外交事務：下任美國總統應改變對華政策_風聞

作者：陸岑

現在距離美國大選還剩下不到1個月的時間，有關美國下任總統外交政策如何調整的討論備受關注。10月14日，卡內基國際和平研究院資深研究員、“治國方略”項目主任克里斯托弗·S·奇維斯（Christopher S. Chivvis）和該項目資深研究員韋特海姆（Stephen Wertheim）在《外交事務》網站以《美國外交政策的慣性》（America’s Foreign Policy Inertia）為題發文，討論了下一任美國總統執政之初調整和改革外交政策的必要性。

他們認為，自二戰以來，在內部充滿變革阻力的華盛頓體系中，政策慣性無處不在且是一股強大的力量，阻礙美國總統推動外交政策變革。奧巴馬、特朗普和拜登都曾嘗試將美國外交政策引向新的方向，但都遭遇了國內外的抵抗。比如，奧巴馬、特朗普都支持從阿富汗撤軍，但到拜登上台才實現，而且是在亂局中結束，付出了一定的政治代價。不過，這場戰爭結束也説明，對美國外交政策進行有意義的轉變是有可能的。這是好消息，因為美國對外政策亟需大量的調整，包括對華關係、中東政策和對歐政策。

就對華政策而言，文章認為，新總統需要平衡的外交策略，打貿易戰的同時也要減少安全競爭烈度，對華強硬的同時也要更多地接觸，避免極端化的選擇。尤其在台灣問題上，哈里斯或特朗普要真誠地重申美國的“一中政策”，緩和台海緊張形勢，避免和中國的對抗性言論。以下為文章主要內容：

世界在變，美國的外交政策也必須改變，否則將遭受後果。美國不再是世界警察，深陷多地區衝突且無力化解，所以很多分析人士呼籲美國進行一次重大的“戰略再定位”，要麼擴大美軍實力使其能夠在多個戰場持續作戰，要麼將部分防衞責任分擔給盟友和夥伴。特朗普和哈里斯之間，無論誰贏得2024年的大選，都應該嘗試改變美國外交政策路線。這種改變必然面臨各種阻力，新總統需要出台方案克服它們。

美國外交政策慣性的根源

美國外交政策體系構建於二戰時期，並在冷戰期間得到擴展，並在冷戰後的美國霸權時期保持了下來。設計和執行美國外交政策的核心機構——國防部、國務院和情報機構——習慣於維持既有的行事方式，優先注重各自領域的任務和資源，而非迅速做出調整，適應時代之變。這種官僚體系的自我保護是華盛頓變革的阻力，即使是那些希望做出調整的美國總統也面臨重重挑戰。比如，1977年，卡特總統曾嘗試從韓國撤軍、2009年奧巴馬總統曾試圖關閉關塔那摩監獄、以及2019年特朗普總統計劃從敍利亞撤軍，這些努力都未成功，展示了華盛頓體制的慣性。美國領導人推進這些計劃的過程中可能遭遇信息泄露、程序拖延和政府內部的反對，因為華府各機構和美國國會一直阻礙威脅其既得利益的改革。其中，國會管轄的領域恰好是實現重大變革的關鍵所在，但國會可能出於純粹的政治目的處處阻礙總統議程，特別是當反對黨控制眾議院或參議院時。那些常年掌控國會重要委員會的資深議員持有的觀點也已固化。同時，國會議員還受到外國政府和私營部門的遊説，進而阻礙可能有利於公共利益的變革。

▲美軍在敍利亞城鎮街頭巡邏。

除華盛頓官僚體系阻礙變革以外，政客或官員心理因素（包括人類的社交性、從眾心理、沉沒成本謬誤和風險規避）也加劇了美國的政策慣性。官員和學者們經常拿他們的現有理論對新的事實“生搬硬套”，而不是根據新的事實調整其理論。如果他們開始改變想法，就會遇到阻力，因為想要變革，就需要承認自己犯錯，這是人類不願意做的。政客修正自己的觀點就會脱穎而出，淪為眾矢之的。各種分析人士也不願意與外交政策圈主流意見過度相左，以免失去在政府或其他領域任職、工作的機會。主流媒體往往依賴於“前官員”置評，形成了迴音壁效應，進而強化了傳統的觀點。

特朗普和拜登的“變革阻力”

外交政策慣性難題和變革阻礙隨處可見，在特朗普和拜登執政時期尤為明顯。兩人都曾試圖將美國的優先事項轉向亞洲，減少在中東的投入，限制在歐洲的防衞承諾，但兩人都未能實現這些目標。兩位領導人都因美國國會、外國盟友和防務機構的施壓而未能成功脱離既有的全球參與承諾。

特朗普試圖從敍利亞撤出美軍，但遭到軍方和國會的反對；特朗普將國內官僚機構排除在決策之外，親自在橢圓形辦公做決定，計劃縮減駐歐美軍數量，但又遭到盟友（比如波蘭）的反對。雖然特朗普成功退出了伊朗核協議，但這也是因為在華盛頓體系內，退出該協議是共和黨議員和官僚體系內部分人員的長期目標。

▲9月26日，在拜登會晤澤連斯基之際，白宮宣佈再向烏克蘭提供80億美元的新軍事援助。

拜登執政後也希望完成奧巴馬時期將戰略重心“轉向亞洲”的戰略，但他的阿富汗撤軍亂局引發政治反彈，最終打消了他進一步推進撤軍的熱情，反而在俄烏戰爭、加沙衝突爆發後增加了美國在歐洲和中東的投入。在歐洲，拜登最初希望和俄羅斯保持“穩定且可預測”的關係，並減少美國在歐洲安全事務的參與度。但在俄烏衝突爆發後，美國承擔了比以前更大的角色並花費更多資金，也增加了在該地區的美軍人數，抗俄的同時甚至考慮為烏克蘭提供“安全保障”。在中東，拜登政府不願意承擔“撤退”的代價，最終使美國更深入地捲入中東衝突，包括提議與沙特達成防禦條約，並向該地區派遣航母和6000名額外的美軍人員。

