顧嚴 | 面向高質量發展的“一老一小”政策_風聞

顧嚴｜習近平經濟思想研究中心研究一部主任、研究員

本文原載《探索與爭鳴》2024年第9期

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顧嚴

“一老一小”是關乎億萬家庭福祉、具有全局性影響的戰略性事業。黨的二十屆三中全會對“一老一小”相關體制機制改革作出部署。新徵程上，“一老一小”政策應緊密圍繞高質量發展這一全面建設社會主義現代化國家的首要任務，加快養老托育服務從“有沒有”轉向“好不好”，助力提高人民生活品質，以人口高質量發展支撐中國式現代化。

當前的“一老一小”政策：從“有沒有”轉向“好不好”

黨的十八大以來，“一老一小”政策從頂層設計到落地實施的各環節都提升了位勢、加快了步伐。**老有所養和幼有所育作為核心內容，已被納入治國理政的基本方略，一系列重大戰略、發展規劃和政策舉措的頒佈實施，有力推動了養老育幼事業發展邁上新台階。**與此同時，需求和供給兩側的新變化，也給“一老一小”政策提出了新的挑戰和新的要求。

從進展和成效來看，覆蓋城鄉的“一老一小”政策框架已初步構建，相關公共服務日益完善。2019年，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》；2020年，黨的十九屆五中全會明確提出實施積極應對人口老齡化的國家戰略；2021年，國務院印發《中國兒童發展綱要（2021—2030）》，為“一老一小”政策提供了頂層設計和戰略引領。“十四五”以來，養老托育服務體系加快建設，養老助老服務、養老保險服務、優孕優生服務、兒童健康服務、兒童關愛服務等方面的基本公共服務水平得到鞏固和提升，成本可負擔、方便可及的普惠性養老托育服務也取得了長足發展。中央預算內投資加大了支持力度，發揮了“四兩撥千斤”的政策效應，帶動形成了一批具有示範性和覆蓋面的“一老一小”重大工程項目。一些地方在家庭適老化改造、醫養深度融合、互助養老、混合所有制托育企業發展、兒童友好城市建設、母嬰健康等方面率先探索。“一老一小”政策總體上初步解決了養老托育服務“有沒有”的問題，正在轉向養老托育服務“好不好”的新階段。

**從挑戰和問題來看，養老育幼需求的多層次、多樣化趨勢明顯，對“一老一小”政策供給提出更高要求。**隨着我國進入高質量發展階段，與之相適應的高品質生活成為人民的新嚮往，民眾的物質文化需要拓展升級為美好生活需要，“一老一小”的需求也從基本保障層次向普惠層次乃至中高端層次躍升。廣大居民已不再僅僅滿足於養老機構能入住、托育機構能入托，而是對養老托育的安全性、便捷性、品質化和個性化提出更高的要求。“一老一小”的需求維度也日益廣泛，不僅需要更好的設施，而且需要更優的服務；不僅涉及物質層面，而且涉及精神層面。在需求升級的過程中，原有供給無法很好滿足新需求的問題日益凸顯，供求不匹配加劇了結構性矛盾。比如，大城市高品質養老機構“一牀難求”，而鄉鎮敬老院牀位卻大量閒置，規範化的連鎖托育機構入托難，部分小規模托育機構則運營困難。因此，“一老一小”政策在保障基本需求的基礎上，還需要注重滿足更高層次的需求。當然，這並不一定要求由政府直接提供服務，而是要因勢利導，鼓勵和引導企業等社會力量積極參與，豐富“一老一小”服務的層次和種類。另外，宏觀經濟運行的一些新變化，特別是國內有效需求不足、地方債務等重點領域風險隱患較多、部分企業經營壓力較大等問題，迫切要求“一老一小”政策提質增效，確保公共資源的高效投入，為老人、兒童及其家庭帶來更高的獲得感。

