浦興祖 | 毛澤東“國體—政體”理論與人民代表大會制度的確立_風聞

今年是全國人民代表大會成立70週年，同時恰逢全過程人民民主重大理念提出5週年。習近平總書記在中央人大工作會議上強調，人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。這為新時代堅持和完善人民代表大會制度，發展全過程人民民主，推進社會主義民主政治建設指明瞭方向，提供了根本遵循。今天我們慶祝全國人民代表大會成立70週年，要把落腳點放在如何發展好、實現好全過程人民民主上。近日，上海市人大常委會研究室和上海市社會科學界聯合會聯合主辦，《探索與爭鳴》編輯部、上海市政治學會、長寧區虹橋街道黨工委辦事處等單位聯合承辦的“實現全過程人民民主的重要制度載體——慶祝全國人民代表大會成立70週年”學術研討會，在全過程人民民主重大理念的首提地上海市長寧區古北市民中心召開。與會專家總結黨帶領人民建立、鞏固、完善和發展人民代表大會制度的歷史經驗，探討如何充分發揮人民代表大會制度在實現全過程人民民主過程中的重要制度載體作用，如何將人民代表大會制度優勢更好轉化為治理效能。

浦興祖教授認為，在毛澤東的“國體—政體”理論直接指導下，中國共產黨人和中國人民選擇並確立了人民代表大會制度作為政體，以適應和體現人民民主專政的國體。曾峻教授指出，“兩個結合”讓馬克思主義政治原則落地生根，孕育並催生了人大制度這一新型政治制度，鍛造了人類政治制度文明新形態。田雷教授通過分析全國人大法定的“五進制”時間構造，以及連帶形成的“屆 + 次”累計的機構命名，提出以“時刻”為方法來理解人大七十年曆史的複雜時間構造。桑玉成教授將人大制度視為民主知識生產與民主素養培育之載體，指出人大制度不僅維繫了新中國成立以來長期的政治穩定，而且創造並積累了人類的政治知識，豐富了人類的政治文明成果。程竹汝教授從根本政治制度屬性、實現機制、實踐形式三個方面，回答了人大制度在什麼意義上構成全過程人民民主的重要制度載體。張賢明教授強調，協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式，人民代表大會制度作為全過程人民民主的核心組成和重要支撐，也必然要承擔社會主義協商民主的功能、有着社會主義協商民主的基本實踐。商紅日教授以憲法的政治話語表達為視角，分析了全過程人民民主的憲法精神表達、憲法制度建設方位的表達，以及憲法實踐敍事與全過程人民民主敍事的關係。孔繁斌教授主張構建適應全過程人民民主的政府治理能力，重點是在治理共同體發展中、在高效協同履職探索中、在與公眾溝通中重構敬民之心的倫理能力、認知真實公眾的溝通能力和非意圖後果的預見能力。上官酒瑞教授指出，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一是內在於人大制度理論與實踐的一條主線，也是新時代堅持和完善人大制度必須遵循的法則。

——主持人　葉祝弟　杜運泉

毛澤東“國體—政體”理論與人民代表大會制度的確立

浦興祖 | 復旦大學國際關係與公共事務學院教授

本文原載《探索與爭鳴》2024年第8期

具體內容以正刊為準

非經註明，文中圖片均來自網絡

浦興祖

人民代表大會制度是以毛澤東為代表的中國共產黨人和中國人民所選擇的國家政體。之所以作出這一選擇，既有歷史邏輯，也有理論邏輯。然而學界往往從歷史邏輯對這一選擇作出闡釋，卻對其理論邏輯闡釋不足。本文認為，正是在毛澤東的“國體—政體”理論直接指導下，中國共產黨人和中國人民才在認識上選定了人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體；並在實踐中確立了人民代表大會制度，以適應和體現人民民主專政的國體。

實現全過程人民民主的重要制度載體——慶祝全國人民代表大會成立70週年

學術研討會嘉賓合影

毛澤東“國體—政體”理論的核心****內容

舉凡國家，如同世上萬事萬物一樣，無一不是本質與形式的統一體。西方政治思想史上，研究作為國家形式的政體之理論汗牛充棟。不過，古近代西方對於作為國家本質的國體研究幾近闕如。亞里士多德區分“正宗政體”與“變態政體”的標準——統治者“照顧到公共利益”還是“只照顧統治者們的利益”，似在有限程度上觸及了國家本質，但他沒有形成“國體”概念和相關理論。

