震盪與徘徊——中國計劃經濟與央地關係_風聞

文 | 玖歌

計劃經濟的內在矛盾——從天國降落到塵世

1953年到1978年的中國計劃經濟體系模仿自蘇聯，這一體系以強制性的行政命令為主導，體現出國家對生產、流通、消費全過程的強控制特點。

然而，馬克思論述的計劃經濟卻與這種命令經濟截然相反。

1867年，馬克思在《資本論》第一卷中説：

“設想有一個自由人聯合體，他們用公共的生產資料進行勞動，並且自覺地把他們許多個人勞動力當作一個社會勞動力來使用。在那裏，魯濱遜的勞動的一切規定又重演了，不過不是在個人身上，而是在社會範圍內重演。……勞動時間的社會的有計劃的分配，調節着各種勞動職能同各種需要的適當的比例。”

在馬克思那裏，計劃經濟的真正特點是“自覺”，是個人與社會的統一：隨着生產資料歸全社會成員共同佔有，社會利益與個人利益就達成了真正的統一，人們就能超越自己的狹隘利益，“自覺地”用自己的勞動來滿足社會的需要。在這個基礎上，社會不需要通過強制的手段，就可以實現勞動時間有計劃的分配，即計劃經濟。

那麼，為什麼現實的計劃經濟體制與馬克思的觀點差別如此巨大呢？**關鍵問題還是在社會利益與個人利益的矛盾上。**在現實的公有制下，社會利益與個人利益雖然從根本上相一致，但並不是任何情況下都是無條件、絕對的統一。

比如在東德617事件中，東德將工資降低、積累率提高，是為了獲取資金建設更多工廠解決國內緊缺問題，這當然是有利於全社會的利益、人民羣眾的根本利益。但是，這同時也使工人生活水平下降，損害了人民羣眾切身的個人利益。既然根本利益與切身利益存在矛盾，社會利益與個人利益間就產生了矛盾。

由於存在這種矛盾，必須存在一個代表着全社會普遍利益的環節——政治國家來強制以暴力調和矛盾。同時，經濟的有計劃發展也就不能完全依賴人們的自覺，而是必須訴諸強制力量來確保實行——列寧與布哈林説計劃經濟是具有暴力強制性質的，這一評價恰如其分。

因此，現實中的計劃經濟想要運行，那麼政治國家就必須居於社會之上，代表社會的普遍利益。但只要稍有常識的人都能指出，國家不是一個均一的整體，而是由許多不同部門組成。這些部門除了社會普遍利益外，更直接地要考慮自己部門如職級地位、管轄權力、經濟福利等等特殊利益。這從邏輯上與政治國家在計劃經濟中代表“普遍利益”的職能根本相悖，並將在實際運行中嚴重損害這一職能。

因此，在一元化經濟、缺乏有效外部制衡的前提下，政治國家反而成為了不同部分爭權奪利的戰場。在所有部分當中，以中央部門為代表的系統利益與地方政府為代表的地方利益是主要方面——集中表現為央地矛盾。

因此，能否處理好央地關係，能否有效調和央地矛盾，很大程度上決定了政治國家能否履行其職責，也就決定了計劃經濟的前途命運。回顧歷史，在中國計劃經濟自1953年始1978年止的短短25年間，經歷了數次央地關係的重大調整，總體呈現出“集權-放權-再集權-再放權”的循環。

計劃經濟傳統形態——中央集權

1953-1957年，是全面以蘇為師的階段，這一時期的計劃經濟以中央部門集權為主。人事務財中央部門一把抓，地方的任務只是配合中央部門完成建設。顯然，在一五計劃大量承接蘇聯援助，迫切需要大量投資建設重工業的歷史窗口，這種高度集中的體制非常有利於汲取全社會的資源，而且能夠集中全國稀缺的專業力量，有效提高資源的利用效率。

但是，這一體制在促成一五計劃偉大成就的同時也造成了極其嚴重的問題，誠如毛主席在《論十大關係》中所言：

“現在幾十隻手插到地方，使地方的事情不好辦。各部天天給省、市的廳、局下命令，這些命令雖然中央不知道，國務院不知道，但是都説是中央來的，給地方壓力很大。表報之多，鬧得氾濫成災，這些都應當改變，都要商量出調整的辦法。”

