桑玉成 | 論作為民主知識生產與民主素養培育之載體的人大制度_風聞

桑玉成｜復旦大學國際關係與公共事務學院教授

本文原載《探索與爭鳴》2024年第8期

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桑玉成

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，有其深厚的政治生態基礎，是中國共產黨早期領導集體政治智慧的結晶。作為一種新型的政治文明形態，人民代表大會制度不僅維繫了新中國成立以來長期的政治穩定，而且也創造並積累了人類的政治知識，豐富了人類的政治文明成果。

關於人民代表大會制度的理論問題，有很多研究視角，也有很多研究成果。本文試圖從知識體系的角度，來分析人民代表大會制度對豐富和發展人類政治知識的貢獻和意義，並就這一知識體系如何培育政治個體的民主知識和民主素養的問題做一個初步的探討。

從一種新的知識體系看人民代表大會制度

人類政治文明的進程，就是一個知識生產與制度創造交融互動和相互促進的過程。就是説，任何一種政治制度、政治文明形態，同時也是一種政治知識體系。人民代表大會制度是一種新政治形態的知識體系。

在所有的政治知識體系中，關於民主的知識是政治生活領域最為重要的知識之一。與其他所有的知識一樣，**民主的政治知識一方面產生於實際政治生活的探索和實踐，另一方面也在於政治精英和知識精英的知識生產。**古希臘思想家亞里士多德是人類政治知識生產的開創者，他的《政治學》一書毫無疑問一直是包括民主知識在內的政治知識的經典。在這本不朽的鉅著中，亞氏提出了政治知識所要解決的兩個基本問題：“第一應該考慮，何者為最優良的政體，如果沒有外因的妨礙，則最切合於理想的政體要具備並發展哪些素質。第二，政治學術應考慮適合於不同公民團體的各種不同政體。”

**代議制度的產生是人類政治文明史上的重大進步。**近現代以來，人民主權的思想和理論成為政治知識的公理。而根據人民主權理論，國家權力屬於人民，但現實中的任何國家，由於幅員之廣、人口之眾，都使人民不可能直接執掌國家權力。在這種情況下，一種關於代議制度的知識和制度體系就應運而生。根據代議制度，國家權力屬於人民，人民選舉產生自己的代表通過會議形式討論公共事務，具體行使國家權力。

中國共產黨領導中國人民取得革命勝利後，國家政權應該怎樣組織？國家應該怎樣治理？這是一個關係國家前途、人民命運的根本性問題，也是關係到在共產黨領導下的政權如何發展民主政治的問題。回應這樣的問題，首先就涉及政治知識的生產。我們知道，按照馬克思主義的科學社會主義理論，共產黨領導的無產階級政權是在推翻了舊政權的基礎上創立的新型民主制度。也因此，對於無產階級執掌的社會主義國家政權如何組織、如何運作，在已有的人類政治知識大庫中，尚沒有現成的答案。

經過多年的理論思考和實踐探索，中國共產黨人找到了答案。早在1940年，毛澤東就指出：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。”在新中國成立之後，中國共產黨人遵循了代議制度的一般知識原理，創建了人民代表大會制度這樣一種新的政治形式，通過全國人民代表大會以及地方各級人民代表大會，由人民間接或者直接選舉產生的人大代表分別出席各級人民代表大會，按照法律規定的權限履行職責，分別選舉產生各級人民政府，具體負責公共行政和社會治理。這樣一套政權結構體系，就是中國共產黨人的民主政治知識成果。鄧小平就曾經説過：“我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助於國家的興旺發達，避免很多牽扯。”用亞里士多德的概念來説，這就是中國共產黨人在積極探索中國人民“最適合於何種政體”方面所給出的答案。

**民主政治知識生產的過程，是一個直接經驗與間接經驗融合提升的過程，也是一個直接知識與間接知識交互影響、交互學習優化的過程。**面對豐富多彩的世界和千差萬別的人類社會，中國共產黨的早期領導集體採取了兼容幷蓄的態度，首先是虛心學習他人的長處，然後在獨立自主的立場上加以消化吸收，內化為我們自己的政治知識體系。在這樣的過程中，中國共產黨的早期領導集體深切地認識到，照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。而只有牢牢紮根本國土壤、創設一種汲取充沛養分的制度，才是最可靠、也最管用的制度。“物之不齊，物之情也。”各國國情不同，每個國家的政治制度都是獨特的，都是由這個國家的人民決定的，都是在這個國家歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。由此看來，亞里士多德所説的政治知識所要解決的兩個問題，最後落腳點還是在於第二個問題，即一定的人民最適合什麼樣的政體。實踐證明，中國共產黨人很好地完成了這樣一份關於民主政治知識生產的答卷。

