科技舉國體制的一次重大調整, 能否用好事關國運｜文化縱橫_風聞

孫喜

中信改革發展研究基金會

首都經濟貿易大學工商管理學院

【導讀】技術“卡脖子”問題的重要性已有充分共識。近年來，隨着美西方制裁加劇，國內有的行業異軍突起，攻關了一個又一個難題；但也有行業一直進展有限。在欣喜於某些行業成功擺脱制約之餘，我們還應認識到，對成功實現技術創新的體制機制我們仍缺乏清晰瞭解。就解決“卡脖子”問題，實現科技自立自強而言，如何總結、推廣成功經驗，推動技術創新的體制機制改革**，是我們當前面臨的核心問題。**‍‍‍‍

本文以過去十餘年間國家科技重大專項“高檔數控機牀與基礎製造裝備”的發展，及其推動中國機牀工具產業轉型升級的經驗教訓為基礎，總結了市場經濟條件下，中國推動技術創新的制度經驗與運作機理。**我國高端機牀裝備之所以能在12年間，從近乎為零發展到在國內市場“三分天下有其一”，並在國際市場上也有相當競爭力，正是因為在2012年之後逐步探索形成了一種新型舉國體制，即“國家背書、用户牽頭、工藝驅動”的產品開發組織機制。**具體而言，通過“國家背書”創造了一個更有效的本土市場，為機牀主機廠和整個產業鏈上游建立了一個更有利於自主創新的環境，進而在多樣化的用户需求（尤其是航天、航空、能源等高端應用場景）和高度複雜、去中心化的本土產業鏈（各類主機廠、功能部件廠商）之間建立起“多對多”的創新網絡與供應鏈。‍‍‍‍‍‍

**新型舉國體制是在市場經濟條件下，對舊舉國體制的繼承與突破。**它以企業為創新主體，但又必須充分發揮國家的背書作用，**以****最大程度地調動和利用國家、社會、市場等多種力量與治理機制，完成一個由國家戰略啓動（政治過程）、以技術攻關落地的創新治理過程。**文章進一步指出，要推廣落實新型舉國體制，**我們需要對當前流行的、以科技邏輯為基礎的關鍵核心技術攻關體制進行徹底的改革，**使其有可能兼容相關的社會過程與經濟過程，讓國家成為不同產業情境下政治過程、社會過程、經濟過程、技術過程暢通運轉、良性循環的“潤滑劑”，而不是僅僅依靠行政命令。****基於這一分析，本文還從一般性的工業與技術政策和機牀工業接續兩個層面給出了十分詳細的政策建議。

本文原載《經濟導刊》2024年第5期，原題為《建立內循環走向自主創新的核心邏輯與政策選項》，****僅代表作者觀點，供讀者參考。

建立內循環

走向自主創新的核心邏輯與政策選項

隨着國際政治經濟形勢遽變，科技自立自強逐漸引發全社會的廣泛關注和持續討論。國家從產業層面的國際競爭中認識到，“核心技術是買不來、討不來、要不來的”，由此提出“科技自立自強”的戰略目標。

**▍**走出“科技自立自強”的認識誤區‍‍‍‍‍‍

作為“科技自立自強”的一個重要途徑，關鍵核心技術攻關的新型舉國體制被寄予厚望，但官方文件中“把政府、市場、社會有機結合起來”的重要表述卻很少得到關注，****反而近年來出現了很多過度強調“國家隊”（非企業類國家戰略科技力量）“有組織科研”的聲音。

**長期以來，對“卡脖子”問題的理解更是出現了一些簡單化、靜態化和絕對化的苗頭：**比如將“卡脖子”攻關視為產業發展的“華山一條路”，過分誇大和強調特定技術指標的重要性；又如把解決“卡脖子”問題視為打通內循環堵點卡點的前提條件，或者説一旦“卡脖子”攻關取得成功，產業鏈上下游良性互動的內循環就可以在市場機制作用下自動發生。

**但這些想法都遇到了來自現實世界的挑戰。**華為在2023年秋天能夠推出“麒麟+5G”的Mate 60 Pro等一系列新產品，就是最典型的例子。這種現象在機牀行業、工業軟件等行業更為常見：面對“斷供、斷鏈”，本土企業迅速填補了美國企業退出所導致的市場真空，並實現了產品技術的加速迭代與改進。

