研究 | 雷定坤：阻礙印搞工業化的徵地困境，這麼多年莫迪政府解決了嗎？（上）_風聞

內容提要

自獨立以來，印度工業化進程深受徵地這一複雜動態議題的影響。儘管莫迪政府執政後通過各類中央旗艦發展項目試圖加速工業化，但與歷屆政府同樣面臨土地流轉和工業用地獲取的諸多挑戰。在印度大量人口仍依賴農業生存的背景下，土地作為工業化的核心要素之一對其雄心勃勃的工業化進程至關重要。**本文聚焦於印度工業化進程中的土地要素，研究了徵地困境對工業化發展的影響。**土地改革的不徹底、徵地立法的滯後以及交易市場的扭曲都極大阻礙了土地要素的獲取。**本文以經濟特區開發為例，進一步論證即便在這一工業化機遇下，徵地困境依然使得印度經濟特區的發展模式多樣化，使其對工業化進程貢獻受限。**此外，由於大量土地的處置和管理權牢牢掌握在地方邦政府手中，邦政府的穩定性、工業理念及治理能力決定了印度工業化的基本推動力。

關鍵詞：印度工業化 徵地 經濟特區 聯邦制 央地關係

圖源：微信公眾號“雲南財經大學印度洋地區研究中心”

**土地開發和徵用是印度長期以來面臨的重大挑戰，對其工業化進程具有深遠的影響。**由於土地資源的稀缺性和複雜的所有權結構，徵地議題常伴隨着法律糾紛、補償爭議和社會抗議，這些不穩定因素共同制約了大規模工業的發展，進而影響了印度的工業化步伐。徵地的複雜性根本在於，土地的開發和流轉絕不止是經濟問題，更是政治和社會問題。印度憲法的制度安排使得土地資源成為央地博弈、政黨競爭的焦點，土地背後牽動着種姓制度和階層分化的歷史記憶，而徵地過程中涉及的社會不平等和歷史積怨，使得歷屆政府在推行土地相關政策時都面臨巨大挑戰。印度現代化、工業化的迫切訴求與種種徵地阻礙之間的張力，成為長期左右印度政治經濟發展的一個複雜難題。

儘管在印度獨立之初，其基於殖民遺產的工業發展基礎與同時代獲得民族獨立的國家相比擁有不少優勢，但隨後40多年時間裏的發展歷程中印度並未成為預期中的工業化強國。評價一個國家的工業化進程表現是一個相對複雜的問題，往往取決於依循的視角或採取的標準。然而，工業強國的普遍評判標準包括工業化產值佔GDP比重、城市化程度、勞動力結構、基礎設施水平、科技創新等指標。**印度的工業化起步晚，雖然引入了不少現代技術，但尚未徹底改變其農業經濟的特點。**印度農業依舊佔據着國家經濟的重要位置，農業部門產值在2023年佔印度國內生產總值的18.42%，工業部門僅佔28.25%，製造業增加值僅佔總增加值（GVA）的17.72%；服務業佔比最高，為53.33%。農業就業人口占比從1991年的63%逐年下降，但即便到了2022年也高達43%。此外，根據聯合國工業發展組織（UNIDO）“2021年競爭性工業績效（CIP）”排名，印度位於152個國家和地區中的第41位。儘管當前印度經濟發展迅猛，但經濟增長的主要動力仍來自服務業，而非工業部門，印度城市化的速度與其他新興國家相比也稍顯遜色。可以肯定地説，印度自獨立以來的工業化進程緩慢，工業表現不佳，遠未達工業化強國的標準。

工業化是從農業社會向工業社會轉變的社會經濟結構變革的階段，工業化進程的推動需要一系列關鍵要素，包括但不限於土地、勞動力、資本和技術。一個社會能否快速實現工業化取決於要素是否齊全以及要素之間的協調效率。**對印度來説，土地問題是其工業化過程中遇到的主要難題，也是理解歷屆印度政府所面臨挑戰的關鍵。**即便是擁有強大民意基礎和政治影響力的莫迪政府，其國族建構的三項目標—重建羅摩廟、廢除憲法370條及土地改革中，土地改革也沒有真正完成，前行道路仍步履蹣跚。當前莫迪政府提出“印度製造（Make in India）”“高速列車走廊（High-Speed Rail Corridor）”“智慧城市（Smart Cities Mission）”等雄心勃勃的工業發展計劃，希望在距獨立100週年的最後25年時間，即所謂的“黃金時期（Amrit Kaal）”中奮力追趕，在2047年躋身發達經濟體。這些暢想或計劃的實現必將加大土地流轉、工業用地規劃等相關土地整合的需求，與此同時，徵地議題仍是印度成為工業化強國的一項巨大挑戰。由此，本文將關注以下幾個問題：印度獨立以來為什麼工業化進程推進緩慢，面臨的主要困境有哪些? 其中徵地困境背後的因素又是什麼，為什麼難以解決? 印度政府採取了怎樣的應對舉措，效果如何?