在普遍性原理基礎上彰顯個性特色

多年來，我們在關於人民代表大會制度與代議制度到底是什麼關係的問題上，始終沒有能夠展開深入的研究，因而無論是學界還是政界，都有意無意地規避這樣的問題，或者往往語焉不詳。其實，在這個問題上，我們要區分兩個概念，一個是“代議制度”，一個是“代議制政體”。前者是指主權在民原則下通過選民選舉代表來討論並處理國事的制度；而後者特指近現代主要西方國家實行的具體的政體形式。在這個意義上，人民代表大會制度毫無疑問屬於代議制度的範疇，即通過人民選舉產生的代表，組成代表大會，來討論並處理國家公共事務的制度。但是在具體的政體形式上，人民代表大會制度是一種不同於西方國家代議制政體的政治形式，是在普遍性原理基礎上具有中國特色的新政治形式。

人民代表大會制度以及在這個根本制度基礎上的一系列制度體系，正是基於這樣的政治知識逐步建立起來的。1945年4月，毛澤東就強調：“新民主主義的政權組織，應該採取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是説，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委託的一切事務，並保障人民的一切必要的民主活動。”1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，通過了《中華人民共和國憲法》，標誌着人民代表大會制度這一國家根本政治制度的正式建立。70年來，我們經歷了從初創到逐步成型、從曲折到趨於成熟，在實踐中不斷推進人大制度的健全和完善，並在這個根本制度建設的基礎上，不斷發展和完善我國的選舉制度，不斷優化國家機構制度體系、基層民主制度、人大組織制度和議事規則等一系列相關制度，使人民代表大會制度沿着成熟和定型的趨勢不斷完善和發展。

憲法草案刊登在1954年6月15日的《人民日報》上，提交全國人民公開討論

圖源：央視網

黨的十八大以來，我們黨立足新的歷史方位，深刻把握我國社會主要矛盾發生的新變化，積極回應人民羣眾對民主法治的新要求新期盼。黨的十九屆四中全會通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，着力推進國家治理體系和治理能力現代化，健全人民當家作主制度體系，加強基層政權建設，改進人大代表工作，人大工作取得歷史性成就，人民代表大會制度更加成熟、更加定型。由此，我們滿足人民美好生活需要的供給水平和供給能力不斷得到提升。

人大制度如何培育民主知識和素養

**人類民主政治知識的生產、傳承和積累，也是人民民主的政治知識和政治素養的培育和提升過程。**對於民主的政治知識以及在此基礎上建立起來的政治制度，生活其中的人民羣眾有着切身的感受和領悟，從而使其培育和教育功能得到體現。

長期以來，中國人民飽受封建專制主義的統治之苦，廣大人民羣眾不僅物質生活長期貧困，而且在政治生活方面也深受奴役與壓制，沒有民主的政治生活，因而也就沒有關於民主知識和素養的傳承和積澱。正是由於這樣的基礎和背景，儘管中國共產黨領導中國人民推翻了舊制度的壓迫，建立起了真正屬於人民的民主政權，但是如何使人民成為具有現代民主政治知識和素養的、能夠適應新政權的當家作主的主人，是一項更為艱鉅更為複雜的社會工程。正如鄧小平所指出的，“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少”。

**廣大人民羣眾民主政治知識的培育和養成，需要活生生的民主政治生活的實踐和錘鍊，也需要現代民主政治知識的教育和傳播。**我國人民代表大會制度的創設和施行，無論是在人民羣眾的民主政治生活實踐方面，還是在現代民主政治知識的教育和傳播方面，都起到了非常重要的作用。人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。這個制度載體從不同方面來踐行、傳播、培育現代民主知識和民主素養。

**一方面，人民羣眾通過投票選舉人大代表的過程感受到了“當家作主”的地位。**人民代表大會制度是以選民依照相關法律選舉產生他們的代表為前提的。根據現行憲法和選舉法，符合法定資格的選民直接選舉區縣級人民代表大會的代表，間接選舉省市級及全國人民代表大會的代表。然後由這些代表組成全國人民代表大會以及地方各級人民代表大會，來行使國家權力。這種選舉過程本身，就是一堂活生生的民主知識教育課。