為了更加準確地、實事求是地回答上述現象背後的原因，本文從歷史角度出發，基於前期多年對中國機牀工業的理解以及廣泛的企業調研、政府部門調研和資料查閲，以過去十餘年間國家科技重大專項“高檔數控機牀與基礎製造裝備”（簡稱“04專項”）及其推動中國機牀工具產業轉型升級的經驗教訓為例**，**説明市場經濟條件下的內循環、自主創新和科技自立自強之間的相互關係。

一方面，通過回顧和總結“04專項”的歷史經驗，提煉了關鍵核心技術攻關的新型舉國體制的核心邏輯，為走出“科技自立自強”議題的認識誤區提供理論支撐。另一方面，有助於我們跳出傳統政策研究的思維藩籬，為我們理解和設計一個更有效率且更具系統性的創新政策組合提供了重要依據，為解決“卡脖子”技術等現實問題提供政策方向和對策建議。

▍“04專項”中的新型舉國體制‍‍‍‍‍‍

作為國家科技重大專項中的“工業母機”專項，“04專項”涵蓋了高檔數控機牀及鑄鍛焊等基礎製造裝備的主機、關鍵零部件、共性技術、創新平台等全鏈條技術創新研究工作。歷時十二年的堅持投入，我國高端機牀裝備由近乎為零發展到在國內市場“三分天下有其一”，中國機牀企業成為國內市場上與歐洲、日本、韓國、中國台灣等國家和地區公平競爭的高端機牀裝備主要供應商。**而取得上述成就的根本原因是“04專項”在2012年之後逐步探索形成了一種新型舉國體制：****一種“國家背書、用户牽頭、工藝驅動”的產品開發組織機制。**其最大特點是由重大專項串聯起從高端用户、機牀廠到關鍵功能部件廠商的全產業鏈條，並由“04專項”提供背書和賦能，建立起權責對等的“用户—生產者互動”。對用户來説，“04專項”讓他們能夠對裝備供應商進行“賦能”：以自身工藝特長引導國產裝備持續升級。而對機牀主機廠來説，“04專項”為其產品提供“國家背書”，他們也必須根據用户需求提高產品性能與質量。

這一改革的直接後果是，通過“國家背書”創造了一個更有效的本土市場，為機牀主機廠和整個產業鏈上游建立了一個更有利於自主創新的環境，進而在多樣化的用户需求（尤其是航天、航空、能源等高端應用場景）和高度複雜、去中心化的本土產業鏈（各類主機廠、功能部件廠商）**之間建立起“多對多”的創新網絡與供應鏈。**其特殊意義在於：它為中國政府找到了一條市場經濟條件下對機牀工具產業進行創新治理的基本路徑。機牀工業創新過程中最重要的知識和靈感來源，就是用户的需求場景與加工工藝。好的機牀工具企業一定是通過貼近需求、理解工藝、形成產品，並在應用中暴露問題、完善產品才能真正成長起來。

****▍新老舉國體制的核心邏輯‍‍‍‍‍‍

新型舉國體制在很大程度上繼承了傳統舉國體制的基因：以政治方式（國家強制性任務）創造社會資本、促進產業鏈合作的做法，最早可以追溯到20世紀50年代末高精度精密機牀“會戰”，且在此後計劃經濟體制下的歷次“會戰”中得到了全面傳承。通過對新老舉國體制的歷史比較，本文提煉了舉國體制的核心邏輯：**國家戰略定義開發任務、國家背書創造社會資本、供需對接便利共同開發。**這個邏輯始於政治過程，終於技術攻關，而“建立權責對等的供需良性互動”的社會過程則是將政治過程與技術過程相聯繫的重要紐帶。

