孔繁斌 | 構建適應全過程人民民主的政府治理能力_風聞

孔繁斌｜南京大學政府管理學院院長、教授

本文原載《探索與爭鳴》2024年第8期

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孔繁斌

從世界範圍比較近代文明治理制度的嬗變，我們不難發現**中國的人民代表大會制度在國家治理體系現代化中發揮着拱門石的作用，而且因人民代表大會制度充分體現出合目的性與合規律性的融合，也成為新中國國家建構的象徵和政治認同的標識。**新時代以來，黨的創新理論推進了對人民代表大會制度的理解，更加堅定地闡釋了黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一的政治原則，並通過以人民為中心的發展思維揭示了人民代表大會制度所具有的全過程人民民主特質。如果説人民代表大會制度構築了國家治理的制度優勢，那麼在全過程人民民主重大理念指導下，國家治理現代化的價值、制度和能力將進一步完善，並在創新探索中形成人類文明治理的新範式。

時至今日，治理的現代化已經發展到一個需要走向以人民為中心的調整時刻，政府和公眾之間應構建高質量的交往互動關係，將人民有權、政府有能的公共治理體制機制落到制度創新和政策過程的實處，從而推進適應全過程人民民主重大理念的政府治理能力的提升，使治理效能獲得時代性的發展。在治理效能發展和治理能力創新實踐中，理論賦能的問題值得我們予以足夠的關注，**以人民為中心的發展思維不僅是一個政治哲學的命題，同時也是一個政治能力構建問題，因為只有切合以人民為中心的治理能力才符合國家治理現代化的內在要求。**遵循這一認知思路，本文將嘗試討論在全過程人民民主重大理念影響下有關政府治理能力的三個問題，其目的既在於為全過程人民民主探索重要的實踐應用場景，又考慮政府治理能力的改進如何回應民主價值的期待，並且重在理解和揭示全過程人民民主重大理念對深化行政體制改革的引領和促進作用。

全過程人民民主重大理念賦能政府治理

**作為民主的一種新的認知範式，全過程人民民主應該説是對社會主義民主的一種時代性表達，也是人民代表大會制度精神的一種理論表達，它更加明確地表徵了人民當家作主的制度規則和過程特徵，並將關於社會主義民主的認知從本質主義延展至行動主義。**除了在規範性上可以作出延展性理解，在功能性上全過程人民民主也極大地延展了應用空間，呈現出完整的民主治理的運行鏈。全過程人民民主是對既往民主制度的歷史性改革，使得“人民有權”的政治價值理念能夠在治理全場景中得以存在。當然，這項改革要取得成功必須指向一個十分現實而明確的目標，或需要應對一項嚴峻的挑戰，即如何使政府治理能力適應全過程人民民主的規範性價值。換言之，全過程人民民主之於政府治理能力的時代性建構，具有理論賦能的功效——通過改變影響政府治理的政治思維而獲得治理能力的重構，進而協調代議制政治中政府和公眾之間那些需要與時俱進的關係。

影響政府官員治理的政治思維，在這裏主要就是指全過程人民民主理論。現代政府作為維持公共生活、促進公共價值發展的一種制度機制或組織機器，需要在一個更加充分和完整的委託代理鏈中去審視和衡量其運行質量。傳統的代議制政府的認知重心落腳在政府組織自身的構建，於實踐中具體化為理性官僚組織問題，這對於有效完成公眾委託事項是必不可少的條件，但卻不是充分必要條件。因此支配政府治理的政治思維有必要作出調整，並將公共權力行使而不是獲得作為調整的方向，在政府官僚組織之外更多關注政府代理行動如何合法有效地履行。這裏試從管理本位向服務本位的轉換、制度理性與事件理性相互融合這兩個具體領域展開闡釋。

**其一，管理本位向服務本位的轉換。**全過程人民民主是對民主時代性價值的闡述和概念呈現，其政治意涵應該説與以人民為中心具有等值性。多年來，在治理實踐的真實世界中，以人民為中心在其否定性陳述意義上，無疑是含有政府的施政過程須擺脱以官僚制組織的管理本位為中心的意思。以管理者為本位是指政府施政行為拘泥於自身的利益考慮，管理者以滿足自身的利益和便利為首要原則確定治理行動方案，其結果往往是公眾行政負擔的加劇以至於合法權益的實現成本很高。而深究其原因，似乎與缺乏全過程人民民主的政治思維密切相關，因此政府施政行動中只有竭力自我剋制和自我革命，致力於建構服務本位的能力模式，才能緩解政府與公眾之間的價值衝突和緊張，找出贏得施政聲譽的行動機制。

