中國交通改革藍圖：鐵路、航運、公路與天空的多維探索_風聞

交通關乎國計民生，要成為交通強國，既要堅定發展低空經濟這樣的新質生產力，也要對持久性的改革做出回應

文 |  李皙寅 王靜儀 陳思宇 潘楨甄 趙雅晴

編輯 | 施智梁

中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議審議通過《中共中央關於進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（下稱《決定》）。《決定》從“水陸空”等多個維度指明現代化基礎設施的發展方向。

在交通領域，《決定》既關注到了最新的概念，比如“促進低空經濟發展”作為2024年最火的政策信號，在《決定》中得到延續支持；也對持久性的改革做出回應，“推進鐵路體制改革”已有數十年的發展歷程，如今再次提出，強調深化改革的決心。

其中提到，“完善流通體制，加快發展物聯網，健全一體銜接的流通規則和標準，降低全社會物流成本”“深化綜合交通運輸體系改革，推進鐵路體制改革，發展通用航空和低空經濟，推動收費公路政策優化。提高航運保險承保能力和全球服務水平，推進海事仲裁製度規則創新。健全重大水利工程建設、運行、管理機制”。

未來交通業會怎麼樣？一幅上天入地的發展藍圖徐徐展開。

01

鐵路改革：界定自然壟斷環節和競爭性環節是關鍵

鐵路作為大多數中國人長途出行的第一交通方式，種種改革牽動人心。

中國鐵路自1949年以來經歷過多次重大改革，自2013年政企分離開始，市場化改革持續深化。

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《決定》再次對鐵路改革做出明確要求，要求“推進能源、鐵路、電信、水利、公用事業等行業自然壟斷環節獨立運營和競爭性環節市場化改革”。

為何要改革？儘管中國鐵路發展處於世界領先水平，具有四個“世界一流”，即基礎設施世界一流、技術裝備世界一流、運作管理世界一流、職工素質世界一流，但長期以來，中國鐵路運輸難以完全適應市場化，盈利能力偏弱，還本付息壓力大。

2023年國鐵集團營業收入12454億元，淨利潤33億元，負債超過6萬億元，負債率65.56%，投融資渠道有待通暢，可持續發展水平有待提高。

“中國已經具備鐵路改革所需的政策支持和經濟實力，要解決鐵路改革的問題，關鍵在於準確界定鐵路行業的自然壟斷環節和競爭性環節。”西南交通大學交通運輸與物流學院副教授、交通公共政策研究中心研究員左大傑對《財經》表示。

一般認為，自然壟斷環節包括國鐵集團管理的鐵路幹線，其特點是資本密集型、長週期投資和高度市場準入壁壘。競爭性環節則涵蓋地方鐵路和市域鐵路，其特點是投資回報快、市場競爭激烈。

“以前鐵路主要是從技術屬性和投融資主體來區分，分為國家鐵路、地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線。十多年來的實踐證明，這種分法可能並不能解決問題。新時代鐵路改革必須引入新的分類維度，按照公益性與商業性分類，把鐵路基礎設施視為壟斷性、公益性環節，把運輸服務視為競爭性、商業性環節，則二者各得其所。”左大傑指出。

在實踐層面，瑞銀證券研究部總監徐賓對《財經》表示，這意味着“網運分離”的改革趨勢，將重資產和輕資產的部分分離。“網”是基礎設施，建設動輒數百億元、數千億元，社會資本較難參與；“運”是鐵路運營，可以引入國企、民企的多元主體，讓各類資本各得其所。

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左大傑分析，未來鐵路改革的目標，一是自然壟斷環節與競爭性環節由不同的市場主體經營，自然壟斷環節保障基礎設施的供給質量，競爭性環節市場化改革，客運票價和貨運運價與市場接軌，有升有降，各種供給多樣化，全方位滿足市場需求；二是投融資渠道暢通，國有資本優先佈局於自然壟斷環節，非國有資本主要佈局於競爭性環節；三是積極推進股份制改造，盤活鐵路存量資產。

“中國鐵路投資的回報率比較低，如何讓社會資本更多參與，這是鐵路改革的重點環節。”徐賓認為，要提高投資回報率，首先要將輕資產的運營環節單獨拆分，其次允許實行市場化的票價水平、盤活鐵路沿線以及車站沿線的土地資產。有了合理的回報率，才能引入更多社會資本。