這些問題的實質依然是官僚體系中的部門利益問題。在現實中，國家計委不可能將各地的方方面面都完全考量，這就要求在地方層面必須由地方政府進行一定的協調，即使是在中央部委的項目中，城建、交通、勞動力等等問題都需要地方政府協助配套。

可是，既然地方政府只有配合的任務，而無制衡的權限，那麼各個中央部門為了自己的工作便於開展、更少地投入自己的資源出更大的成績，自然是越多徵發地方力量越好。當中央幾十個部委都可以下發這種命令時，對地方來説就是官僚主義文山會海。

中國有句古話，上有政策下有對策。在集權的體系中，中央部委以官僚主義壓地方，地方自然通過形式主義來對抗官僚主義。既然幾十隻手伸下來的活不可能全部照辦、辦好，那麼地方把一部分任務用形式主義報表學“糊弄過去”就成為了必然結果。

但是，中央部門也不是傻子，怎麼可能長期不注意這種情況呢？中央部門要讓自己的工作出成績，就必須通過更大的壓力、更多的命令來逼迫地方就範——而這隻能導致地方形式主義的進一步升級。中央部門坐地起價，地方就地還錢，科爾奈在《共產主義政治經濟學》當中將蘇式計劃經濟概括為**“討價還價”**的體系可謂切中肯綮。

這種官僚主義與形式主義交替疊加的情況，毛主席早在1953年就已經有所警惕，在《解決五多問題》中，他更是敏鋭地指出這些問題的緣由是“縣以上各級”存在着嚴重的官僚主義。顯然，毛主席並沒有寄希望於自上而下開幾個“減負會議”就能解決問題，更沒有搞出什麼“減負工作領導小組”“減負工作台賬”的現代行為藝術，而是指出，**必須制定適合情況的制度與方法，進行從上到下的體制機制改革，**這種智慧與洞察力，也是我們今天需要的。

除了官僚主義問題外，這種集權體制也是浪費嚴重的體制。我們知道，中央部門與地方不同，唯一的經費來源就是來自上級的經費調撥。因此，在53-57體制中，地方出於關心自己屬地税收、社會安定等直接利益，有些時候還要精打細算考量投入產出，而許多中央部門已經染上了只顧自己系統的利益，大手大腳花錢的毛病。

比如一些企業在歸屬中央部委管轄後，大蓋樓堂館所，不注意節約資源，國營後效率反而降低，總覺得反正國家出錢，國家虧得起，吃拿等靠思想嚴重。反而是如西安等一些地方，雖然沒有多少錢，但是量入為出，辦的事業有高得多的經濟、社會效益。

到1956年，形勢已經非常明顯，高度集中的計劃經濟體制中，中央部門的特殊利益凌駕於社會利益的情況非常普遍，放權改革勢在必行。

可是，放權的對象——地方政府，就是這麼可靠嗎？

計劃經濟探索形態——全面放權

經過1956年全國體制會議的討論，全國範圍的大放權於1958年正式開始，這次大規模放權，強調多快好省，發揮中央和地方兩方面的積極性。

這一改革的成績當然是鮮明的，通過將大量企業下放地方，項目審批權限下放給地方，地方工作的掣肘大大減少，同時通過調整權責關係，有效地抑制了中央部門的官僚主義傾向。

但是，地方政府依然有自己的特殊利益，儘管在工作當中可能更加關注本地全局，日子緊時對手頭經費的運用也相對謹慎，但在對上爭取時也是無底洞，因此，如果中央撥款沒有一個合理的預算約束就會出現重大問題。

不幸地是，在關鍵的預算約束問題上，58-60體制出現了重大問題。在基本建設項目等方面，財務秩序出現了嚴重的混亂。在1958年9月通過《改進計劃管理體制的規定》後，財務上，基本建設支出全部由中央專款支付；可在決策上，這些項目建設的計劃與審批權限卻幾乎完全在地方，中央連地方興建限額以上項目的設計與預算文件都不加以審核就付款開建。這就等於給了地方一張直通國庫的儲蓄卡，對地方的預算約束已經基本不存在了。