一、對印度工業發展困境的解釋

印度工業化道路坎坷崎嶇，不同維度及理論視角下的相關解釋紛繁多樣，學界針對具體產業政策、工業化挑戰的討論更是龐雜。針對本文核心關注的問題，對印度工業化表現欠佳、工業坎坷發展的解釋主要有三大類，包括髮展理念的影響、工業戰略與政策內容以及工業化要素的解釋。

**由於長期受到殖民剝削影響，印度工業化進程從一開始就雜亂無章且缺乏監管。**進入20世紀後，許多印度人開始接受工業化的理念，但隨着民族獨立進程的深入，印度人愈發強烈地反對效仿英國，受甘地思想的影響強調“自治”（Swaraj），因而反工業化也成為了民族主義中一個重要的主題。甘地不贊成大規模工業化，認為這一過程會造成社會經濟弊端，工業機器的大量使用導致工作單調乏味，工人也遭受不同程度的苦役。甘地實質上是將經濟問題轉化為一種道德問題。“你無法通過向農民提出任何精心設計的工業化計劃來實現大眾覺醒。這不會增加他們的一分錢收入。”受甘地思想的影響，印度獨立前後許多民族主義者的觀念裏，“振興本土工業”的要求更多與文化復興和保護印度本土社會有關，並不包括建立大型工廠和重工業，而是聚焦類似製糖、茶葉加工等農產品行業以及本土手工業。因此，當印度人在使用“Industry（產業）”這個詞時，他們通常並不是指工廠或工業化。

**不同於甘地植根於分散型農村經濟的理念，尼赫魯堅持認為快速工業化對緩解土地壓力、消除貧困、提升生活水平和強化國防能力至關重要。**印度獨立後，甘地模式對經濟政策制定者們的影響力逐步式微，甘地的經濟思想只是成為了國家認同的道德基礎。但是毫無疑問，甘地反大型工業化、反勞動剝削的理念在印度民眾心中埋下了種子。自1950年起印度組建的計劃委員會（Planning Commission）中的諸多成員都是甘地思想的追隨者，“五年計劃”也不同程度吸納了甘地關於農村自治、農業發展、社會福利等倡議，這在很大程度上與尼赫魯的中央集權式的重工業發展道路之間產生了複雜的張力，導致印度早期發展計劃成為甘地思想與現代化理念相混合的產物。**1985年開始，印度逐步開啓親商親資本的經濟改革，發展方向愈發偏離甘地的經濟理念。**儘管經濟增長率提高，但貧困、不平等、失業和環境退化等挑戰依然存在，學者們開始重新呼籲甘地的簡單、可持續和公平等價值觀念，也應被納入城市化、工業化發展的考量。甘地的經濟發展理念對印度工業化進程的確造成了影響，但工業政策的制定、落地以及工業化進程的實際推進之間存在諸多幹擾因素；理念能指導實踐，但無法決定實踐的方式和效果。因此，更多學者選擇處於邏輯鏈條更短的工業政策的視角。

獨立後印度在不同時期推行的工業戰略及相關政策對其工業化發展產生了深遠的影響。**其工業政策的演變可以大致分為1948-1980年、1980-1991年以及1991年到現在的三個階段。**第二次世界大戰結束後，結構主義發展理論主導着各國經濟發展，對於發展中國家來説，現代重工業的發展需要國家做出結構性調整，因此國家干預不斷增強，國有部門牢牢掌控資本和貨物。印度在該階段所強調的重工業優先為國內創造了一定的工業基礎，但是進口替代等保護主義的政策傾向使得工業產品競爭力低，科技創新動力不足，工業化進程緩慢。儘管尼赫魯式的重工業發展戰略使得1950-1975年間工業總產值增長了四倍，但年產值年均增長率從1951-