中國鐵路已經處於世界領先水平，如何通過改革的深化，持續保持領先地位，是下一階段的核心命題。

02

航運：系統集成發展航運新質生產力

《決定》明確提出，提高航運保險承保能力和全球服務水平，推進海事仲裁製度規則創新。健全重大水利工程建設、運行、管理機制。

不難看出，在涉及交通的各項表述中，直接提及航運的字數是最多的，要求也是最具體的，航運業的重要程度可見一斑。

“航運產業是中國最為開放、全球化程度最高的行業之一，是促進全球貿易與地區經濟發展重要的戰略性、基礎性和先導性支撐，中國作為全球第一貨物貿易大國，很多企業都有‘走出去’的需求，全球貿易與海外利益也都需要運輸的基本保障，但當下國際環境複雜多變，地緣政治、貿易保護主義等對航運供應鏈的韌性和安全影響較大。”上海國際航運研究中心首席諮詢師張永鋒對《財經》表示。

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具體而言，《決定》對航運保險和海事仲裁都提出明確的發展要求。

張永鋒解釋，航運保險和海事仲裁都屬於相對高技術含量、高附加值、知識密集型的服務要素，為港口、航運與貿易企業提供全球風險保障和糾紛解決等重要保障，是體現中國更好融入全球、參與全球海事治理、航運強國建設的重要支撐。二十大報告中也明確提出“要推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”。

目前航運保險仍然以現行國際海事規則體系下分散航運業風險經濟可靠的路徑，儘管近年來中國航運保險已經取得巨大進步，不過主要份額還是以國際海上保險聯盟、國際保賠集團相關協會成員等為主，全球服務能力有待提升。中國的航運險市場主要以船殼險和貨運險為主，在較為高端險種、創新類保險和國際航運再保險方面，短板較為明顯，海外保險風控能力和保障能力仍有較大差距。

張永鋒認為，二十屆三中全會為中國航運保險發展指明瞭方向。一是提高航運保險承保能力，如：加速國內航運保險要素向優勢地區集聚，吸引航運保險經紀、代理、公估、理賠等機構聚集，鼓勵航運保險產品與運營模式創新，推動保險行業與海關、海事、交通、港口等跨行業數據共享等。二是提高航運保險的全球服務水平，如主動與國際航運保險規則和制度接軌，支持相關保險機構加速“走出去”，擴展網絡使用覆蓋面和海外風控能力，積極參與國際航運保險事務。

在推進海事仲裁製度規則創新方面，海商、海事合同主要以英國法作為合同的實體適用法，大量海事合同習慣採用英國法和倫敦仲裁。因中國大陸法系與英美法系的差異，目前國內仍以法院裁決作為主流，在民眾和相關行業對國內海事仲裁的認識、仲裁程序規範、臨時仲裁法律保障與仲裁員隊伍建設等方面，對標倫敦等仍然存在較大差距。

“目前海事仲裁在國際上基本集中在倫敦和新加坡。在國內，主要還是以香港、上海和廣州等先進的國際航運中心城市為主。”張永鋒説，“我認為《決定》提到的海事仲裁規則創新，一定是對標國際最高標準、最好水平，爭取更高水平的政策創新與制度開放，推動上海等城市成為全球重要的國際海事仲裁中心。”

《決定》對於航運業的直接表述一分為二，前半部分專指在高端航運服務方面發力，後半部分則聚焦國內重大水利工程的建設、運行、管理機制建設。

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以中國目前的航道規劃建設為例，全力建設高等級沿海和內河航道，打通內河航運堵點卡點，實施內河水運體系聯通工程，成為下一階段促進沿海和內河港口樞紐體系現代化的重要舉措。內河航道建設週期長、投資大、管理跨區域，從前期的建設到後期的運營維護，這是一個持久的過程，構建可持續的投資、開發、運維、管理機制是可持續健康發展的關鍵。

《決定》還指出要“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”，而目前中國港口與航運產業在新質生產力方面已經取得了令世界矚目的成績，如：在自動化碼頭、港口信息化、航運智能化、數字口岸、數字航道等方面甚至已經具備了一定領先優勢。