1. 政治過程。

政治決心、國家戰略對自主創新、產業升級的先導性作用在國內外的眾多研究中都有體現。在新中國機牀工具產業的發展歷史上，這一過程的核心是從國家戰略目標出發，確定產業發展包括機牀工業不同產品序列的優先順序（如高精度精密機牀的具體發展規劃、“04專項”的專項指南以及後續實際操作過程中的項目安排）。這一過程最重要的活動主體就是國家（由專項管理部門代表）。從**形式上看，確保這個政治過程得以有效運行的關鍵，是國傢俱備必要的信息渠道、建立既體現國家戰略目標又符合行業發展需要的信息結構。**在計劃經濟時期，產業部委上通決策層、下達國營廠的結構在很大程度上滿足了這兩方面的要求。**在國家科技重大專項的年代，“04專項”的管理組織結構在形式上部分地解決了這一關鍵問題：**分管副部長作為第一責任人、代表了國家戰略對專項的要求；專項執行期間，工業和信息化部產業發展促進中心三處持續地與行業企業、用户企業打交道，使他們能夠獲得更多的符合發展需要的信息。**但這個管理組織結構也存在一些問題：比如在專家層面尤其是負責編制專項指南的專家中，科技專家偏多，產業專家偏少，其後果是專項承擔企業按照指南規定的技術指標“悶在家裏去做”、做完了卻“沒人買”。**正是由於這樣的原因，在2012年推出一系列創新舉措之後，“04專項”必然要從國家戰略目標與產業實際需求出發，重新佈置一批沒有被科技專家寫進指南的計劃外產品。

2. 社會過程。

無論是傳統舉國體制還是新型舉國體制，在政治過程啓動之後、都經歷了一個至關重要的環節：**以國家任務為平台、為產業鏈合作提供信任背書，以此建立供需撮合與良性互動的機制。**當然，在新老舉國體制中，這個社會過程的具體形式和組織管理的顆粒度都存在顯著差異。在計劃經濟時期，國家掌控着全部資源要素和關鍵信息，這是國家能夠以行政命令方式指定上下游“拉郎配”，建立對接的根本原因。與此同時，既能代表國家又能代表行業企業的具體產業部委具備足夠良好的信息結構，在部委層面建立供需對接（如高精度精密機牀“會戰”中的規劃領導小組等對接機制）成為可能。**但在經歷了行政體制改革和經濟體制改革之後，市場主體日益複雜多樣，相應的國家結構已經無法繼續掌握充足的行業信息。此時，供需對接活動進一步向微觀層面下放，供需雙方的直接信息互動成為常態。**在“04專項”早期，國家管理機牀工具產業的傳統結構（即原機械部體系）被破壞之後，國家掌握的機牀工具產業相關信息日益流失，在這種情況下，國家會更多地依靠“點將”等方式進行供需對接。此時，像陸燕蓀這樣有着豐富的行業經驗和崇高的行業聲望的老一代行業領導者就成為建立供需對接的關鍵行動者。隨着“04專項”的深入實施，相關國家機關掌握的行業企業信息越來越多，可以通過更加開放、普適的項目招投標形式組織供需兩側，並儘可能遴選合適的企業承擔相關任務，此時甚至出現了參與編寫指南的“國家隊”企業被更合適的民營企業奪標的現象。

3. 技術過程。

無論是計劃經濟時代的歷次機牀“會戰”還是市場經濟條件下的“04專項”，以國家任務牽頭產業鏈上下游、推動供需撮合之後，創新所需的“用户—生產者互動”就得以運行起來，裝備企業“不瞭解（用户需求）”或者“沒見過（國外類似裝備）”的問題基本得到解決，關鍵核心技術攻關和持續改進所需的知識投入成為可能。這也恰恰符合機牀工業產品創新的基本規律：作為“專業化供應商”行業，機牀創新的一個重要驅動力恰恰是用户端的關鍵工藝知識。至此“國家背書、工藝驅動”的產品開發組織機制全線跑通。

****▍新型舉國體制對傳統舉國體制的發展‍‍‍‍‍

**與傳統舉國體制相比，新型舉國體制的特色在於企業創新主體的確立。**在傳統舉國體制下，國家掌控着關鍵資源與信息，而且無論如何投入、投入多少，都不需要考慮微觀層面的投入產出和經濟效益問題。可以説，只要有明確的戰略目標和充分的決策信息，哪怕是“拉郎配”式的行政命令，也能確保供需有效對接。