1965年間的7.7%下降到1965-75年十年間的3.6%。該階段強調重工業而忽視農業和小型工業的做法產生了諸多問題，例如國有企業創造的就業機會不足、人員過剩以及需求不足導致的產能閒置。重工輕農還導致了20世紀60年代中期的糧食危機，這又使得政府不得不調轉車頭，將大量資源投入農業，推動“綠色革命”實現糧食自給自足。政策反覆導致印度工業政策及資源投入出現短暫停滯，工業化進程節奏被破壞。

印度自20世紀80年代起以親商業資本的方式推進工業化發展，這是印度工業政策的第二階段。1980-1991年的過渡時期印度相關工業限制逐步放開，工業政策理念從“社會公正優先”調整為“注重增長效率”,但國內外私有資本對印度工業的參與仍面臨重重障礙。此後儘管在國家層面放鬆了進出口許可證的控制，但在工業化進程中的重要環節如土地轉讓、土地性質轉換、環境控制和許可證頒發等領域，國家既未推出有效的改革，又在這些環節不斷加強幹預，導致一方面印度經濟的自由化程度仍然處於較低水平，另一方面工業化進程中要素匹配效率欠佳。1991年一系列經濟自由化政策改革後，印度工業發展才得以加速，但服務業發展更加迅速，印度也逐步形成了所謂“跨工業化”的經濟增長模式。**然而，印度的經濟自由化並未實現新自由主義期待的親市場策略以及資本的自由流動，印度工業化發展與治理從一開始就跛腳而行。**印度工業戰略及工業政策的核心是對工業化相關要素的分配或匹配，但是單從政策變化的視角理解印度工業化進程仍太過宏觀，無法找準工業發展面臨的挑戰。相比工業政策的解釋路徑，許多學者更加關注工業化要素及其匹配效率，以理解並評估印度工業化發展進程。

**與國家主義、新自由主義、新古典經濟學等範式框架下審視印度的工業化進程不同，工業要素的分析更多遵循馬克思主義的思想脈絡，關注生產資料及其資本化的過程。**推進工業化最核心的生產要素包括土地、勞動力、資本和技術。印度經濟自由化後，外國資本大量進入印度，但對提高工業生產效率的作用較為有限。拉奧等學者的統計分析顯示，2004年至2008年間1832筆外國風險資本的併購中，只有不到一半具有長期收益，真正的外國直接投資僅佔製造業總流入量的8%。1990年代初至1997年間，印度的外國直接投資額增長了10倍，但製造業在其中的份額幾乎減半；到1998年，化學品、運輸設備、機械和機牀及電氣產業在外國直接投資中的佔比從65%降至30%。不可否認，資本在推動印度工業化進程中極為重要，並且在新自由主義浪潮下，多數國家都歷經了貿易逐步開放，私有資本流動自由度增強，勞動力市場監管鬆綁等政策改革歷程，而政府在工業化進程中的角色不斷減弱。然而，印度工業化歷程中，政府對土地、勞動力等資源動員能力的不足是導致印度資本匱乏的一個主要原因。

與資本、技術等工業化要素相比，土地對工業化推進的影響更為複雜。當前聚焦土地或徵地對於印度工業化進程影響的研究尚不充分，更多是將土地作為重要的一環，與資本、勞工、社會正義等聯繫在一起，主要集中在土地剝奪的相關文獻中。馬克思主義經濟地理學者大衞·哈維（David Harvey）認為驅逐農民、剝奪土地是一種典型資本原始積累的過程，即所謂的 “剝奪式積累（Accumulation by Dispossession）”,邁克·列維安（Michael Levian）提出“使用‘ 超經濟（extra-economic）’的壓制手段來剝奪生活、生產資料或者共同的社會財富，以實現資本的累積”是“剝奪式積累”的核心內容。2005年之前，印度與土地相關的房地產、工業用地等行業沒有吸引到任何外國直接投資，主要是由於政策的限制；但是從2008年到2010年間，這些行業在外國直接投資總流入量中所佔份額上升到9%以上，僅次於服務業。2005年正是印度經濟特區相關法案和政策推出的時間，經濟特區的徵地開發與資本、勞工存在緊密關係，對印度工業化進程的影響極為深遠。因此，本文將聚焦土地這一重要的工業化要素，先簡要梳理印度土地改革進程以及徵地法等制度框架，再聚焦印度經濟特區開發案例，嘗試論述徵地議題對印度工業化進程的影響。