**另一方面，各級人民代表大會的代表，通過他們的代表身份和履職行為，實際參政議政，體現其行使人民委託之權力的實際過程。**可想而知，要正常發揮作為一個人大代表的作用，具備一定的民主政治知識和素養是其必要的前提和基礎。人民代表大會的代表行使立法、決定、任免和監督等基本職權，既反映了他們能夠利用民主知識和素養履行職責，又是使其民主知識和素養不斷提升的過程。

“官階旋轉門”：打通培育民主知識和素養的有效路徑

根據政治社會化的理論，儘管活躍於政治舞台或者在政治結構中擔任職務的未必一定是“專業人士”，但是，政治活動與管理已經越來越趨向於專業化、職業化。政治活動與管理需要專業的知識和素養。這些知識和素養來源於長期學習的積累，也來源於政治實踐的經驗與薰陶。正因此，一個成熟的政治人物通常首先進入代表機構，在代表機構中得到錘鍊，進而提升政治素養和政治能力。從“議員”到“官員”是一條較為普遍的從政規律，成為普遍通行的“官階旋轉門”，也是傳承民主知識和素養的有效途徑。

各級人民代表大會通過其最前沿的民主生活實踐，培育並向社會輸送具有較高民主素養的領導幹部，使整個政權體系的民主氛圍得到弘揚，也使各級各類幹部的民主素養得到提升。在我們的政治實踐中，**人大制度生產、傳承、培育民主政治知識和素養的功能，是一種雙向奔赴的機制。**一方面，各級人大代表的一個重要角色和功能，就是深入人民羣眾，保持與人民羣眾的密切聯繫。人大代表通過這種與人民羣眾的聯繫，傾聽民聲、汲取民情、匯聚民意，把問情於民、問需於民、問計於民、問績於民落到實處，這個過程不僅是各級人大代表踐行全過程人民民主的過程，同時也是人民羣眾學習、領悟到民主真諦的過程。從這個角度來説，各級人大代表以靈活多樣的形式經常性地瞭解、掌握、反映人民羣眾的意見和要求，努力做到民有所呼、我有所應，既能使各級人大發揮好“民意彙集場”“社會穩定器”“民意黏合劑”等功能，也能夠通過這個過程使人民羣眾的民主知識和民主素養得到不斷提高。另一方面，我們的一些年輕人大代表，通過其人大代表的履職經歷，在人民情懷、民主意識、民主素養等方面當有切實提升。經過人大代表的經歷，再走向政府及其他相關部門從事實際領導工作的話，就有了良好的民主知識和民主素養，從而也就更加能夠得到人民的贊同和支持，並以此奠定堅實的民意基礎。

2019年11月，習近平總書記在上海考察工作期間提出了關於全過程人民民主的重要命題。這個重要命題的提出，對我國人民代表大會制度的發展和完善又提出了新的課題和新的要求。如何將全過程人民民主的原則和精神貫徹到人大制度之中，如何通過人大制度來踐行和發展好全過程人民民主，不僅需要各級人大代表、也需要全體人民的民主知識和民主素養得到普遍提高。然而，無論是各級人大代表還是廣大人民羣眾，其民主知識和民主素養以及參與民主政治的意識都不是與生俱來的。通過人民選舉各級人大代表的實際過程，通過人大制度的實際運行，可以實現在游泳中學會游泳，在民主政治生活中學會民主的目的，通過這樣的民主實踐，我國的人民代表大會制度可以起到非常重要的培育民主知識和素養的作用。

從數量上來説，各級人民代表大會的代表還屬於全體人民中的“少數”。但是，踐行和發展全過程人民民主，正是需要發揮好這個“關鍵少數”的作用。這些“少數”是通過層層選舉產生的人大代表，他們是踐行和發展全過程人民民主的示範者、先行者和推動者，從而也是民主政治知識的實踐者和傳播者。在踐行全過程人民民主的過程中，還能培養輸送更多具有較高民主知識和民主素養的領導幹部。實踐表明，那些組織、參與過選舉以及人大工作或者直接經歷過人大工作磨鍊的人，往往具有較好的“人大意識”“法律意識”“規則意識”“廉政意識”等民主政治知識和素養。從這個角度來説，有必要通過一種“任職流向”的探索，即把人大工作經歷作為培養和選拔黨政領導幹部的優先途徑，彰顯人大制度在培育和傳承民主政治知識和素養方面的積極意義。