既然預算約束名存實亡，地方當然有動力不斷上更大的項目、不斷花更多的錢——反正花的是中央財政的錢，連還錢都不用考慮——就連地方債也趕不上這種瘋狂。事實證明，自1958年末開始，地方的基本建設很快變成了花錢錦標賽：中央專款就那些，你不花別人就花了。具體到項目上，就體現為“浮誇風”、“瞎指揮”、“貪大求全”。

地方特殊利益也體現在本位主義、分散主義。既然權限都下放給地方，那麼各個地方為了保證自己的發展，**就會對一些重要資源嚴加管制，就可能為保護本地產業破壞全國一盤棋。**因此出現了極其荒誕的場景：在聲稱“社會化大生產”的計劃經濟當中，在1958年卻出現了各省之間嚴重的“貿易保護主義”，原本各部屬企業間的跨省協作關係遭遇嚴重破壞，各地為解決問題又開始重複建設小工業體系，投資效益進一步降低。著名的“小高爐鍊鋼”就是華東地區這一時期為解決鋼的嚴重短缺發明的結果。

這種分散主義嚴重分散了專業資源，由於地方嚴重缺乏進行現代產業投資發展所需的基本水平與能力，計劃編制的嚴謹性和科學性降低了，計劃管理的權威性和集中度下降了，計劃工作在很大程度上變成了主觀主義的行政命令，為全國範圍的浮誇風提供了制度基礎。

**應當指出，相比中央部門，多數地方即使到了今天依然缺乏進行產業投資所必須的專業能力。**即使到了21世紀，還有不少依靠“水變油”、假芯片等等拙劣的手段騙取地方政府補貼的事件發生；即使到了2012年後，還有大量地方出於政績不顧基本經濟規律強行上馬的爛尾項目產生。不難想象，1958年的情況只能更糟。

人們總喜歡把這一時期經濟社會出現的問題全部歸咎於某些個人的好惡與道德，實際上這種觀點是站不住腳的。這種觀點只是最粗俗的唯意志論，只有從現實的體制機制與矛盾出發才能真正理解1958-1960經濟災難是如何產生的——才能使得災難對今天的人們有所教育。

計劃經濟調整形態——再集權化

災難性的經濟後果要求人們儘快調整體制機制，1961年1月20日，《關於調整管理體制的若干暫行規定》緊急出台，吹響了集權調整的號角。

這一時期的調整狠抓經濟管理權的上收，《規定》甚至強調：

“一切方針、政策、計劃的制定都集中於中央，所有生產、基建、收購、財務、文教、勞動等各項任務，都必須執行全國一盤棋、上下一本賬的方針。”

這一時期，中央部門收回了企業管理權，極大收緊了項目審批與計劃工作。這些舉措成功地挽回了瀕臨崩潰的國民經濟，為經濟恢復提供了制度前提。

但是，既然出現了向傳統型計劃經濟的復歸，那麼中央集權的一切缺點也將重新出現。如同毛主席在1965年批評的一樣，這種高度集中的計劃經濟體制是高度“官僚主義”的。甚至還要更糟，如果説1956年中央許多部門的問題還只是“只顧自己”，那到了1960年代，形勢已經非常清楚——各個部門已經有成為獨立王國的傾向。

在更加集權的體制下，這些部門更加沒有動力顧及社會總體利益。1965年毛澤東就批評説衞生部是“城市老爺衞生部”，在廣大農村需要大量醫療服務時，衞生部卻為自己系統內的利益，不願下派人員，高級醫務人員80%在城市，其中70%在大城市，20%在縣城，只有10%在農村，醫療經費的使用農村只佔25%，城市則佔了75%。廣大農村在革命勝利十餘年後依然缺醫少藥。

更嚴重的是，某些部門已經呈現出“針插不進水潑不進”的態勢。既然權力是自上而下賦予的，那麼只要時間一長，很容易就形成恩主-門客的結構，導致整個部門上下一體，經營的如同鐵桶一般。這是一種莫大的諷刺——在“新社會”，基於人身依附的封建關係反而在自稱代表“社會普遍利益”的部門內復活。