二、印度獨立后土地改革與徵地方法

土地改革與徵地相關的制度直接影響工業用地的獲取，決定着印度工業化的軌跡。印度獨立後的土地改革旨在糾正殖民時期土地分配不公的現象，加強土地產權保障、減少農村貧困。然而，土地改革的不徹底與徵地立法的滯後導致土地記錄不一致、產權糾紛和習慣權利衝突頻發，進一步增加土地要素的獲取難度。長期來看，確保公平、可持續和高效地土地徵用制度，對於滿足印度日益增長的工業化需求至關重要。

（一）

立憲會議對土地等財產權的界定

印度獨立後的制憲會議針對財產權的界定以及財產保護是否應該成為印度公民基本權利有着極大爭議，辯論也前後歷經2年多的時間。1946年12月13日，尼赫魯在“目標決議”中展現出了自己對憲法如何界定包括財產權等關乎印度人民切身利益的議題上的猶豫。“我想起了先前使得美國成為一個偉大國家的制憲會議，開國之父們聚在一起商討出的憲法經歷了漫長歲月的考驗……同時我也想起了最近發生在蘇聯的革命，它產生了一個新的國家類型，另一個正在全世界發揮着重要作用的強大國家。”尼赫魯的講話反映出他在兩個政體類型核心理念之間的徘徊，這種猶豫在財產權的議題上就體現為難以確定未來的印度是否應該成為一個強調公民私有財產的政體（體現美國的《權利法案》 的基本精神），還是應該效仿蘇聯等共產主義國家進行徹底的土地革命，將土地所有權劃歸國家，最大程度上保證公平與正義。

1946年12月13日之後，制憲會議針對財產權的議題又進行了多次的討論，一直到1947年1月22日才最終達成共識。爭論的核心在於土地等資源的所有權根本上是否應該屬於國有，或是在何種程度上成為整個國家人民的財富，政府對管轄內土地資源徵用在什麼樣的意義上是合理的。整個制憲委員會的觀點可以分為三派：(1) 以來自比哈爾的沙阿教授（K.T.Shah）為代表的社會主義者，他明確提出聯邦印度應有權依法自由地徵用任何由私人或公司所掌控的私有財產；(2) 以著名律師蒙施（K.M.Munshi）為代表的自由主義者則堅決反對，認為私有產權必須受到憲法保護，且包括土地在內的財產權應該成為憲法賦予印度公民基本權利的一項重要內容；(3) 以安貝德卡爾為代表的進步主義者，嘗試在二者之中找到折衷方案。三種觀點的交鋒與多次爭論最終推動了憲法第十九條第一款和第三十一條的確立。在1950年1月26日生效的印度憲法中第十九條第一款明確規定，印度憲法賦予所有其公民“獲得、擁有及處理其財產”的基本權利；第十九條指出，政府在徵用任何財產或財產權利時，需要依據現行有效的法律且服務於公共目的，並給予被徵收者相應的賠償。此外，該憲法第三十一條還明確了“財產”以及“權利”等核心概念的內涵，其中第二款指出：“權利一詞涉及到財產時，包括給予地主、二地主、轉租人、承租人或中間人的權利，也包括土地歲入的權利與特權”。然而，對財產權的明確並不意味着解決了複雜的土地問題，尤其是公共發展訴求所需的徵地建設與土地擁有者之間的張力。

從1950年印度憲法關於土地的相關表述看，印度仍在完全自由主義導向的財產保護理念與追求社會公平和土地改革訴求之間徘徊，而憲法條例的規定也使得這種張力愈加明顯。一方面，尼赫魯式的國家主義計劃發展導向需要土地改革的實施，既為工業化的發展提供基本保障，也為實現社會財富分配的公平性和正義性而努力；另一方面，1950年憲法將公民財產權視為基本權利，司法體系對財產權的保護使得土地改革與徵地進程舉步維艱。憲法第三十九條第二款規定國家在制定政策時應考慮切實保障物質性資源的所有權與控制權的分配應最大程度上服務於“共同利益”的實現，即國家在涉及資源再分配的政策制定時需要考慮財富的分配原則，盡力確保資源分配的公平性。土地資源的再分配同樣應該遵循憲法第三十九條的指導精神，但是土地改革和資源的再分配必然會損害大地主的利益，且憲法中的“財產權為憲法基本權利”的指示精神使得司法保護公民個人財產成為必然。

