關信平 :改革關鍵期，中國社會政策應關注八大議題_風聞

黨的二十屆三中全會吹響了進一步全面深化改革、推進中國式現代化的號角，大會強調，“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”“在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務”。作為首要任務的高質量發展是全方位的，其所牽繫的“保障和改善民生”這一重大任務的制度體系的健全，集中體現為“社會政策的高質量發展”。當前中國社會政策高質量發展的重點議題和關鍵環節是什麼？邁向高質量發展的社會政策的制定和實施還存在哪些問題和瓶頸？支持高質量發展的社會政策的理論構建和自主創新路徑是怎樣的？對此，《探索與爭鳴》編輯部特邀相關領域專家學者，以“增進人民福祉”為出發點和落腳點，圍繞“邁向高質量發展的社會政策”組織研討，希冀探索構建契合高質量發展目標和邏輯的中國社會政策體系，助力中國式現代化的全面推進。

關信平教授認為，當前中國社會政策高質量發展的重點議題包括：提升我國社會政策的目標、提高全社會的總體福利水平、優化社會政策的主體與對象結構、完善社會政策的內容體系、提高社會政策的公平性、重視在高質量發展中社會政策對經濟發展的促進作用、提高社會政策的運行效率、增強社會政策運行的彈性。張翼研究員認為，唯有將改善民生與堅持以人民為中心的社會政策相結合，方能以高質量的社會政策配置更好地推進中國式現代化進程。構建以人民為中心的高質量社會政策體系的關鍵在於三位一體的制度安排，即改革和完善就業政策、收入分配政策和消費激勵政策。顧嚴研究員認為，“一老一小”社會政策正在從“有沒有”向“好不好”轉變。立足高質量發展階段，是“一老一小”政策的邏輯起點。完善符合高質量發展要求的“一老一小”政策，要求以高品質生活為主攻方向，把握好養老保障和兒童保護的“底線”、普惠養老和普惠托育的“中線”、老有頤養和幼有善育的“高線”，從社會、家庭和個人層面共同發力。嶽經綸教授認為，要推動國家治理與社會發展更好相適應，需要更全面、系統地理解社會政策體系在中國式現代化進程中的作用，其已跳出社會控制、社會規制的範疇，不僅是社會經濟治理方式的有機構成，更是推動高質量發展的重要體制機制。趙德餘教授認為，以邁向高質量發展為目標，社會政策的實施應特別關注政策扭曲的矯正機制和社會科學研究的預警能力。從複雜的社會行為系統中梳理出政策實施的扭曲邏輯，能夠提升政策實施模型的可實驗性、可評估性和可預測性，增強宏觀經濟與社會政策目標取向及實施策略的一致性。彭華民教授認為，中國特色福利體制理論的知識生產實踐伴隨着中國經濟從高速增長到高質量發展的轉型過程，亦是高質量發展的社會政策的基石。其中，基於民生的福利需要和福利態度是中國特色福利體制理論的核心，混合型福利責任和福利提供組合是重點，整合式福利治理和多元福利組織是創新點，民生福祉是理想型目標。

——主持人　李　梅　高　原

當前中國社會政策高質量發展的重點議題

關信平｜南開大學社會建設與管理研究院院長、教授

本文原載《探索與爭鳴》2024年第9期

具體內容以正刊為準

非經註明，文中圖片均來自網絡

關信平

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關於進一步全面深化改革　推進中國式現代化的決定》，再次強調了當前和今後一個時期中國式現代化進程中的高質量發展。高質量發展是全方位的，不僅體現在經濟領域，也涵蓋社會各個方面，包括社會政策的高質量發展。**我國新時期的高質量發展對社會政策提出了兩個重要要求：一是社會政策要不斷提高民生保障質量和水平，滿足人民羣眾不斷提高的基本生活需要，並增強民眾的公平感、獲得感和滿足感；二是社會政策要對經濟高質量發展作出積極貢獻。**兩個方面相輔相成，共同為共同富裕目標的實現奠定堅實基礎。

一、提升我國社會政策的目標

當代社會政策是在國家發展價值目標引領下的系統化行動體系，合理的目標定位對社會政策的質量具有重要作用。我國新形勢下社會政策高質量發展首先要從提升目標入手。**總體上看，我國社會政策的基本價值目標是保障和改善民生、解決社會問題、維護社會公平與促進經濟社會發展。**但在過去幾十年裏，我國社會政策的目標更多集中在構建和完善民生保障的基本制度體系上，重點滿足民眾的基本需要，而提高民生保障質量、維護社會公平和促進經濟轉型發展等方面的目標還不夠突出。黨的二十屆三中全會提出了“推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的更高目標。面向未來高質量發展和共同富裕的新要求，我國的社會政策應當設定更高且更加積極的目標。一方面，社會政策在民生保障方面的基本目標要從夯實基本保障體系提升到提高民生保障質量，從保障困難羣眾的基本生活提升到縮小實際生活差距和促進共同富裕，從保障民眾基本權利深化到維護權利平等。另一方面，要通過更加積極和更有作為的社會政策，在全面提高人力資本和促進國內消費方面發揮重要作用，為新質生產力和雙循環經濟發展作出更大貢獻。

