張賢明 | 人大協商：協商民主在人大制度中的實踐_風聞

張賢明｜吉林大學行政學院院長，教育部長江學者特聘教授

本文原載《探索與爭鳴》2024年第8期

具體內容以正刊為準

非經註明，文中圖片均來自網絡

張賢明

**協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式，人民代表大會制度作為全過程人民民主的核心組成和重要支撐，也必然要承擔社會主義協商民主的功能、有着社會主義協商民主的基本實踐。**社會主義協商民主全方位地植根於國家治理體系的多元主體和國家治理領域的不同場景之中，人大協商是社會主義協商民主體系的七大支柱之一。事實上，在人民代表大會制度的發展歷程中，民主協商已經深深嵌入在其制度結構和運行機制之中，人大協商就是協商民主機制在人大制度框架及人大具體工作中的嵌入和運用。那種認為人民代表大會制度是選舉民主、人民政協制度是協商民主的觀點，顯然是對全過程人民民主的一種簡單化機械式的理解。在人民代表大會制度範圍內，不是隻有選舉民主這一單一選擇，也要採取協商民主的方式，即“選舉＋協商”的民主形式，兩種民主形式相互配合才能真正保障人民當家作主、推進全過程人民民主。

人大協商的基本前提與制度優勢

**社會主義協商民主體系建設是各類協商形式的統籌推進，旨在實現協商民主在國家治理中多層級、全領域的全覆蓋，這是協商民主在人民代表大會制度中生根發芽、發展完善的基本前提。**社會主義協商民主是全過程人民民主的重要實踐形式，就必然帶有全過程的特質，實踐於多層級的民主運作界面，構建系統化民主運行流程，呈現多元化的操作形式。習近平總書記指出：“社會主義協商民主，應該是實實在在的、而不是做樣子的，應該是全方位的、而不是侷限在某個方面的，應該是全國上上下下都要做的、而不是侷限在某一級的。”這意味着社會主義協商民主體系是一個系統集成、環節互嵌的體系，只有協同推進各主體和平台均納入協商民主體系之中，才能使其發揮整體效能。

大型政論專題片《將改革進行到底》第三集《人民民主新境界》

圖源：央視網

社會主義協商民主的內涵和實踐已經超越了傳統的政治協商範疇。**統籌推進政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商等七大協商，體現了社會主義協商民主的全覆蓋特徵與體系性優勢。**西方協商民主受到理論界批評的原因之一在於，特定場景中的協商民主會弱化“民主”的價值，使協商成為封閉的“精英俱樂部”。西方協商民主理論在反思中提出的“協商系統”概念，旨在通過邊界突破來拓展協商概念內涵和觀念界限，通過子系統間的分工合作與反覆協商，使普通公民的聲音和主張在不同場域間展開交流和互動。社會主義協商民主體系本身就是一個系統，形成了多元主體聯動的協商民主體系，在政治生活和社會生活中廣泛搭建起協商的平台和渠道，在社會各界的充分協商中推進國家治理現代化。

**人民代表大會制度是人民當家作主制度體系中的根本政治制度，人大協商在協商民主體系中也具有根本性意義。**人大協商將協商民主引入到人大工作之中，強調各級人大堅持黨的領導，在重大決策之前與決策之中根據需要進行充分協商，既避免單純投票的民主形式的弊端，有利於“既尊重多數人的意願，又照顧少數人的合理要求，廣納羣言、廣集民智，增進共識、增強合力”，確保立法決策等各項工作的科學性、發揮人大協商的制度優勢。在此意義上，人大協商能夠在公共權力領域和社會公共領域中同時發力，促進民主參與的廣泛性以及政治溝通的流暢性。在人大工作中運用好人大協商，是人民當家作主在國家政治生活和社會生活中的具體實踐，也是中國特色社會主義協商民主發揮制度優勢的有效路徑。

人大協商的價值基準與功能定位

**全過程人民民主超越西式民主的核心價值在於它堅守民主的原真性價值，將人民置於民主價值和實踐的核心位置。**這不僅是馬克思主義民主觀的基本觀點，也汲取了中華優秀傳統文化中“民本”思想的精髓，在“以人民為中心”的價值中實現民主與民生、民本與民權的有機統一。可以説，人大協商深刻反映出以人民為中心的價值內涵，是主權在民的生動實現形式。

**人大協商是全過程人民民主制度體系和民主實踐的明確規定和重要環節，旨在落實以人民為中心的價值，實現科學審視民意、科學回應民意的目標。**從民主制度的角度來看，人大制度本身就是人民主權原則的具體體現。“中華人民共和國的一切權力屬於人民”的主權在民理念不僅是人大協商的最根本原則，也是其追求的最終價值目標。各級人大通過引入協商機制“廣開言路”，廣泛傾聽各種不同觀點，容納社會各方面的不同建議和立場，不斷加強人大立法工作的開放性、包容性，使人大立法獲得百姓的認同，強化人大決策工作的民主內涵及合法性地位。在此意義上，人大協商的目標就是通過增強人大行使職權過程中公民的民主參與、利益表達和協商對話，更好發揮人大實現人民當家作主的根本政治職能。