到了今天，**市場經濟本身構成了“舉國體制”的重要背景。**一方面，各種市場主體日益複雜多樣，而且任何市場主體（尤其是其中的民營企業）在做出決策時都會更多地考慮“經濟合理性”因素。另一方面，除國家之外，強勢的、持續投入的市場主體越來越多，他們同樣掌握着關鍵要素（包括技術要素和非技術要素）。

此時，新型舉國體制就不能僅僅依靠行政命令去推動技術攻關，而必須以更加柔性的方式去努力促成多元化市場主體的供需對接、信息共享與協同創新**，並充分考慮企業自身能力，賦予其更大的創新空間**，讓他們既能夠綜合運用“補短板”“繞短板”“做長板”等不同策略來解決“卡脖子”問題，也能夠將國家安排的攻關項目成果應用到更多的產業場景中、並將其經濟價值放大到極致。

這意味着，與傳統舉國體制相比，新型舉國體制至少有兩個特點**：**（1）以國家背書突破信任瓶頸、建立供需撮合與良性互動的社會過程變得更加重要，形式也更加靈活；（2）攻關任務的設計、定價與組織方式應儘可能兼顧任務承擔企業的經濟合理性訴求，以確保任務體制持續運行，攻關成果儘快落地。而一個成功的新型舉國體制，就是在尊重行業創新規律的基本前提下，將傳統舉國體制與上述兩個特點有效結合的產物。這些歷史經驗在機牀工具產業和“04專項”中的實踐結果，就是在極其複雜嚴峻的國際形勢中，這樣一個“老大難”行業不僅沒有給美西方的脱鈎斷鏈和極限施壓增加新的“砝碼”，而且催生和幫助了一批本土創新型企業。

因此，推動自主創新、打通本土產業鏈、構建國內大循環的過程，不是一個簡單的技術攻關問題，也不是一個簡單的市場交易問題，而是一個政治、社會、經濟與技術等各方面因素相互影響、緊密交織的過程。啓動這一良性循環的核心邏輯、即將各方面因素（政治、社會、經濟、技術）和活動主體（官產學研用）首次串聯起來的初始過程，反映為**“政治過程 ‭→ 社會過程 ‭→ 經濟過程 ‭→ 技術過程****”的順序。**也只有沿着這樣一個邏輯順序，才能最大程度地調動和利用國家、社會、市場等多種力量與治理機制，完成一個由國家戰略啓動（政治過程）、以技術攻關落地的創新治理過程。與此同時，行業技術經濟的異質性決定了政治、社會、經濟、技術的一系列治理機制和邏輯在不同產業中相互結合、相互作用的多種表現形態，即新型舉國體制的多重屬性。

****▍打通國內內循環的政策建議‍‍‍‍‍‍

因此，建立內循環的核心議題在於**國家如何成為不同產業情境下政治過程、社會過程、經濟過程、技術過程暢通運轉、良性循環的“潤滑劑”。**基於這一基本立場，我們從一般性的工業與技術政策和機牀工業（“04專項”）接續兩個層面給出相應的政策建議：

1. 對工業與技術政策的啓示‍‍‍‍‍‍

當我們明確瞭解決“卡脖子”問題絕不是一個簡單的技術問題時，我們就需要對當前流行的、以科技邏輯為基礎的關鍵核心技術攻關體制進行徹底的改革，使其有可能兼容相關的社會過程與經濟過程。

由於傳統科技體制的慣性，現行的關鍵核心技術攻關項目（包括國家科技重大專項、高質量發展專項）**的組織運行機制並未充分體現企業的科技創新主體地位，也沒有有效發揮企業在科技創新全流程中的出題人、答題人和閲卷人角色。**解決這些問題的根本出路是圍繞企業的科技創新主體地位，立足產業邏輯、優化國家關鍵核心技術攻關項目的組織機制。

**第一，立項組織機制的調整。**在指南形成環節：從人員構成上，實現攻關企業、用户企業與科技專家的結合，稀釋科技專家話語權。從任務定義上，明確功能標準，建立“出活兒”為目標的結果導向，這也是在後續的成果市場化過程中，打破國外領先供應商市場壟斷地位、破除對進口產品的迷信、進而將攻關成果推向更多實際產業場景的重要前提。不再以西方企業定義的技術指標卡自己人。