二、隨着經濟的發展而持續提高全社會的總體福利水平

總體福利水平的高低是社會政策發展中重要的基礎性和焦點性議題，其核心是福利水平與經濟發展之間的關係。**高質量社會政策目標的提升，首先要通過總體福利水平的提高來實現。**在過去以勞動密集型製造業為主導的初級工業化經濟發展模式下，國家的福利支出最終會對勞動力成本產生較大影響，而其帶來的人力資本提升對經濟發展的貢獻相對有限。尤其是在經濟全球化的背景下，以勞動密集型經濟發展模式為主的國家，勞動力成本的大幅提升會帶來經濟競爭力的下降，進而削弱經濟發展的動力，“高福利”政策自然會對經濟發展產生較大的負面影響。因此，政府制定和實施社會政策要考慮民生保障與經濟發展之間的平衡，控制社會支出水平，避免福利水平快速增長對經濟長期發展造成不利影響。而在以技術密集型為主的高質量發展模式下，勞動力成本對經濟發展的影響會下降，而人力資本的作用會大幅度上升，人才和人力資本水平將成為一國參與國際經濟競爭的主要優勢。同時，隨着經濟發展方式從過去重度依賴外向型經濟轉變為內外平衡的雙循環經濟，國內消費對經濟發展的拉動作用將愈發重要。這些情況都將導致福利支出與經濟發展之間的關係出現逆轉。我國當前正處於這一轉型的關鍵時期。在未來的發展中，應堅定不移地遵循“在發展中保障和改善民生”的要求。與此同時，應轉變思維，樹立“福利也是生產力”的積極福利觀。特別是在高質量發展體制機制不斷優化的條件下，合理擴大社會支出將有效支撐高質量發展和新質生產力的培育。為此，要認真分析當前我國總體福利水平的實際狀況，尤其是要深入剖析民生保障各領域中的短板，堅定在發展中不斷改善民生的方向。社會政策的決策者、實施者和研究者應聚焦進一步優化社會政策結構與體制機制，使總體福利水平的提升不僅能提高民生保障的質量和水平，不斷增強人民羣眾的公平感、獲得感和滿足感，還能在支撐經濟高質量發展方面發揮更加積極的作用。

三、進一步優化社會政策的主體與對象結構

**高質量社會政策目標的實現除了要求提高福利水平之外，還需要優化社會政策的結構，重點包括主體結構和對象結構。**首先，制定和實施社會政策是一套系統化的行動體系，需要根據新時期高質量發展的要求，進一步優化社會政策結構，包括主體行動者結構、對象結構和內容結構。在社會政策的主體行動者方面，主要是要優化政府和社會力量之間以及政府內部各部門間的關係。就前者而言，要進一步加強社會力量在民生保障參與方面的積極性。儘管我國民間公益慈善事業有了明顯進步，但發展步伐仍然偏慢。2018—2022年社會組織捐贈收入在千億元左右，折射出社會力量在公益慈善方面的投入水平仍然很低，公益慈善事業的發展有待大力加強。因此，應進一步推動公益慈善事業的發展。同時，更加重視民間資源與政府公共資源的有機結合，將民間公益慈善事業納入政府社會政策規劃中，形成民間公益慈善行動與政府社會政策的緊密配合與有效銜接，以期產生更好的民生保障效益。就後者而言，首先要進一步優化各級政府之間的責任關係，強化中央和省級政府在社會政策制度建構、標準設定和資源供給中的責任，以促進社會政策的均衡發展。其次要進一步加強各級政府對社會政策的統籌領導，優化政府各個部門之間在社會政策制定和實施中的分工與合作。應建立和完善各級政府對社會政策統籌領導的實體機構，進一步完善社會政策各個領域跨部門的協調機制，使各級政府能夠更好地應對社會政策領域不斷出現的新議題，提高制定和實施社會政策的工作效能，促進社會政策的高質量發展。此外，要合理建構社會政策對象結構。**從一般意義上看，社會政策是面向全體民眾的，但具體的社會政策項目則需要區分不同的對象並分別提供保障和服務。**由於各類人羣的需要和困難並不完全相同，因此在制定和實施社會政策時要科學合理地界定其保障和服務的對象，遵循“加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設”的要求，根據各個領域的實際需要、資源和管理條件等因素，合理構建普惠性和兜底性（特惠性）相結合的社會政策模式，更有針對性地滿足民眾的需要和解決各類社會問題。在公共產品特性較為突出（如公共衞生等）或民眾需要面廣且能保證可持續資源供給（如義務教育、養老保險和醫療保險等）的領域，可繼續積極推行普惠性項目。同時，可根據實際需要重點加強針對弱勢羣體的“羣體性普惠”項目，包括針對老年人和殘疾人的長期照料、無障礙環境建設、殘疾兒童早期康復、嬰幼兒托育及兒童大病醫療服務等領域，優先發展羣體性普惠項目。在不宜或暫時不具備實施普惠性項目的領域，則應加強特惠性項目，重點向有需要的困難羣眾提供更有針對性和更加精準的兜底保障和服務。