從民主實踐的角度來看，人大協商的功能嵌入在人大工作的各項任務當中，需要從三個方面加強。**一是注重開展立法協商，增進人大理性立法的能力。**人大的立法工作需要在充分且深入的調研基礎上進行慎重協商和科學研判，拓寬公民有序參與途徑。只有積極探索開門立法，健全論證、聽證、評估機制，讓公民參與立法過程，才能使立法具有更強的協商民主特性，把人大立法工作的民主化、科學化進程推進一步。**二是發揮人大協商機制在審議重大問題、作出重要決定中的效力。**各級人大及其常委會在審議決定重大問題前，邀請公民參加聽證會，直接聽取公民的意見，可以提高決策的民主化、科學化和公開化程度，有效提升人大決策的民眾接納程度，也使得人大決策更加真實有效，值得在實踐中進一步開展。**三是加強在人事任免工作中的協商，增強監督活動的剛性。**人事任免實行事前公告、公示制度是人事任免中協商的重要形式，既有利於地方國家權力機關樹立權威，也有利於強化被任命人員的人民意識和公僕意識，將以人民為中心的理念納入自己工作的全部環節。此外，從協商中孕育的剛性監督有利於選任人員時刻謹記權力的由來，使他們自覺地將履職實踐與對人民負責統一起來，使權力在人民的監督下運行。

新時代加強人大協商的實踐路徑

作為社會主義協商民主體系的重要組成部分，人大協商在應然層面拓展了協商民主的應用範圍，有助於提升人大各項工作的決策水平，使人民代表大會能夠更加體現人民意志。實然層面上，人大協商還需要進一步規範化，從制度的維度明確人大協商的各項內容與工作機制，才能全面提升人大協商的效能。在這個意義上，積極開展人大協商，不僅需要釐清人大協商的概念內涵及功能價值，也要明確怎麼辦的問題。在協商民主的整體框架中，“由誰來協商”“協商什麼”和“怎麼協商”構成了協商民主發揮效用的前提條件，分別對應協商民主的主體要素、內容要素、形式要素。立足於這個框架，在新時代背景下加強人大協商，可以從如下方面着力。

**第一，明確人大協商的主體。**參與主體就是要回答好“由誰來協商”的問題，其中各級人大機構及人大代表構成了參與主體的最主要部分，協商事由的利益相關方和其他合作方共同構成了人大協商的參與主體。首先，要通過協商提升人大代表的議案質量，增強人大機構對議案辦理的實效。議案是民生所需、民意所盼的“命題作文”，好的議案應該傾聽民生、回饋民情、解答民意。人大代表要密切聯繫羣眾，以平等協商提升議案質量，促進人大工作提效。人大代表是人大與公眾協商的重要中介。具有相應職權的人大整體或人大有關機構要發揮好聯繫羣眾的主導作用，同樣地，各級人大代表也應該積極扮演好人大協商中的參與主體角色。其次，吸納基層羣眾和利益相關方進入到人大協商當中，拓寬公民有序參與立法途徑，建立健全代表聯絡機構、網絡平台等形式，密切代表同人民羣眾聯繫。要重視通過搭建民意反饋平台、基層立法聯繫點等載體與社會公眾進行廣泛協商，暢通民意表達的途徑和渠道。在利益相關方的多元利益中謀求“最大公約數”，形成公共利益的共識。最後，政協的各參加單位及政協委員是人大協商的平等合作方，人大協商要充分利用好政協作為專門協商機構的職能作用，積極借鑑學習經由政協實踐驗證的協商技巧、平台搭建等特色工作方法，將具體參與協商活動的政協各參加單位以及各界政協委員等視為人大協商的基本參與主體，在協同合作中取得人大協商的效果最大化。

全國人大常委會法工委小白樓街道基層立法聯繫點

圖源：新華社

**第二，明確人大協商的內容。**人大協商的主要內容圍繞人大在行使立法權、決定權、監督權和人事任免權中的若干重大問題這四方面展開。立法權是人大的首要職能，立法協商因而也成為人大協商的重點，但立法協商並非唯一的協商內容。“把協商納入到政治中來最常規的做法就是試圖把協商因素吸納到成規的國家制度中來，主要是立法機關和法院。”只有明確了人大協商的具體內容，才能有針對性地提升協商效能。首先，在立法協商中應該注意在法律法規起草之初就開啓協商機制，要把協商納入立法的全過程。不僅要發揮事前公開徵求公眾意見的民主功效，也要靈活吸納有關國家機關、社會團體、專家學者的調研論證諮詢等多種協商活動，提升法律法規的社會共識性和科學民主性。其次，與人大決策和監督工作相關的協商內容需要利用好各類社會團體和民間組織的專業優勢，不斷提升人大決策工作的科學合法化。同時，在監督工作中巧妙應用公眾旁聽和公民座談會等形式，增強人大工作的合法性基礎和民意認同。再次，在人大人事任免工作相關的協商當中，要遵循協商實踐的在地化特徵和真實情況，使用好任命人選的公示、述職評議等協商實現形式。最後，人大代表選舉及其匯通民意工作相關的協商中，特別要規範基層人大協商程序，依法設立基層立法聯繫點、人大代表之家等平台，保證人民羣眾通過民主協商的方式當家作主。

**第三，明確人大協商的形式。**全國和地方各級人大在探索全過程人民民主的過程中，積極創新基層民主實踐形式，嘗試摸索了諸如基層立法聯繫點、代表履職平台、民生實事項目人大代表票決制、街道議政代表會、社會建設觀察點等多種工作形式。首先，在人大協商的具體實踐中要避免因履職形式過多而導致的協商失序問題。可以通過構建一體化的統一履職平台，明晰現有協商形式，暢通民意表達渠道。其次，培育基層人大代表的責任觀念。相較於之前，地方各級人大代表對人大代表的性質、地位和作用的認識不斷深化，但“沉默的”代表並不在少數。以責任觀念引領人大協商質量提升，就是要最大限度地整合並反映社會公眾所思所願所求，這需要各級人大代表以負責任的行動貫穿始終。人大代表以負責任的行動體察民情、反饋民意，可以使人大代表在履職盡責中提升自我的效能感，並增強民眾對人大工作的認可與認同。