**第二，結項組織機制的調整。**要明確和強化用户和小同行企業在任務定義與成果考核中的話語權，從評價標準上，從局部的技術指標轉向整體功能指標；從組織方式上，從會評驗收轉向現場“出活兒”；從組織週期上，延長在用户現場“出活兒”的考察週期，軟件不短於三個月，硬件不短於半年，並利用現代信息技術強制性建立從交付到驗收全考察週期的使用信息採集機制，建立全流程的用户使用反饋通道和上下游產品改進會商機制，完善信息閉環。

**第三，國家獲取產業知識的渠道。**藉助機構改革的契機，強化產業部委的科技創新治理能力，尤其是發揮他們瞭解產業、熟悉企業的優勢，為產業界尤其是企業家羣體和技術帶頭人（CTO、總工程師）羣體參與科技與創新政策過程創造更加便利的條件。把行業協會做實：將一部分資源分配與“國家背書”功能向行業協會轉移，將其做實、並以其為抓手，從而使其更好地參與到資源整合、信息流通和合作互動的過程中，降低國家獲取產業知識的成本。

此外，應通過取消產學研合作的強制規定、調整自籌經費比例和分攤機制等多種途徑，着力解決產學研各方在專項任務中的權責利失衡問題，切實強化企業創新主體地位。

2. 對“04專項”接續及機牀工業轉型升級的啓示‍‍‍‍‍‍

首先，要尊重市****場規律、利用和釋放市場力量，並在今後的專項管理中引入更多市場與產業的思維元素。

從整個行業層面看，充分利用市場機制的自發力量，在產業創新進程中尋找新的應用場景，併為之開發新的作業裝備，是機牀工具產業持續健康發展的根本出路。這正是 “產業發展導致產業創新”的邏輯。從政策實踐來看，沒有在新能源汽車領域提早佈局、從而在一個蓬勃擴張的行業上升週期中留下濃墨重彩的一筆，是“04專項”第一個十年的一個遺憾。這提醒我們，如何將市場機制與國家意志充分結合，又如何在優先滿足國家戰略需求的前提下，調動和激發企業家精神，儘可能加大國家級技術攻關項目成果對民用市場的外溢、放大財政投入的槓桿效應，將成為新形勢下專項管理的新課題。

**一個可能的思路是建設更加靈活、動態的選題機制，適度淡化專項管理的強計劃特徵。**一方面，在現有專項體制下留出更多的自選空間，讓那些市場觸覺足夠靈敏的企業按照自己對轉型升級的理解提出相應的項目申請。另一方面，系統審視新興產業全鏈條發展過程中的堵點與難點，及時組織攻關那些制約新興產業發展空間的關鍵裝備與零部件。其實“04專項”在第一個十年的一條重要經驗，正是跳脱出在辦公室裏提前多年定好的指南，立足總體國家安全觀，在航空、航天、軍工等部門支持開發了一批份量很重的計劃外產品。這些經驗不僅需要系統總結，而且應該賦予其充足的合法性，使之在整個國家關鍵核心技術攻關項目體系中得到廣泛傳播。

**另一個重要的努力方向是，在項目組織實施過程中遴選合適的承擔單位。**這對專項主管部門提出了很高的要求：一方面，他們要足夠了解行業，知道哪些人是真正敢想敢幹的企業家，知道哪些企業能啃硬骨頭、打硬仗，知道組織與任務如何適配（“誰可能更適合幹什麼”）；另一方面，他們要有足夠的定力與工作技巧，屏蔽掉項目組織過程中的很多幹擾與雜音。這要求專項管理部門成為一個人手充足、價值中立（為國家和行業工作，而非為具體的、特定的人羣和組織工作）的專門機構，代表中國政府對機牀工具產業行使創新治理之責。而在具體的運作機制環節也有一定的努力空間，其中包括：建立更加穩定的專項垂直管理體制，確保政策執行部門深入理解行業發展規律和企業基本面；逐步健全和強化項目後評估機制，通過獎優罰劣引導機牀企業鑽研技術、服務用户，淡化出身、資歷等因素在招投標中的影響。