“目前，中國在智慧港口、智能航運、數字口岸等方面取得了一定比較優勢。”張永鋒提到，“不過，港口、航運、口岸等系統還處於相對獨立的狀態，未來需要發揮系統集成思維，在‘大系統’建設方面發力。”

張永鋒認為，未來中國航運產業在數字化、智能化、低碳化等新賽道的優勢將會更加突出，如何提高“系統集成”能力是未來的新要求，如何對於傳統要素進行創新性配置，發展以高技術、高效能、高質量為特徵的生產力，成為未來中國航運產業“彎道超車”的重要領域。

03

收費公路十年立法征程提速

要想富，先修路。36年來，中國高速公路從無到有，成為全球第一，如今正奮力從大到強。

1988年是個關鍵節點，中國首條高速公路建成通車；同年，財政部、交通部、物價局聯合發佈了《貸款修建高等級公路大型公路橋樑、隧道收取車輛通行費規定》，即“貸款修路、收費還貸”政策。這一政策為高速公路收費提供了法律依據，並對之後高速公路的發展提供了最主要的資金來源。

交通運輸部此前表示，實踐證明，收費公路政策實現了政府、企業、公眾多方受益、一舉多得，是符合中國基本國情並應該長期堅持的正確選擇。

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從運營主體分類來看，收費公路分為政府還貸公路和經營性公路。隨着國家逐漸取消政府還貸二級公路收費及高速公路通車裏程的增加，中國收費公路結構不斷優化。

從需求的角度來看，交通基建有助於提高物流效率，提高城市化水平；從投資的角度來看，也是政府投資的重要方式之一。目前東部路網基本建成，未來高速公路網絡的發展中心將向西移動。

華東地區一家交投集團的專家告訴《財經》，東部沿海地區的高速公路建設早、造價低、債務規模小；相比之下中西部地區作為近年來新增高速公路的重點區域，債務規模較大。一些投資回報週期長、收益有限的公路，企業投資積極性低。如果收費公路期限不延長，財政補貼受限，地方高速公路建設挑戰不小。

然而，現有的《收費公路管理條例》已無法有效支撐收費公路的可持續發展。問題主要集中在幾方面：一、收費標準和期限的不合理導致投資回報難以實現；二、隨着建設和維護成本的持續增長，收支缺口日益擴大，債務風險加劇；三、多模式管理、多標準收費的模式，不利於路網整體效益的發揮。

自2013年起，《收費公路管理條例》的修訂稿已多次向社會徵求意見，也多次列入交通運輸部年度立法工作計劃，當時意見稿一大修訂內容就是調整收費期限。時至今日尚未完成修訂，可見修訂工作難度之大。

這一橫亙至今逾十年的問題，有望得到突破。

在國務院公佈的《國務院2024年度立法工作計劃》中，提及擬製定、修訂的行政法規包括收費公路管理條例（修訂），隨着《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》正式實施，收費公路管理條例的修訂或將逐步提上日程。

交通運輸部法制司有關負責人在接受媒體採訪時表示，將聚焦加快建設交通強國目標任務，積極回應行業發展需求，加快填補立法薄弱點和空白區，堅持開門立法，切實提升立法工作質量和效率。

東南大學交通法治與發展研究中心執行主任顧大松對《財經》分析稱，收費公路政策優化進入綱領性文件，足見重視程度很高，這有助於藉助頂層設計，打通此前立法工作的難點和堵點。

顧大松補充稱，畢竟公路建成後，客觀上需要相關投入管理和養護。而現有的公路收費模式相對陳舊，伴隨公路年限到期，管養費用的徵收亟待法理依據。如何讓公路收費有法可依，乃至高質量發展，這都需要《公路法》和《收費公路管理條例》的制度完善。

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7月31日，財政部副部長王東偉在國新辦新聞發佈會上表示，對於收費公路問題，將按照“受益者付費”原則，推動優化相關政策。

長江證券發佈研報指出，追本溯源，過高的建設成本下中國高速公路行業長期難以實現收支平衡、債務敞口持續擴大，疊加地方財政壓力在過去數年的攀升，現有30年收費期限政策的突破勢在必行。