（二）

獨立後不徹底的土地改革

印度土地改革是一個冗長且複雜的過程。殖民時期，印度各地由於隸屬殖民省、土邦自治、半自治等不同的統治模式下，土地治理地方間差異極大；獨立後，聯邦主義制度的確立又為地方邦在土地立法方面提供了操作空間。因此，印度似乎一開始就註定無法實現徹底的改革。總體看來，印度獨立後針對土地有三項重要改革：一是廢除了柴明達爾制等土地中間人的運行體系；二是持有土地上限的規定；三是土地租賃制度的改革。

廢除柴明達爾制是印度國大黨自爭取民族獨立時期起的一項重要政治承諾。作為莫卧兒王朝的一項政治遺產，柴明達爾最初只是扮演着王朝包收租税人的角色，英國殖民者為進一步控制並穩固印度社會，在法律意義上承認柴明達爾的土地所有權，大量農民因無法按時交付租金而失去土地，最終成為依附柴明達爾生存的佃農。獨立後，印度《憲法》第三十一條對財產權的界定為各邦立法廢除土地中間人制度提供了基本框架，而後1951年《憲法》第一修正案中通過新增第31A條，進一步明確各邦自行立法終結柴明達爾制度。然而，廢除柴明達爾土地中間人制度是一個複雜的過程，受到歷史、政治和社會經濟因素的影響。雖然此項重要的土地改革初衷是重新分配土地以解決不平等問題，但原柴明達爾階層根深蒂固的地方勢力使得各地改革的過程、效果及影響參差不齊，廢除舊制遠遠不夠。

因此，為解決土地所有權不平等和再分配的問題，從20世紀60年代開始，印度共有21個邦頒佈了關於土地持有上限的相關法律，設定對個人或公司可持有土地數量的上限，並允許政府將超出上限的土地重新分配給無地者。**但由於印度精英階級和主導資本擁有強大的政治力量，對於各地方邦政府來講，倘若沒有激烈的農民抗議所引發的政局動盪，邦政府在土地再分配的過程中缺乏足夠的政治意願和現實動力。**值得注意的是，獨立伊始印度主要考慮的是農業發展的問題，早前通過廢除柴明達爾制分配給一些小農的用地，隨着城市化、工業化的推進，這些分散農地的整合以及向工業用地性質轉變又引發了一系列的社會矛盾。

**印度關於土地租賃的改革也不徹底。**殖民時期的農業政策沒有為佃户提供任何合法權利，印度獨立後儘管鼓勵地方邦在規範租金、提供使用權保障並賦予租户所有權等方面進行立法，但是各邦對租賃改革和對佃農保護程度差異極大，只有西孟加拉邦、喀拉拉邦等極少數邦進行了徹底的土地租賃改革。

不難看出，印度獨立後的土地改革力度遠不及預期，廢除柴明達爾制也只是取消了其名義上的徵税權，具有強烈的象徵意義。這主要是因為在殖民後期土地中間人羣體對土地的實際控制早已不復存在，廢除該名義制度所付出的改革成本很低，而印度實際迫切需要的土地上限和土地租賃的改革卻極為困難。一方面，廢除柴明達爾制的同時對這些土地持有者給予了大量的賠償款項，原柴明達爾們搖身變為了富有的農業實業家；另一方面，通過市場買賣，他們進一步購買了更多原先不屬於他們的土地，大量的土地財富也使得他們在村縣逐步擁有更多政治影響力。因此，在之後的土地上限法和租賃改革過程中，他們成為了擁有政治實力的堅定反對者，改革力度自然也就在地方邦的立法和執行過程中被不斷稀釋。獨立伊始的印度國大黨政府，無論在聯邦還是地方都缺乏足夠的政治意願立即改變自殖民時期延續下來的農業生產關係。國大黨為尋求執政的連續性，既有求於大地主階級的社會網絡資源，又忌憚反對黨借題發揮，最終導致浮於表面的土地改革。造成的結果就是，不徹底的土地改革儘管披上了再分配正義的外衣，但也使得土地“徵用權”優先於“財產權”,因而一旦目標羣體更加脆弱或處於社會邊緣位置，擁有徵用權的權力部門就更容易獲得土地資源。