其次，要尊重機牀工具產業創新發展的基本規律，並以此作為產業政策與專項組織設計的基本遵循。

要把這種正確的方法論堅持下去，一個極其重要的環節就是，在國家關鍵核心技術攻關項目的組織過程中，進一步明確科技自立自強的根本目的是獲得並保持強大的產業競爭力，因此在國家關鍵核心技術攻關項目中，應以終為始、按照產業競爭力的發展邏輯來設計專項組織機制。具體到機牀工具產業，可以進一步加強重點用户在產品創新過程中的作用**，其中的關鍵是將機牀開發的“工藝驅動”從生產環節前置到研發環節：**在用户新品預研環節引入機牀企業，確保產品研發、工藝開發和專用裝備設計齊頭並進。

還有一個非常值得探討的問題：補齊關鍵功能部件和共性技術短板的路徑選擇。就機牀工具行業而言，**今天的關鍵功能部件和共性技術短板，是專職機構缺位造成的，還是長期投入不足造成的？答案很有可能是後者。**關於確立企業創新主體地位、加大相關投入的政策選擇，可以調整目前專項的定價機制、也可以加強重大專項與其他國家項目（如強基工程、高質量發展專項等）的聯動，從而以更有力的價格槓桿撬動產業鏈上游企業的參與積極性，強化主機廠與上游供應商的合作創新；可以強化現有大院大所和製造業創新中心的技術支持定位，參照德國弗勞恩霍夫（Fraunhofer）的經驗，加大財政對合同研發的補貼力度，讓他們為更多企業的創新升級做好“參謀”與“後腰”。

第三，要充分認識機牀工具產業的多層次性與複雜性，有意識地加強產業治理知識積累與能力建設。

隨着前述機牀工具產業和裝備工業戰略機遇期的到來，“多對多”網絡的多層次性和複雜性不斷增強。這就對政府的產業治理能力提出了更高的要求。

首先，政府需要建立更加完整的信息結構，至少應包括三部分：（1）我國機牀工具產業的基本信息，即前述有關企業家、企業和組織-任務適配的知識；（2）下游用户產業演進的基本信息，尤其是在系統層面理解各產業鏈條的堵點、難點及其對機牀裝備的需求；（3）國際機牀工具產業的產品與技術前沿信息、即產業情報，這在當前脱鈎斷鏈、國際圍堵的大背景下尤為重要。沒有這樣一個綜合信息結構的支持，任何產業治理都有“盲人摸象”之虞。

**其次，政府需要學會拿捏國家、社會、市場等不同治理框架的有機結合點。一方面，要對市場機制在“創造資源要素”方面的缺陷有清醒認識。（1）要由國家賦能社會，把相關事業單位和各級行業協會做實，由他們做好信息收集工作，精準把握和回應關鍵點位上中小企業的發展需求；（2）要以“國家背書”**創造產業鏈互信、以國家項目創造關鍵核心技術（如前述制約新興產業發展空間的關鍵裝備與零部件）、鍛鍊科技領軍企業（組織要素）；（3）要基於國家總體安全觀重建產業情報體系，並建立產業政策與產業情報聯動機制，推動骨幹企業向產業鏈“卡點”“堵點”提前佈局，形成持續性投入和前瞻性規劃。國家在這些環節的努力不僅決定着產業轉型升級的空間與潛力，也從根本上決定着市場機制的有效邊界。另一方面，要充分發揮市場機制在“配置資源要素”方面的優勢。在需求融合、資源融通等市場機制更擅長的領域，儘量避免行政“拉郎配”，更要避免基於身份標籤的政策區隔。尤其是在推進機牀工具產業軍民融合的過程中，用足、用好市場機制，力爭在技術上以軍帶民，在財務上以民養軍。要牢記蘇聯的歷史教訓，不把“國家戰略需求”變成壓死特定企業的“最後一根稻草”、或是不斷吞噬公共財政資源的黑洞。

所有這些工作，可以讓行業協會、智庫機構等社會組織來分擔一部分，但歸根結底，要求相關主管部門花大力氣、長時間去建設一支人員穩定、人手充足、公平公正、行業信任、業務過硬、持續迭代的工業行政隊伍，把中國機牀工具產業鏈上下游、產學研用各方攏起來、擰成一股繩，牢牢套住即將爆發、卻又可能轉瞬即逝的戰略機遇期，快馬加鞭地進入中國裝備工業的下一個“黃金十年”。