**其二，制度理性與事件理性的融合。**傳統政治學對代議制政府討論的目標主要是體制問題，亦即是一個制度理性的謀劃，但政府職責的實際履行卻是制度理性約束下科層組織的自主治理行動，這是一個事件理性的謀劃。儘管制度理性確保了政府運轉的秩序，為公共服務質量提升提供了保障，但任何一項公共問題的有效解決都是高度情境性的事件分析和應對過程，制度理性的功效須融合在具體事件情境中才能生成為具體的治理能力。因此，公共治理者須重塑心智，不僅應該考慮制度設計如何維護人民羣眾的合法權益，而且亟待提高具體問題解決中藴含的民主治理能力，避免程序上解決了問題但事實上回避問題的窘境，有辦法矯治客觀上仍舊存在的“抽象肯定，具體否定”這些怪現象。全過程人民民主重大理念影響下的政府治理創新，特別需要聚焦將民主價值延伸到政策執行的事件理性之中，事件理性是政府與公眾互動的終端，將這一終端帶進全過程人民民主，才能贏得公眾對公共政策的認同。

**全過程人民民主重大理念作為支配政府治理行動的一種價值力量，為政府治理能力的結構性改進預備了規範性要求，**例如新時代以來政務服務改革創新的典型案例，有力地證明了服務能力改進背後的全過程人民民主的價值力量。在一定意義上，全過程人民民主重大理念賦予了公共治理者一種積極回應文明治理的精神和智慧。

政府治理能力重構的發展性議題

治理能力的現代化是中國式現代化的關鍵因素，國家能力的研究表明，**政府治理是國家能力的直接體現和反映，也是國家能力的終端，現代化進程中持續的國家再建構運動已經從對民族國家的關懷轉向治理共同體的建設。**當然，人類治理的行動無一不是在確定的政治思維引導下開展的，這包含人類應該依據怎樣的價值選擇治理方式、如何在變革的環境中調整治理的結構、治理的結果會對社會不同羣體的行為產生怎樣的影響，等等。從社會科學研究中的預測和控制這兩個根本目的來看，政府治理行動在中國之治中須時刻以人民羣眾合法權益的維護和發展為正當性，並對人民羣眾合法權益面臨的風險予以有效控制。從這個角度理解，全過程人民民主更能彰顯民主價值的現代意義，即全過程人民民主的涵蓋不僅是結構性的而且是時間性的，在中國話語體系中，我們時常講的對歷史負責這句話應該含有對人民羣眾在社會變遷和發展中的合法權益承擔責任之意。因此，**全過程人民民主也意味着政府必須擁有在不確定環境下維護公眾合法權益的能力。**基於對全過程人民民主的這一理解，這裏嘗試分析幾個在不確定環境下政府需要重構的治理能力。

**第一，敬民之心的倫理能力。**全過程人民民主以理論形態出場，並非邏輯推論的結果，而是對新時代中國政府治理改革創新實踐的總結，這一民主認知新範式的形成，表達了在人類治理的一個關鍵轉折時刻湧現的對民主發展的理解，這也是一種更接近實現人民民主本質的理解。在新時代政府治理改革創新實踐中，中國政府對管理本位的治理模式卓有成效的改革，歷史性地將法治政府、責任政府和服務型政府的建設推向了一個前所未有的高度，深刻地改變了政府和公眾之間的關係狀態，“門難進，臉難看，事難辦”的管理本位職能履行弊端得到有效治理，服務本位的政府職責履行方式徹底改變了公民個人、法人和其他社會組織的行政負擔，公共事務管理中政府權力的自我剋制和公眾權益更便捷的實現已經成為中國行政體制改革的巨大成效。反思這一成就的取得，不難發現“敬民之心”“簡政之道”的行政倫理意識在其中發揮了積極的作用，服務本位的治理模式實質上也是一種適應於現代社會需要、體現對公眾權利高度尊重的責任倫理的形成。公共行政學的研究一再表明，現代政府對責任倫理的建構，敬民之心的公共倫理釋義，可以簡約地理解為敬畏公眾的期待並在其中重新完成政府的自我認同。從民主發展史來分析，民主、責任和倫理是密不可分的，全過程人民民主的政治思維籲求與之相適應的政府倫理的出場。

市民在雄安政務服務中心內辦理業務

圖源：新華社

**第二，認知真實公眾的溝通能力。**黑格爾在論及認識論之複雜時説過“熟知並非真知”的名言，意指看似熟悉的事物人們不見得真正知悉它，在公共事務進入“烏卡”時代後，我們深刻感受到黑格爾這句名言的力量。政府治理的目的在於通過解決具體公共問題而維護公共價值，同時體現權力運用的正義性，但其前提在於對公眾有着真實性的而不是象徵性的瞭解。在“烏卡”時代，公眾之於政府是一個“熟悉的陌生人”，即在某個政策情境下對其有所瞭解，但同樣的公眾羣體在其他政策情境下就可能變成陌生人，如果教條式地將公眾當作刻板的行政相對人，那麼公共管理行動就容易因專業主義的偏見陷入想當然的誤區，出現因誤讀公眾而招致治理的失敗。因此，全過程人民民主對治理行為提出的一項要求，即是需要提高對公眾全景式的接觸和了解的意識和能力，藉助數字治理手段識別不同政策情境下公眾身份的變化。政府治理的改革創新，無論是敏捷治理、精準治理還是政策可及性的提高，均離不開對公眾這一“熟悉的陌生人”作出時空的動態瞭解，在全過程人民民主時代，這應該成為政府治理亟待形成的一種特殊能力。