由於在物質、收入、提升機會等方面的分配中存在着一種制度性的任人唯親原則，這一體系內的基本關係很快蜕化變質為各級幹部之間的施恩-回報關係，貪污腐敗、特供特權、衣分三色、食分五等，這些在1943年的延安或許只是一部分知識分子揉捏造作的抱怨，但在1960-1966年，這卻越來越像是在描繪現實了。

就經濟表現來看，60-66體制比53-57體制卡得更嚴、管得更多。這雖然在經濟恢復當中取得了重大成就，但就其效率而言，是比53-57體制還要低下的。如在三年恢復時期已經結束的1965年，全民所有制獨立核算工業企業的主要財務指標，大部分都低於1957年的水平。資金使用效率與成本等數據即使相比1962年也惡化了。由於計劃管轄進一步收緊，資源在不同部門之間的流動幾乎停滯，使得地方在計劃內很難根據本地情況進行生產優化。這一體制在經濟領域也進一步深化了矛盾。

歸根結底，要想讓現實的計劃（命令）經濟體系正常運轉，掌握行政命令權力的政治國家必須代表全社會普遍利益，但1960-1966年間的6年實踐卻使得政治國家各個部分的狹隘利益傾向、官僚主義傾向越來越明顯，這就產生了顯著的矛盾——而這種矛盾必然轉化為現實的社會矛盾。

因此，再集權化結果就是社會矛盾在六十年代不斷積攢，並最終通往了六十年代中期的總爆發。無論這種爆發是順從領袖的呼籲，還是僅僅出自於部分人的自發行動（甚至可能一開始僅僅是為了自保），這都反映出了社會現實的需要。

可是，在爆發之後是什麼？在壯闊的運動之後是新世界的曙光還是革命的屍體？這不取決於人們的願望，人們只有在實踐中才能給出答案。

計劃經濟的最後形態——理想的死亡

1966年到1969年的情況使得所有經濟體制改革嘗試不可能落到實處，直到1970年，進一步調整央地關係的嘗試才開始落地。

1970年的改革與1958年的改革一樣，主要聚焦於分權。

1970年2—3月召開的全國計劃會議提出了反對“條條專政”的口號，反對用專業作為藉口抬高部門獨立性的白專路線，號召擴大地方的管理權限，將財權、事權全面下放。

這一次改革第一要務就是大批下放企業。這次下放甚至比1958大放權還要激進，包括大慶油田、鞍山鋼鐵公司、長春汽車廠等關係國計民生的2600多家大型骨幹企業都下放給了地方。

然而，地方根本沒有管理這些專業企業的經驗：協作關係破壞、零件原料缺乏的問題很快出現。**這導致很多企業只是名義下放，**如遼寧的鞍鋼，在短暫的移交後，實際上遼寧省就已經自覺交回冶金工業部實際領導業務，形成了地方掛牌，部委實控，利税分成的折衷體系。

以鞍鋼的體量，當時的遼寧省不可能有效運營

**這種“折衷”是極其危險的信號，**它從始至終沒有得到任何來自上級的肯定，無論是中央部門還是地方政府實際上已經開始訴諸自發行動與“盤外招”來解決日常問題。

總的來看，1970改革對於計劃經濟體制來説是毀滅性的，這不止是因為它進一步破壞了計劃經濟體制本身的運行，還因為它最終導致了私有制與地下市場經濟的回潮，並最終徹底葬送了計劃經濟。

進入70年代，隨着理想的破滅與動盪，計劃經濟體制有效性不斷降低。70改革中，權力全方位下放不止意味着地方政府權力的增長，也意味着地方政府要更多地依賴本地創造的財税。在這樣的背景下，極具諷刺意味的是，不少在60年代末靠意識形態上位的新興政治人物，到了這時反而成為了私有經濟的庇護者——他們嚴重缺乏官僚間的社會關係，想要維持住自己的政治地位就要儘快“做出成績”，就需要與之前嚴厲打擊的灰色產業合作，搞好經濟。

在浙江義烏、福建仙遊等地，在70年代初期就出現了具有中國特色的“掛靠制度”。即只要私人支付“掛靠費”，就可以用國有、集體企業的名義進行獨立的經營活動，實際上全面復活了“私營經濟”。