《探索與爭鳴》編輯部2020年第12期在全國學界率先

推出系統闡釋“全過程人民民主”的專題筆談

**在中國，直到近代才有人在西學東漸影響下，開始使用“國體”和“政體”這對政治學概念，並探討起與此相關的理論問題。**然而，正如毛澤東所言，“這個國體問題，從前清末年起，鬧了幾十年還沒有鬧清楚”。事實正是如此。如梁啓超認為，“立憲與非立憲”屬政體，“共和與非共和”屬國體。有人提出，“國體是國家的體裁，政體是政治的體裁”。還有人以“主權所在之形體”與“主權行使之形體”來區分國體與政體。

在毛澤東看來，國體問題之所以“沒有鬧清楚”，關鍵在於論者均無視或隱瞞了國家的階級本質。**為此，他在《新民主主義論》中一針見血地指出，國體“只是指的一個問題，就是社會各階級在國家中的地位。資產階級總是隱瞞這種階級地位，而用‘國民’的名詞達到其一階級專政的實際”。**至於政體，毛澤東認為“那是指的政權構成的形式問題，指的一定的社會階級取何種形式去組織那反對敵人保護自己的政權機關”。

左圖：《新民主主義論》開頭部分

右圖：最早在延安出版的《新民主主義論》封面

圖源：新華社

**由上可見，毛澤東從國家的階級本質和政權機關的構成形式出發，分別對“國體”與“政體”作出了經典性界定。**不僅如此，毛澤東還在《新民主主義論》中揭示了“國體”與“政體”的關係。他説：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家……如果沒有真正的民主制度……就叫做政體和國體不相適應。”意即：本質決定形式，一定的國體決定了必須有適當的政體與之相適應；形式體現本質，一定的政體才能體現一定的國體。沒有國體，就無需政體。沒有適當的政體，就不能體現國體，就不能代表國家。在毛澤東的理論中，國體與政體是辯證統一的關係。

**筆者以為，毛澤東“國體—政體”理論的形成，當以《新民主主義論》為標誌。**這一理論的核心內容可以概括為這樣幾個方面：一是關於“國體”的經典定義，以此廓清了“鬧了幾十年還沒有鬧清楚”的問題；二是關於“政體”的經典定義；三是關於“國體”與“政體”辯證關係的經典表述。這一理論既是以毛澤東為代表的中國共產黨人的原創，又是對馬克思列寧主義國家學説的繼承和發展。

由我國國體決定的人民代表大會制度

毛澤東的“國體—政體”理論，不僅具有豐富和發展馬克思列寧主義國家學説的重要理論價值，更具有直接指導新中國國家建設的重要實踐價值。可以説，後者是毛澤東提出這一理論的主要目的之所在。正是在此理論直接指導下，以毛澤東為代表的中國共產黨人結合國情，對新中國的國體和政體作出了正確的選擇。

按照毛澤東在《新民主主義論》中的歸納，“全世界多種多樣的國家體制中，按其政權的階級性質來劃分，基本地不外乎這三種：（甲）資產階級專政的共和國；（乙）無產階級專政的共和國；（丙）幾個革命階級聯合專政的共和國”。面對這三種不同“專政”的國體，當時國內有少數人主張，既然中國正開展着資產階級性質的民主主義革命，其勝利後自然應當選擇第一種國體：資產階級專政；另有少數人則主張，既然中國革命是無產階級領導的、以社會主義為發展方向的新民主主義革命，其勝利後理所應當選擇第二種國體：無產階級專政。經過多角度的分析論證後，毛澤東駁斥了企圖走資產階級專政之路的論調。他斷言：“這是歐美資產階級走過的老路，但無如國際國內的環境，都不容許中國這樣做。”毛澤東還從“革命階段論”出發，批駁了急於走無產階級專政之路的“左”傾空談主義。他指出，中國革命“第一步是新民主主義，第二步才是社會主義”。如果説，“可以把只能在另一個時間去完成的另一任務，例如社會主義的任務，合併在民主主義任務上面去完成，這個叫做‘畢其功於一役’，那就是空想”。

《新民主主義論》最早發表在1940年在延安出版的《中國文化》雜誌創刊號上

圖源：新華社

**毛澤東堅持認為，新中國只能選擇和建立前述第三種國體：幾個革命階級聯合專政。對此，他用一句話概括：“國體——各革命階級聯合專政。”**後來，毛澤東又將這一國體概括為“人民民主專政”。“人民”是什麼？他解釋道：“在中國，在現階段，是工人階級，農民階級，城市小資產階級和民族資產階級。”由這四個革命階級聯合組成的“人民”的民主專政，便是新中國成立初期的國體。