（三）

緩慢的徵地立法進程

土地改革不徹底意味着土地資源的再分配和再利用效率大打折扣，但是對於印度整體工業化發展來説，政府對土地資源的獲取和整合是迫切的，尤其是在尼赫魯國家主義發展理念下的重工業戰略背景下。因此，無論是尼赫魯還是英迪拉·甘地都在各自執政時期憑藉國大黨在議會中的主導地位，推動了一系列的修憲操作。

**一系列憲法修正案的整體目標正是釋放土地改革與土地徵用的法律空間。**憲法第一修正案增加了憲法第三十一條第二款和第九表列的內容，充分給予地方政府針對徵用私有財產的立法空間，且通過增加第九表列使得邦政府關於土地徵用的立法不受司法挑戰的限制，為地方徵地法案的順利通過和施行提供了“保護傘”, 該表列直到2007年的司法審查後才被移除。1955年通過的憲法第四修正案進一步幫助邦政府通過土地持有最高限額的系列法案，即允許政府依法徵收個人所擁有最高限額外的土地。憲法第十七修正案於1969年通過，目的同樣是對最高法院有關征地賠償案件的回應，該修正案將省邦一級的土地改革法列入憲法第九表列，且與之前的憲法第一和第四修正案相呼應，將徵地賠償從司法審查的權限中移除。1971年通過了憲法第二十四修正案以及第二十五修正案，前者為了使憲法修正案得以順利通過，免去了印度總統對修正案的否決權，只能“同意並接受”所有已經通過聯邦議會的修正案；而後者實際上削弱了財產權在憲法中的地位，並規定相關的徵用賠償額度最終由議會而不是由法庭來決定。此外，憲法第二十五修正案將此前第三十一條第二款的“賠償（Compensation）”一詞更換為“數額（Amount）”，一定程度上阻止了法院對“數額”的質疑，因為僅僅憑藉現今“數額”來判斷賠償是不充分的，而法院也沒法進一步明確具體的賠償是否符合法律規定。1978年通過的憲法第四十四修正案直接廢除了1950年憲法第十九條第一款第6項關於財產權屬於公民基本權利的內容，由新增的第三百條第一款替代，該款只有一句話並明確指出，“除法律授權外，不得剝奪任何人的財產權”,也就是説，個人財產權不再是印度憲法基本權利內容的一部分，而是成為了一個法定權利，也限制了被徵用者通過民事訴訟程序的索賠和訴訟空間。此外，由於財產權不再是憲法框架中基本權利的內容，但同時又是一項法定權利，任何財產徵用的相關活動都需要滿足普通法的要求，例如徵地法（Land Acquisition Act）。

印度獨立後60多年的時間裏，其徵地法一直遵循殖民時期制定的《徵地法（1894）》整體框架；儘管期間進行了不同程度的修改，但印度工業化起步階段的主要徵地行為都據此法律完成。**殖民期間，英國為推進殖民地“公共設施”的建設力度，推行了一系列的徵地立法。**英國政府於1824年在《孟加拉決議（一）》（The Bengal Resolution I）中頒佈了第一部印度國內土地徵用法。該法律僅適用於其控制的孟加拉地區，允許政府以公正的估價獲取修建道路、運河或其他公共設施所需的土地或其他不動產。1850年英國通過另一項立法將該規定擴大到加爾各答，該法案將鐵路列為公共工程，從而允許使用1824年決議的規定來獲取土地用於修建鐵路。1857年印度民族大起義後，英國王室確立了對殖民地的控制，為避免重蹈覆轍，英殖民政府決定採用一系列重要措施強化對土地的掌控，以建設公共基礎設施和防禦系統。1857年第六號法案廢除了之前所有與徵用有關的法令，將新的徵地法適用於整個英屬印度。而後1861年第二號法案和1863年第二十二號法案進一步進行了修訂，並隨後頒佈了1870年的第五號法案。1870年的法律首次引入了相關爭端解決機制和安置機制。最終，《徵地法（1894）》的頒佈整合了不同地區的法令條例，統一併規範了英屬省政府徵地的法律依據。