美國的確需要關注俄烏衝突，但“援烏抗俄”並推動烏克蘭入北約並非唯一的應對方式。例如，拜登政府本可以更積極地促成俄烏談判，反對基輔奪回所有領土的目標，排除任何戰後由美軍保護烏克蘭的承諾，並啓動將歐洲防衞領導權移交給歐洲的過渡工作。

實現政策變革的策略

下任總統需採取審慎的策略來應對華盛頓體制內的阻力。但一個現實點的方案不應該疏遠或改變官僚體系，而是要聯動不同的關鍵機構，將政策改革定位為符合各機構利益的舉措。推進漸進式的政策變革，並利用損失規避心理，減少反對變革的阻力。比如，在和國防部爭論在阿富汗的戰爭投資時，白宮官員最好的辯詞就是向國防部負責人延長阿富汗戰爭將有損美國參與大國競爭的軍隊戰備能力。通過國防部、國務院和國安會等機構的聯動，美國總統有時能夠看到政策變革。另外，美國總統也必須利用危機推動政策變革。比如，朝鮮戰爭和911事件都是美國進行重大政策轉變的獨特機遇。危機期間，既有的固化觀念更容易受到挑戰，總統得以實施此前被擱置的政策。但危機驅動的決策也可能涵蓋有其他風險，比如行動偏見有時會導致倉促決策，無法做到戰略審慎。

2025年及以後

“哈里斯政府”或“特朗普政府”將有很多機會改變美國政策方針，儘管在當下華府氛圍中任何形式的改變都不容易實現，但有些方法會比其他方法更有效。

一個迫在眉睫的問題是如何處理烏克蘭問題。如果下一任總統尋求在短期內結束戰爭，他或她將面臨來自國內官僚機構和國會議員的堅決反對。其他與俄烏衝突有利益關係的國家，比如俄烏雙方和北約成員國，也可能通過公開表態、利用在華府的影響力以及在美國境內開展影響力行動來阻撓美方結束戰爭的努力。

打破外交談判的禁忌可能很困難。美國下一任總統需要向國內外聽眾講明俄烏衝突持續下去的高成本和高風險，不得不將一個務實的解決方案視為對美國、北約和烏克蘭最不壞的選擇。“哈里斯政府”或“特朗普政府”很有可能希望北約承擔更多防務責任。若像特朗普主張的那樣，強行撤軍，可能面臨國會、官僚體系和美國盟友的抵抗。美國新一屆政府需要一個循序漸進的計劃，逐漸將防務義務和能力轉移給歐洲國家，最大限度減少國內的反對、降低俄羅斯藉機填補安全真空的風險，給於歐洲國家足夠時間壯大其國防工業基礎。

▲在10月7日的CBS專訪中，哈里斯首次談台灣問題，提到堅持美國的“一中政策”，支持台灣自衞，但也要確保和解放軍溝通暢通。

在巴以問題上，如果哈里斯獲勝，她可能會向以色列施加比拜登政府更多的壓力，促使後者同哈馬斯或黎巴嫩真主黨達成停火協議，減少平民傷亡。她也可能會對以色列擴建約旦河西岸的行為擴大制裁。但華盛頓的官僚體系和親以色列利益團體將會給她設置阻力。哈里斯不應該像奧巴馬和拜登那樣在任期末才施壓以色列，而是應該在執政之初就堅持底線思維，比如要求以色列停止在約旦河西岸的擴建行動和暴力行為，這樣她在任內就有足夠的時間來“消化”國內的反對，直至2028年連任選舉。特朗普可能會讓以色列右翼勢力更為所欲為，驅逐巴勒斯坦人，這反而會加大民主黨內部重新思考美國對以支持的呼聲，從而持續破壞美以關係。

此外，哈里斯可能會頂住華盛頓體系各勢力對中國採取更強硬政策的壓力，在拜登近來對華持續外交接觸的接觸上繼續努力。特朗普也可能在嘗試集中精力打貿易戰的同時，緩和和中國的安全競爭。無論是“哈里斯政府”，還是“特朗普政府”，都可以對中方的核心利益採取更令人安心的路線，包括真誠地努力恢復美國的“一中政策”，降低雙方在台海問題上的緊張局勢。兩黨政客，尤其是另一黨的政客，總會指責總統對華示軟。為了反擊這些人，哈里斯或特朗普可以警告美國人，與中國進行熱戰或冷戰的代價將是高昂的，如果雙邊關係繼續惡化，這種衝突可能很快就會到來。

打破慣性與“循環”

歷史上，被“習慣”所禁錮的帝國不勝枚舉。從羅馬到哈布斯堡王朝，在多個戰線上與多個敵人持續作戰，將導致債務不斷增加，並最終導致不可逆轉的衰落。今天的美國外交政策有可能遭遇同樣的命運。

▲當地時間7月26日，以色列總理內塔尼亞胡與特朗普會面。

華盛頓似乎陷入了困境：只是被動應對危機，而不是主動塑造政策。隨着地緣政治分歧加深、全球挑戰加劇以及美國人民“內向化”轉變，這種惡性循環只會變得更糟。美國目前已無法繼續擔當世界警察，而且沒有跡象表明美國公民願意為此“特權”付出更多和犧牲更多。下任美國總統要認識到改變的必要性，必須出台計劃，克服將美國外交政策束縛於當前路線的各種阻力，打破慣性並實現改變。