“人民民主專政”的國體決定了“人民”需要以適當的形式構成（組織）自己的政權機關。按照毛澤東的“國體—政體”理論，這一政體必須適應和體現人民民主專政的國體，也就是能實現人民內部的民主，以及人民對敵人的專政。那麼，這應該是一種什麼樣的政體呢？毛澤東同樣用一句話加以概括：“政體——民主集中制。”民主集中制的政體，以人民民主為基礎，在此基礎上實行集中。新中國成立初期的人民民主，就是包含四個階級的全體人民當家作主。當家作主最根本的途徑是行使國家權力。為了有效行使國家權力，億萬人民需要在普選的基礎上產生自己的代表，由代表組成各級人民代表大會，從而代表人民集體行使國家權力。這裏的制度邏輯是：人民—代表—大會。所謂“大會”，即人民代表大會，屬於代議機構。列寧指出：“如果沒有代議機構，那我們就很難想象什麼民主，即使是無產階級民主。”

1945年，毛澤東在《論聯合政府》的報告中講到政權組織時，以民主集中制為起點，闡發了人民代表大會制度的要義。他説：“新民主主義的政權組織，應該採取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。”這標誌着以毛澤東為代表的中國共產黨人，已經選定人民代表大會制度作為新中國的政體。這裏有必要指出幾點。

**第一，馬克思列寧主義主張實行無產階級專政，凡是資產階級均在被專政之列。**巴黎公社堅持了70多天的無產階級專政，蘇聯的蘇維埃政權由工農民主專政轉變為無產階級專政，我國土地革命時期根據地的蘇維埃政權是工農民主專政。而新中國成立初期的人民民主專政國體和人民代表大會制度政體，其“人民”均包含作為剝削階級的民族資產階級，他們也依法享有選舉權和被選舉權等政治權利。這是因為以毛澤東為代表的中國共產黨人經過多年抗日戰爭後愈發認識到，半殖民地半封建社會中的中國民族資產階級兼具革命性與妥協性。在一定時期內，他們可以被團結到人民的隊伍中來。這是馬克思列寧主義結合中國實際的結論，也是我們的國體與政體所具有的一大特色：民主基礎更加廣泛。

**第二，毛澤東既講“政體——民主集中制”，又講人民代表大會制度（政體）。筆者理解，前者強調我國政體必須貫徹的原則，後者提出了我國政體的制度框架。**二者結合，即我國政體是堅持民主集中制原則的人民代表大會制度。董必武在一次重要報告中講到“政府組織的原則”時説，“民主集中原則的提出，正是針對着舊民主主義三權分立的原則……我們的制度是議行合一的”。所謂“議行合一”，是對馬克思總結的巴黎公社以下經驗的概括：“公社不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關。”這裏的“議會式”，即指“三權分立”。毛澤東説：“我們採用民主集中制，而不採用資產階級議會制……不必搞資產階級的國會制和三權鼎立等。”

**第三，有人認為，人民代表大會制度與巴黎公社的“議行合一”有差異，因此，我們的制度不是“議行合一”。**筆者認為，巴黎公社的“議行合一”表現在“權力、機構、人員”三個層面。人民代表大會制度在“機構”“人員”層面已有不同程度的分開（分立），但在權力層面，人民經過選舉將整體的全部的國家權力委託給了人民代表大會。亦即，全部國家權力均“合一”於人民代表大會。正因此，唯有它是“國家權力機關”，它再將行政等權分別委託給政府等機關，並監督它們。顯而易見，權力的“合一”當是“議行合一”三個層面中最為重要的。據此，筆者認為，人民代表大會制度堅持着“發展了的議行合一”原則。這是我國政體的又一特色。

從過渡形式到人民代表大會制度

正式確立

按照毛澤東的“國體—政體”理論，國體必須由適當的政體予以體現，否則，國體就會成為一句空話。在此理論指導下，以毛澤東為代表的中國共產黨人十分重視人民代表大會制度的確立和運行。

當解放戰爭的勝利漸趨定局時，中共中央和毛澤東便開始謀劃建立新中國國家政權的實際步驟。1948年春，中共中央發佈共23條的“五一口號”。“毛主席親自改寫的第5條”號召：“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議，討論並實現召集人民代表大會、成立民主聯合政府！”隨即，號召獲得各民主黨派、各人民團體和各界民主人士的熱烈響應。按照“五一口號”的思路，新中國建政的程序分“三步走”：召開政治協商會議—召集（全國）人民代表大會—成立民主聯合政府。但不久，中共中央採納了有關民主人士的建議，決定改為“兩步走”：召開政治協商會議—成立民主聯合政府。