高質量發展與新徵程上“一老一小”政策的要義

高質量發展具有豐富的內涵，從發展階段、發展形態，到發展原則、發展戰略，再到發展成效的檢驗標準，都對新徵程上“一老一小”政策提出了更高要求。

**首先，立足高質量發展階段，是“一老一小”政策的邏輯起點。**當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。“一老一小”政策作為治國理政的重要方面，也應立足高質量發展階段這個新的起點來進行謀劃。在新的發展階段，經濟社會發展呈現出新的形態，需要準確認識、主動適應、積極引領。如前所述，高質量發展階段意味着“一老一小”政策從“有沒有”轉向“好不好”，與此同時，發展不平衡不充分問題也成為制約滿足人民美好生活需要的主要矛盾。這就要求“一老一小”政策將立足點轉到提高質量和效益上來，從規範化、標準化升級為個性化、多樣化，從集中力量補齊短板弱項轉變為更加註重提高生活品質，更好統籌事業發展質的有效提升和量的合理增長。

**其次，堅持新發展理念引領，是“一老一小”政策的指導原則。**一定的發展階段需要有與之相適應的原則來指導實踐、引領發展。早在2017年的中央經濟工作會議上，習近平總書記便指出，“高質量發展，就是能夠很好滿足人民日益增長的美好生活需要的發展，是體現新發展理念的發展……”2024年7月，黨的二十屆三中全會強調，“必須以新發展理念引領改革”。高質量發展階段的“一老一小”政策，應當以新發展理念作為指導原則，着力推進養老育幼制度創新和科技創新，統籌城鄉區域間養老育幼服務體系建設，促進養老育幼領域綠色低碳發展和高水平對外開放，不斷增強廣大老年人、兒童及其家庭的獲得感、幸福感、安全感。

**再次，實施一系列重大戰略和發展規劃，是“一老一小”政策的重要抓手。**一定的發展原則要切實轉化為發展行動，才能真正形成發展成效，這需要制定實施符合原則要求的一系列重大戰略和發展規劃來推動實踐。黨的十八大以來，“十四五”規劃和2035年遠景目標的擘畫，都以推動高質量發展為主題。新徵程上謀劃“一老一小”政策，也應牢牢把握高質量發展這個首要任務要求，抓實國家重大戰略和發展規劃的實施，促進滿足老年人和兒童美好生活需要的行動取得新的進展成效。比如，實施積極應對人口老齡化國家戰略，打造高質量的為老服務和產品供給體系；實施《中國兒童發展綱要（2021—2030）》，高質量推進兒童在健康、安全、教育、福利、家庭、環境、法律保護等領域的全面發展。“一老一小”政策要積極融入大局全局，最大限度地體現在各項相關的國家重大發展戰略之中。例如，在科教興國戰略、人才強國戰略的實施中，既要滿足老年人和兒童的發展需要，又要發揮好這兩個重要羣體的能動作用；在擴大內需戰略的實施中，要更加註重養老托育、教育培訓、文化旅遊等老年人和兒童消費需求的釋放以及與之密切相關的投資需求的挖潛；在數字經濟發展規劃的實施中，要通過數字化手段為“一老一小”發展賦能。

最後，滿足美好生活新需要，是“一老一小”政策的出發點和落腳點。“一老一小”政策直接關係到廣大老年人和兒童的日常生活、切身利益及各方面權益，應堅持人民至上，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為出發點和落腳點。檢驗“一老一小”政策“好不好”，要看老年人、兒童及其家庭的所想、所盼、所急是否得到積極回應，他們的操心事、煩心事、揪心事是否得到切實解決，他們是否真正得到看得見、摸得着的實惠。

以高品質生活為主攻方向：符合高質量發展要求的“一老一小”政策

高品質生活是高質量發展在保障和改善民生視域下的具體表現，是全面建設社會主義現代化國家對社會政策提出的新要求，也是完善“一老一小”政策的主攻方向。黨的二十屆三中全會提出“七個聚焦”，其中之一就是“聚焦提高人民生活品質”。要在這個主攻方向上取得更為明顯的實質性進展，離不開多個層面的共同努力。