**隨着“私營經濟”的復歸，市場的回潮只是必然結果。**根據1976年的統計，浙江義烏70%以上的生產資料“調撥”依賴的是生產單位間“互助交換”（只不過是市場交換的好聽説法）。到1977年浙江省清查義烏時，當地私營部門的工農業總產值已經超過了國營、集體經濟的總和。

歷史就是這麼有趣，20多年的計劃經濟最終成功地生產出自己的反面，置自己於死地。儘管在1976年“破除干擾”後，回到既有的計劃經濟體制看似是一種可行的選項，但它不過意味着回過頭來經歷所有的波折。因此，中國的計劃經濟體制也就有了一個最不體面的死法：它的幾個主要掘墓人，恰恰就是50-60年代的計劃經濟操盤手。計劃經濟的時代離去，而迎接在中國面前的，將是一個全新的“轉型時代”。

總結與反思——五十八載回頭看

當我們回顧了整個計劃經濟時期的歷史，我們就能發現，計劃經濟的問題從來就不只是“計算能力”的問題，而是更為棘手的現實利益矛盾問題：個人利益與社會利益的矛盾，特殊利益與普遍利益的矛盾，政治國家各個部分的矛盾——尤其體現為央地矛盾。

這些矛盾體系在得到有效的解決之前，計劃經濟就不可能如馬克思認為的那樣，全方位地優於私有制下由價值規律與盲目性統治的市場經濟，而僅僅只能在特定的發展階段才能體現出自己的優勢。

**這樣的發展階段必須有清晰的目標，**必須是大規模投資特定部門，政治國家必須能體現全社會的共同（或者至少多數人的）利益。實際上，這些情況只在追趕型經濟的起步階段才可能同時存在，並且高度依賴某一國家的賢能政治程度。

可是，這是不是説明馬克思基於自覺性的計劃經濟就是完全的空想呢？我們是否不得不永遠服從於市場規律的外在支配呢？

一個明知不可而為之的人，在1966年給出了他的回答。

他的回答是：六億神州皆舜堯絕不是空想，個人利益與社會利益的矛盾絕不會永恆存在。問題的關鍵在於；我們從舊社會中繼承的“資產階級權利”，這種私有的、只關注個人利益的觀念，如同夢魘一般纏繞着人們的頭腦。

要破除這種觀念，也就必須破除這種觀念賴以維繫的土壤——在廣闊的運動中，人民羣眾要砸碎聲稱代表社會又居於社會之上的特殊利益集團，也將在改造世界的同時改造自己的主觀世界。這就是人民羣眾自己解放自己，自己教育自己，自己管理自己的道路。

這是正確的嗎？這是有可能成功的嗎？五十八載回頭看，歷史沒有如果。

今天的我們面臨全新的經濟社會環境，也有更多的歷史經驗教訓。即使如此，我們也遠遠不能説自己完全把握了央地矛盾發展的規律，計劃經濟中中央部門與地方政府表現出的基本特性，在今天的中國不僅存在而且普遍。

**今天，中國又來到了一個經濟和社會結構轉型期，隨着地產等傳統產業的退潮和新質生產力的發展方向，新舊動能的轉換無法停止，過去高速增長期的地方GDP錦標賽模式也需要隨時代而變更。如何順利實現產業升級完成新舊動能轉換，如何縮小地區發展差距，讓更廣泛的基層羣眾享受經濟發展成果，如何避免走入西方的經濟發展陷阱，**這一切又呼喚着央地關係的再一次理順。

在這個過程中，我們確實應該多回顧歷史，如何看待歷史中央地關係展現的這些特性，如何揚長避短，不止是政府的問題，也考驗着中國全體人民的智慧——畢竟，人民羣眾才是歷史的真正創造者。

參考文獻：

《資本論》第1卷

《毛澤東文集》第7、8卷

《若干重大決策與事件的回顧》

《關於過渡時期規律性的問題》

《毛澤東讀社會主義政治經濟學批註和談話》

《社會主義體制——共產主義政治經濟學》

《鄧小平文選》第1卷

《篳路藍縷：計劃經濟在中國》

《動員與效率——計劃體制下的上海工業》

《共產黨社會的新傳統主義：中國工業中的工作環境和權力結構》

《文革時期的國民經濟》

《權力結構、政治機理和經濟增長——基於浙江民營經濟發展經驗的政治經濟學分析》