四、進一步完善社會政策的內容體系

制定和實施社會政策要根據民眾的實際需要和經濟社會發展的條件，不斷完善民生保障及相關公共服務的內容。**高質量的社會政策需要通過優化具體的行動內容來加以體現。完善社會政策內容體系既要注重內容的全面性，也要注重內容的結構性，**即根據各類民眾實際需要的情況，分輕重緩急地制定和實施相關社會政策，既要全面保障和改善民生，也要重點加強薄弱環節保障，及時彌補民生短板。在完善社會政策內容體系的過程中，應優先完善基礎性民生保障層次的社會政策內容，構建能夠全面覆蓋全體民眾基本需要的民生保障與公共服務體系，同時，高度重視基礎性民生保障及相關公共服務供給的均等性、穩定性和可持續性。在此基礎上，再根據需求的廣泛程度、發展前景和資源情況，有序發展非基礎層次的民生保障與服務項目。尤其要避免在基礎性民生保障尚未完善的情況下，將過多公共資源投入到同一領域的非基礎性層次項目中。進一步看，基礎性民生需要的內容邊界也不是一成不變的，而是隨着經濟社會發展和民眾需要水平的提升而不斷提高。因此，社會政策各領域都應重視對民眾基本需要的調查，並以前瞻性眼光將民眾的實際需要及其發展趨勢作為確定基礎性民生保障及相關公共服務內容的重要依據。

五、進一步提高社會政策的公平性

**制定和實施社會政策的一項重要目標是維護社會公平。要實現這一目標，要求在調動和分配資源時應確保社會政策本身的公平性，即社會政策行動應公平地分配公共資源。**在高質量發展的目標下，隨着社會政策實踐的擴展和水平的提升，對公平分配公共資源的要求也將日益提高。由於歷史和現實中的一些深層次原因，我國社會政策的公平性尚未達到理想狀態。從歷史上看，傳統計劃經濟體制下“按勞分配”原則在社會政策中佔據較大比重，導致公共資源分配中存在顯著的不平等。儘管當前社會政策的再分配原則總體上已轉向平等分配或按需分配，但傳統做法的殘餘仍在，強勢羣體在公共資源分配中仍享有更多優勢。從現實條件來看，社會政策行動（特別是資源供給環節）在很大程度上具有地方化的特點，導致城鄉之間和地區之間在社會政策質量水平上存在顯著差距。此外，部分社會政策項目（如養老保險）在制度設計上融合了貢獻性原則與互濟性原則，且前者作用更為突出，這進一步加劇了民眾待遇水平的不平等，引發一些羣眾的不滿。面向未來，應按照“讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民”的要求，進一步改變觀念，更加重視社會政策的公平性，並針對具體問題，通過改革不斷優化公共資源的分配原則，逐步增強社會政策在公共資源分配和使用中的平等性和向弱勢羣體傾斜。

六、重視在高質量發展中社會政策對經濟發展的促進作用

**社會政策要促進經濟發展，這是新時期高質量發展對社會政策提出的更高要求。**高質量發展為實現民生保障與經濟發展的共贏提供了更大的可能性，但也要在合理的社會政策體制機制下才能有效實現這種共贏。因此，**在社會政策高質量發展過程中要高度重視那些有利於促進經濟發展的體制機制。**首先，在社會政策的指導思想上，應高度重視如何實現福利與發展的共贏。其次，要按照“合理增加公共消費”的要求，根據實際需要和條件，繼續增大公共社會支出，加強社會政策在增加公共消費和釋放居民消費能力兩方面的作用力度。再次，要合理構建社會支出的結構，重點加強與人力資本和國內消費關係密切領域的社會支出，更好地實現民生保障與經濟發展的共贏。同時還要關注重點人羣，優先保障人力資本短缺嚴重和消費能力不足的羣體和個人，在全面提升全社會人力資本的同時，推動人力資本的均等化，實現經濟效益與社會效益的共贏。最後，還要進一步優化社會政策的運行機制，確保各項社會支出能夠更好地瞄準實際需要，解決緊迫問題，更有效地發揮提升人力資本和促進國內消費的作用。

