下的機制沒有全面建立。在“能下”方面，幹部管理依然是行政式管理為主，除了違法違紀等特殊情況外，基本上不會出現因業績考核不達標而降職、降級的情形，雖然也建立了能下的幹部任用機制，但也基本流於形式。在管理人員“能上”方面，各級企業高管基本上以組織任命方式進行選拔任用管理，管理人員“能上”的市場化競爭機制未能全面有效推行。近年來，隨着同一股權級次的國有企業集團高管幹部管理權限區別劃分以及黨政機關領導幹部與國有企業幹部雙向交流機制的加強，國企幹部行政級別觀念愈發加深。三是收入能高能低的機制尚未全面形成。薪酬分配不公平、不合理問題長期存在，主要表現為“能高不能低、績效差距小、獎懲效應弱”。部分壟斷行業薪酬水平過高、增幅過快，且並非自身經營水平提升、激勵機制發揮因素所致。部分企業未嚴格落實有關政策要求，薪酬水平與企業效益關聯度不高，幹部員工薪酬水平未隨着企業效益下降而下降。在“該高不高、該低不低”突出問題方面，普遍存在關鍵核心崗位、科技創新人才、高素質緊缺人才的薪酬水平低於市場化薪酬水平，而普通崗位人員薪酬水平卻高於市場化薪酬水平的現象。在績效考核與收入掛鈎機制方面，存在績效考核管理機制不科學、不完善，績效目標設置及考核結果不客觀、不公平、不合理現象，激勵效應微弱，績效考核形式強於實效。

**破除三項制度改革深層羈絆：**體制決定機制，三項制度改革是內部經營機制改革，就機制改機制，難有顯著效果，必須從體制根源尋診化解。對比國有企業和非國有企業，不難看出，國有企業在“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”方面的問題較民營企業、外資企業明顯突出，雖然經過30多年持續改革，也未能取得實質性、根本性突破，最主要原因在於國有企業特殊的產權體制因素所致。一是國有企業產權所有者與決策管理者相脱節，形成層層委託代理關係，國有企業決策管理者受託代表國家對企業內外事務進行決策管理，而決策管理者自身（黨組織成員、董事會成員、經理層成員）均由或大多由國家機構任命或委派，決策管理者自身沒能形成“崗位能上能下、人員能進能出、收入能增能減”的市場化機制，在此情形下，對中層管理人員和員工要求“崗位能上能下、人員能進能出、收入能增能減”，從法理和情理上來説是不公平、不合理的，廣大員工內心也是有牴觸的，改革自然會受到阻礙影響。嚴格來講，對於過去涉及員工利益的、不平等的三項制度改革方案，企業職工大會或職代會是可以否決而不得通過實施的。二是國有企業產權關係及委託代理關係單一，難以形成相互制衡的法人治理機制，相較於產權多元化、股權混合性的企業，產權關係、股權性質單一的國有企業，難以形成市場化的內部激勵機制。三是國有企業產權體制的特殊性，決定其具有承擔社會責任和維護社會穩定大局的天然屬性，導致與市場化的選人用人機制形成一定的矛盾性，要在建立市場化競爭機制和兼顧履行社會責任和維護社會穩定之間進行平衡，一定程度上影響三項制度改革的效果。

       破除三項制度改革深層羈絆，根本之策是深化國企產權體制改革，加快企業產權多元化和混合所有制改革進程，建立相互制約、運行高效的公司治理機制和現代企業制度，真正讓國有企業成為市場化的經營主體，形成市場化勞動用工、收入分配等內部經營管理機制，如此，三項制度改革也就能夠實現根本的、實質性的突破；針對現階段及未來產權關係、股權性質單一的國有企業體制狀況，應加快高管隊伍選人用人市場化轉變步伐，徹底打破高管人員只能上不能下、只能進不能出以及高管薪酬考核僵化機制，拆除國企級別和企業幹部行政化管理隱形籬笆，全面推廣職業經理人制度，建立所有企業平等市場主體地位機制，實現企業高級管理人員在不同股權層級企業之間、企業內外之間市場化流動機制，進而帶動其他人員三項制度改革的內在引領效應；規範、合法、合理認識對待國有企業履行社會責任和維護社會穩定責任要求，倡導市場化、法制化、長效化責任機制，去除行政化、短期化干預手段。放眼促進國有企業以及其它各類性質市場主體長期、可持續、良性發展大局，在可持續、高質量發展中更好地履行社會責任、維護社會穩定。