“推動收費公路政策優化，核心在於交通部《收費公路管理條例》的立法完善。按計劃，最快今年、最晚明年就要出台。有了中央層面的文件，後續地方政策以及靈活收費等手段調整，才有了延展的空間。”徐賓説。

徐賓認為，每年中國公路固定資產投資都在2.5萬億元以上的規模，要保持大額投資、確保交通強國的地位，引入更多社會資本、多元化的投資主體是勢在必行的。這樣的前提是，投資回報要有確定性，以及形成良好的退出機制。

04

​發展通用航空和低空經濟，改革觀念持續深化

不論鐵路、航運、收費公路，都是一場曠日持久的改革攻堅，而對未來產業——低空經濟，《決定》予以明確表述：要發展通用航空和低空經濟。

低空經濟是指在3000米以下空域內，以有人駕駛和無人駕駛航空器的低空飛行活動為牽引，輻射多領域的綜合性經濟形態。

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自2023年12月召開中央經濟工作會議，明確將低空經濟列入重點發展的戰略新興產業序列以來，低空經濟可謂是2024年眾所周知、耳熟能詳的火熱概念。

與以往只説“低空經濟”不同，《決定》還專門提到了“發展通用航空”。

據民航局規定，通用航空統指使用民用航空器從事為工業、農業、林業、牧業、漁業生產和國家建設服務的作業飛行，以及從事醫療衞生、搶險救災、海洋及環境監測、科學實驗、教育訓練、文化體育及遊覽等項飛行活動。

“相較於多指城市層面經濟體系的低空經濟，通用航空則從產業角度擴展了範圍，在飛行高度上範圍更廣、距離更遠，這也意味着相關體制機制的改革會有更大範圍的探索。”諮詢公司羅蘭貝格合夥人劉波告訴《財經》。

一位資深通航人士對《財經》表示，提法的變化背後是觀念的變化。習近平總書記強調，發展新質生產力不是忽視、放棄傳統產業，要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一種模式。

隨着中國低空逐漸開放，面向普通消費端的通用航空業務也正在鋪陳開來，比如通勤飛行、公務飛行、娛樂飛行、空中的士、空中觀光、應急救援等，低空經濟的熱潮正在深切地改變傳統通用航空領域。

不論是低空經濟還是通用航空，其背後的核心邏輯都是：向天空尋求GDP（國內生產總值）。

“低空作為一處尚未得到真正開發的試驗田和經濟性空域，向天空要發展的訴求，是人們經由城市從二維走向三維的現實需要所決定的。”歐洲科學院院士、世界無人機大會主席、深圳市無人機行業協會會長楊金才對《財經》表示。

2023年中國低空經濟規模已超5000億元，2030年有望達到2萬億元。中國民航局提供的數據顯示，2024年上半年，新註冊的無人機將近60.8萬架，較2023年底增長了48%；無人機累計飛行小時數達981.6萬小時，較2023年同期增加了13.4萬小時。

各方寄予厚望，未來如何進一步推動通用航空和低空經濟的發展，目前公認的關鍵卡點是應用場景和低空開放。

載貨、文旅和城市管理，是低空經濟現階段的主要場景，由地方政府主導推動，但真正的萬億市場還在消費端。想要拓展消費應用場景則離不開空域的開放。

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低空開放的探索已經在進行中，但這是一個由點到線、由線到面的過程，截至2024年5月，民航局已經批准了17個試驗區和3個試驗基地，涵蓋深圳、成都等地。

此外，中國在低空基礎設施建設上仍存在短板，其中通用機場短缺則是影響低空經濟及通用航空發展的關鍵制約因素，相關數據顯示，截至2023年底，中國在冊通用機場僅有449個。

“低空經濟的發展動力，不僅在於產業和科技，更在於體制機制改革，比如民航系統對載人飛行器的三證審核頒發，比如軍隊、地方、民航等體系的管理機制協調，比如通信體系、設施平台的通用性和標準體系建設等，因此三中全會從深化改革的層面支持發展低空經濟是重要利好。”劉波表示。

對於通用航空和低空經濟而言，產業和技術已蓄勢待發，政策利好逐步釋放，雖有種種關卡，但“起飛”在望。

the end