七、進一步提高社會政策的運行效率

**高質量的社會政策必然依託於高效率的行動體系。**社會政策涉及公共資源的大量調動、分配與使用。在福利水平較高的國家，社會支出佔GDP的比例通常達到三分之一以上。我國的社會支出在過去二十年裏已有較大提升，一些研究者預測未來還將快速增長。如此巨大的資源如何高效率使用，是擺在社會政策決策者、實施者和研究者面前的一個重大課題。**提高社會政策的運行效率，應從宏觀制度建構和微觀機制優化兩個維度分別開展。**在宏觀層面上，制定社會政策要更加註重精準性，將有限的公共資源用到最需要的地方。為此，要在科學研究民生需要的基礎上，合理構建普惠性與兜底性、基礎性與非基礎性相結合的民生項目體系；要在實際需要的基礎上，秉持效益最大化原則，合理安排現金型、實物型和服務型項目，併合理分配公共資源，使公共資源使用的社會效益最大化。在微觀層面上，普惠性項目要注重優化運行機制，合理引入市場機制，提高服務轉化效率；特惠性項目要科學合理界定和識別受益對象，更加精準地向有需要的人提供必要的保障和服務，避免公共資源的無效使用；要加強和優化對社會政策項目資金使用效益及人力績效等方面的評估和管理，防止因管理不善而導致的保障服務漏洞、低效或浪費。

八、提高社會政策運行的彈性，有效應對經濟波動和抵禦各種風險

未來我國經濟社會發展的特徵之一是不確定性和各種風險的增大。**政府制定和實施社會政策能夠幫助民眾抵禦個體性風險，但社會政策自身也會面臨風險，這主要是由於外部經濟社會環境改變可能導致社會政策運行失調。**例如，經濟下滑可能導致財政困難，以及社會政策調整導致部分羣眾利益受損，進而可能引發羣體間的利益衝突。由於“福利剛性”效應的影響，人們往往難以接受既得福利利益的損失，這會導致政府在遭遇重大風險和經濟嚴重下滑等特殊困難時，缺乏通過降低社會支出來緩解財政壓力的手段，反而面臨財政支出增大的壓力，使社會政策面臨嚴峻挑戰。在未來的發展中，我國將繼續直面經濟全球化帶來的各種不確定性，以及自然、經濟、社會等風險，需要通過改革來應對重大風險挑戰，推動社會政策行穩致遠。在制定和實施社會政策的行動中，必須從多個方面充分考慮各種不確定性和風險衝擊因素，做好應對預案。在社會政策制定中，務必要為未來可能出現的風險衝擊預留一定的應對空間，包括制度空間和資源空間。而在社會政策行動中，保障和改善民生既要盡力而為，又要量力而行。“量力而行”最主要的就是在資源供給方面為未來的發展和風險應對預留一定的空間，以實現社會政策的平穩和可持續發展。對於政府而言，在風險衝擊下可根據實際情況強化“積極的社會財政政策”——政府面對短期經濟下滑導致失業率增加等社會問題時，可以通過增加財政公共社會支出來快速應對。未來還可以進一步擴大和優化相關政策手段，在項目選擇方面既要做好睏難羣眾的兜底保障，又要向有利於提升人力資本和國內消費的方向發力，實現風險應對與發展促進的綜合效益。對於福利接受者來説，也要認識到福利需要具有一定的彈性，從而為政府社會政策行動中福利水平向下的可調節性提供一定的空間。例如，在遭受嚴重風險衝擊的情況下，一些地方政府由於財政困難而不得不在某些領域降低福利供給，導致社會政策對象待遇水平的降低。在不少國家都出現過因政府下調某些方面的福利供給而遭致部分民眾牴觸，並由此帶來社會不穩定的情況。我國未來在社會政策高質量發展中應高度重視這一問題，通過優化社會政策運行的體制機制來增強福利接受者對福利待遇合理調整的可接受性，從而增大政府福利供給的彈性，以適應社會政策風險應對的要求。

總之，中國式現代化實踐對社會政策提出了更高要求。面向未來，我國的社會政策應超越過去僅滿足人們基本需要的層面，提升到促進共同富裕和助力高質量發展的新高度。為此，需要在社會政策的制度建設與運行體系各個環節加以改進，促進社會政策的水平提升、結構優化、制度完善和功能強化。