**第三，非意圖後果的預見能力。**無論是在封閉還是開放的治理環境中，政府治理的任何行動都會出現非意圖性後果，即一項政策的實施或一個具體治理行動的展開，在目標羣體中不僅會出現與政策目標同向的行動，而且會出現種種與政策目標不一致的公眾行動。非意圖後果在改革創新中尤其需要政府治理者予以足夠關注，經驗事實往往表明，治理行動經常出現“按下葫蘆浮起瓢”或者“在解決一個問題的同時引發了更多問題”的現象，有些非意圖後果可能使得政策執行有損公眾合法權益，有些非意圖後果甚至引發穩定風險。治理環境變動迅速，治理項目藴含着多目標衝突，或決策缺乏非意圖後果的預見能力，都容易使得治理陷入困境。在傳統科層治理的責任體系中，非意圖後果在責任追求意義上，因其並非是權力濫用、不作為，也在根本上算不上一種行政過失，但終究因非意圖後果的存在使得公共利益受損，所以需要在政府治理能力構建中關注非意圖後果問題。從行政倫理學上分析，關注非意圖後果屬於倫理主體的預見性責任範疇，但這往往是被忽視的因素，充分地貫徹全過程人民民主則必然將這一預見責任能力的養成列為改革的重要議題，對非意圖後果的負責是對服務型政府建設的一項挑戰。

適應全過程人民民主的政府治理能力構建途徑

縱觀人類治理文明在近代完成的轉換，其共時性的認知如果置於民主價值之上，這可能是沒有太多異議的，但以代議制政府作為拱門石的民主治理在今天面臨的挑戰則需要通過全過程人民民主的政治思維予以調適，這實質上是對代議制政府治理的一場歷史性改革，其核心要旨是將官僚科層制的負功能從代議制政府組織和運行中予以清除。隨着全過程人民民主對政府治理價值、組織和運作的系統性嵌入和相關改革的深入，政府治理能力的結構性轉換不僅是可期待的目標，同時也將開啓中國之治中民主治理理論的探索。

在國家治理現代化總體進程中，具體探索適應全過程人民民主的政府治理能力構建問題，有其獨有的意義和價值，主要包括：（1）政府治理是國家意志實現不可替代的途徑，理論上反對科層化治理的聲音從未斷絕，但最後的結果是不斷的改革和創新；（2）以全過程人民民主影響政府改革創新，可以在政府與公眾關係這一現代性社會關鍵的政治維度開展創造性試驗，從而識別出官僚科層之弊的價值根源，使得民主價值在全過程人民民主定位上重獲認同；（3）政府治理能力是政府行為對公眾權益實現狀況的影響，只有良善的能力才符合以人民為中心的政治期待，落腳於政府治理能力回應全過程人民民主的實踐，這實質上是對全過程人民民主實現途徑的探索。因此，本文從公共管理學立場對適應全過程人民民主的政府治理能力的思考，有別於純粹的政治學理論的分析進路，但在治理文明的實踐中一切政治理論的思考都應有效注入政府治理及其能力構建之中才有意義。

構建適應全過程人民民主的政府治理能力，既存在困境但也不乏積極的途徑，回溯新時代政府治理現代化的實踐，結合行政體制改革的發展軌跡和演進目標，本文對適用於全過程人民民主的政府治理能力構建途徑略作思考。

**第一，在治理共同體發展中構建。**共同體—治理是一組認知人類治理演化的組合性視角，共同體和治理是相互構建、相互適應的，國家治理現代化也意味着人民治理共同體的再造。在這樣的認知基礎上，適應全過程人民民主的政府治理能力構建就包含着合目的性與合規律性的雙重意義。合目的性是説政府治理能力結構性的改進是人民治理共同體的價值要求，而合規律性則表明治理文明落腳於政府治理能力是被實踐證明的應然之路。

**第二，在高效協同履職探索中構建。**傳統官僚科層的弊端之一在於層級和部門之間缺乏履職協同效應，難以面向公眾合法權益的維護自覺形成整體性行動。當今政府治理能力的重構並非以提升公共管理者個體倫理和業務素質為要旨，而是以跨層級、跨地域、跨部門、跨業務、跨領域的複雜協同為突破口，全過程人民民主提供的規範性價值力量為高效協同的履職改革創新提供了合法性壓力和動力。

**第三，在與公眾溝通中構建。**以人民為中心的一個操作性認知，就是公共治理者能夠在與公眾之間交互的、開放的信息交流中作出決策，政府良性治理的能力之一展現為治理者以關愛與尊重的態度傾聽民眾心聲的能力，避免在“熟悉的陌生人”映像中作出背離全過程人民民主理念的行為，因此解決公眾接觸能力的危機是目前政府能力構建的關鍵。