1954年9月15日至28日，第一屆全國人民代表大會第一次會議在北京召開

圖源:新華社

**筆者理解，原定的“三步走”旨在通過小型的政治協商會議，在中國共產黨與各民主黨派之間，就召集人民代表大會的問題集思廣益，達成共識。**然後，嚴格按照新中國國體與政體的要求，組織由四個階級構成的全國人民在基層進行普選，以產生各鄉鎮人民代表大會。再逐級由下一級人民代表大會選舉產生上一級人民代表大會，直至全國人民代表大會。重點是由全國人民代表大會選舉產生民主聯合政府，從而宣告中華人民共和國的誕生。

但是，要在全國範圍內進行基層普選，當時還存在難點，主要是：在一些地區軍事行動尚未結束，新解放區的土地改革尚未進行，人民有待組織起來。為此，由協商推薦而非選舉產生的政治協商會議來代行全國人民代表大會的職權，選舉成立民主聯合政府，便是符合現實的一種過渡形式。這應該也是中共採納“兩步走”建議的原因。當然，以理想主義的眼光審視，這離我國國體與政體的要求還有差距。

為了儘可能縮小這一差距，毛澤東為首的新政治協商會議籌備會，將原定小範圍的政治協商會議“擴大了參加政協的成分、單位和名額，突破了原有的黨派協商範圍……把參加單位擴大到‘包括全中國各民主黨派、各人民團體、人民解放軍各野戰軍、各解放區、國內各少數民族及海外華僑’”。**這就成了具有廣泛代表性的人民統一戰線組織。誠如毛澤東在中國人民政治協商會議第一屆全體會議上的開幕詞所説：“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎上召開的，它具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護。**因此，中國人民政治協商會議宣佈自己執行全國人民代表大會的職權。”

政治協商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權，不僅選舉成立了民主聯合政府，還制定了《中國人民政治協商會議組織法》《中央人民政府組織法》《中國人民政治協商會議共同綱領》。被視為“臨時憲法”的《共同綱領》規定，中華人民共和國實行人民民主專政，“國家政權屬於人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府”。當《共同綱領》獲得“具有代表全國人民的性質”之政治協商會議通過時，表明人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體不僅是以毛澤東為代表的中國共產黨人的選擇，也成了全國人民的選擇。

除了在全國層面採取過渡形式外，《共同綱領》針對地方層面區域間差異大，作出了分類規定：“凡人民解放軍初解放的地方，應一律實施軍事管制……並在條件許可時召集各界人民代表會議……由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權。”“凡在軍事行動已經完全結束、土地改革已經徹底實現、各界人民已有充分組織的地方，即應實行普選，召開地方的人民代表大會。”

北京市前羅圈衚衕 81歲選民餘子昌在選舉站認真填寫選票

圖源:新華社

其實，在此之前的1948年年底，中共中央就已發佈“關於新解放城市中組織各界代表會的指示”。後來，根據形勢的發展，又圍繞召開各界人民代表會議一事發出了多個指示。據統計，1949年8—12月，僅毛澤東“關於召開各界代表會議的文電……即有19篇之多”。黨中央、毛澤東高度重視各界人民代表會議這一過渡形式，指示各地“要當作一件大事去辦”，“必須反對形式主義”。之所以如此，是為了通過這一過渡形式加強地方政權建設，讓黨和政府密切聯繫人民羣眾，讓各級幹部受到教育，讓我們的政體及其過渡形式真正體現人民民主專政的國體。**同時，也讓幹部和羣眾在民主實踐中學習民主，迎接各級人民代表大會的召開。隨着新中國步伐的不斷邁進，在全國進行普選的條件日趨成熟。**1952年年底起，中共中央、中央人民政府委員會和政協全國委員會等，經過一系列工作推動全國普選順利完成，地方各級人民代表大會由下而上依次召開。1954年9月15—28日，第一屆全國人民代表大會第一次全體會議在北京隆重舉行。這次會議實際上也是一次制憲會議，經過討論、表決，通過了新中國的第一部憲法。

至此，值得討論一下“人民代表大會制度何時確立”的問題。1949年9月，全國人民代表大會的職權已由政治協商會議第一屆全體會議代為執行。何況，作為“臨時憲法”的《共同綱領》也已明文規定我國的國體與政體。據此，是否可以認定人民代表大會制度在此時已經確立？**筆者認為，考慮到全國人民代表大會畢竟尚未成立，故而，可以認定人民代表大會制度已經“初步確立”。限定於“初步”，似更恰當。**而至1954年9月，全國人民代表大會業已成立，我國的國體和政體已由憲法明文規定。筆者認為，人民代表大會制度至此已“正式確立”。從“初步”到“正式”，是一個逐步確立的歷史過程。、