從英國在孟加拉地區推行的第一部徵地法開始，“公共目的（Public Purpose）”一詞就頻繁出現在各時期的法律條款中，“公共目的”成為了印度徵地糾紛的核心關注，而圍繞該術語歷次的徵地法修訂與詮釋構成了印度徵地法演進的全部圖景。從殖民時代繼承下來的《徵地法（1894）》採用了對“公共目的”相當廣泛的定義，不僅涵蓋了規劃發展、村莊用地擴展、城鎮或農村規劃用地，也包括窮人或無土地者的住宅用地，以及為國有公司徵地。**然而，隨着時間的推移，這種對“公共目的”的寬泛解釋以及法案的適用性受到了批評。儘管1984年印度推出了修正案，根本目的是為失去土地的人提供更好的賠償，但是關於“公共目的”的涵義基本保持不變。**更有甚者，該修正案通過對原法案第四條進行修訂，在“任何公共目的”之後加上“公司”二字，消除了國家目的收購與“私營企業收購”或“國有企業收購”之間的任何區別。該修正案實質進一步促進了國家與企業的結盟，使得房地產、私人採礦和汽車公司等可以為各種開發項目獲取土地。對徵地法的修改反映出印度政府企圖通過徵用土地用於基礎設施建設，促進金融資本流動，並放鬆對勞動力市場的管制，為國內資本的累積創造可能性。從20世紀80年代起，印度聯邦和地方邦政府為儘可能吸引資本投入，積極聯合私有資本，依據《徵地法（1894）》中“公共目的”條例，使用政府強制徵用權（Eminent Domain）為房地產開發、私營礦業和汽車製造廠大面積徵地，但是由於土地記錄、重新安置、補償等程序的不完善，持續引發民眾抗議。

直到2013年，國大黨領導的UPA政府最終推動了新徵地法在議會通過，結束了印度次大陸施行100多年、飽受爭議的舊法。《土地徵用、恢復和重新安置中的公平補償和透明度權利法（2013）》（LARR Act，2013，以下簡稱《徵地法（2013）》）於2014年1月1日生效。新徵地法最重要的一個特徵是加大了政府對私有土地的徵用難度，減少殖民時期徵地法在實施過程中的模糊性並給予被徵地者公平的賠償。根據該法規定，涉及私人項目的徵地必須獲得80%土地所有者的批准，而公私合營項目則至少獲得70%土地所有者的同意。2014年印人黨執政後，嘗試修改新徵地法中較為苛刻的內容。最初征地法修正議案在聯邦院受阻，2014年12月31日，印度總統簽署了一項行政令，要求“既要實現農民的福利，又要迅速滿足國家戰略和發展的需求”；2015年，政府再次向議會提交修正議案。無論是行政條例還是修正議案，核心目的都在於減少印度在基礎設施建設、工業化、現代化進程中面臨的徵地阻力。根據印人黨政府修正議案提議，五個特殊類別的土地用途，即國防土地、農村基礎設施、經濟適用房、工業走廊以及政府用地的基礎設施項目和公私合營（PPP）項目，不應受《徵地法（2013）》中關於社會影響評估等嚴苛規定。然而，印人黨修改徵地法的舉措遭到了強烈反對，截至2024年7月，徵地法的修改議案仍未通過。

以上對印度獨立以來土地改革和徵地相關立法的論述更多從宏觀的視角審視工業化進程中關於土地要素的制度性框架。為直觀理解土地對印度工業化進程的影響，下文將縮小分析視角，聚焦印度經濟特區開發中的徵地過程和經驗，選取西孟加拉邦與泰米爾納德邦作為比較分析對象，論述土地要素在印度工業化發展中的核心角色。聚焦經濟特區並選取地方邦案例的核心理由在於兩點：一是經濟特區被視為發展中國家實現快速工業化、提升出口能力的一大利器，但印度特區發展經驗呈現出極其不同的特點；二是特區開發涉及土地性質流轉、工業用地開發、產業建設等一系列工業化的重要環節，而土地議題在印度憲法中更多屬於省邦清單（State List），邦政府在整個土地整合、開發建設過程中扮演着核心角色。