從國家或政府層面完善“一老一小”政策，需要針對三個層次的需求，把握好“三條線”。

**一是養老保障和兒童保護的“底線”。****高質量發展和高品質生活意味着更加牢固的“底線”，意味着老年人和兒童的基本生存和發展權得到更為堅實的保障。**守不住這條底線，就談不上高質量發展和高品質生活。為此，必須完善基本公共服務制度體系，健全基本養老保險籌資和待遇合理調整機制，優化基本養老服務供給，加強兒童福利和關愛服務體系建設，加快提升未成年人保護能力，築牢社會安全網，不讓一位老年人、一位兒童在新徵程上掉隊。

**二是普惠養老和普惠托育的“中線”。這條線涉及更廣泛的家庭、更龐大的人羣，他們的需求構成社會養老育幼需求的主體部分，並且對服務供給的要求明顯高於底線層次。**面向中線層次的需求，政府要通過投資帶動、税費優惠、要素保障、體制機制改革等手段，撬動更多的社會力量參與，加快發展多層次、多支柱養老保險體系，促進醫養結合，加強普惠育幼服務體系建設，讓更多家庭能夠享有“價格能接受、質量過得硬、安全有保障”的普惠養老和普惠托育服務。

**三是老有頤養和幼有善育的“高線”。**這是中國特色社會主義先行示範區、共同富裕示範區、高質量發展示範地等地區要率先達到的更高標準。其面向中高端需求，依託產業政策、營商環境建設乃至高水平的制度型開放，支持經營主體提供個性化、定製式服務，積累成熟經驗進而在符合條件的其他地區複製推廣。

從社會層面完善“一老一小”政策，尤其需要鼓勵三類主體共同參與，發揮各自比較優勢。

一是企業。**企業是在市場經濟這個“肌體”中承擔“細胞”功能的重要主體，具有資源配置高效的優勢，**對需求的捕捉較為敏鋭，能夠提供多樣化、多層次的產品和服務，其中包括高品質的產品和服務。在養老育幼領域，企業的參與有利於提高效率、降低成本、引入新技術、開拓新業態，但也有可能因為過度逐利而損害老年人和兒童的權益。推動企業按照高品質生活的要求提供和完善“一老一小”服務，最重要的是營造市場化、法治化、國際化的一流營商環境，讓更多企業投身這一領域，合法誠信經營、提供專業化服務。

二是社會組織。**包括非營利組織、專業社會工作機構、志願者團隊、社區組織等在內的社會組織，能夠發揮植根基層、貼近特定羣體的優勢，有效彌補市場失靈。**在實踐中，民辦非企業單位、社會團體等非營利組織享受一系列優惠政策，提供養老育幼服務的成本在不少領域低於企業。然而，社會組織也存在過度依賴政策扶持導致可持續運營能力堪憂、不能分紅缺乏有效激勵，以及擴大投資、跨地域和連鎖化經營受限制等問題。未來可以探索從“以服務提供者的機構屬性為依據”的政策支持方式，拓展到“以服務對象和服務內容為依據”的政策支持方式，鼓勵規模化和連鎖化運營，通過政策補貼、規模經濟和範圍經濟效應來降低養老育幼社會化服務成本，進一步提高“一老一小”服務品質。

三是社會企業或共益企業。傳統意義上，企業被認為是創造經濟價值的商業性質主體，非營利組織則是創造社會價值的公益性質主體，但這種二分法受到越來越多的社會企業、共益企業（benefit corporation，簡稱B Corp）的挑戰。**這類主體將企業與非營利組織的特點相結合，將經濟價值與社會價值相統一，有效運用商業模式來實現股東收益和公益使命。**由於養老托育服務具有正外部性，加之養老托育項目利潤普遍較薄，社會企業、共益企業的模式很適合養老托育產業，有助於實現企業高質量發展和“一老一小”高品質生活的共贏。未來可以結合“商業向善”的微觀努力，在宏觀上因勢利導，建立健全認證系統，給予配套政策支持。

從家庭層面完善“一老一小”政策，則需要以能力建設為主線、為家庭賦能。

**一方面是經濟能力。**老年人不論是居家養老，還是在社區、機構養老，兒童不論是在家庭中得到照料，還是送到托育機構，都需要家庭的經濟能力作為基礎支撐。在總撫養比攀升的趨勢下，家庭養老育幼的經濟負擔持續加重，更需要長期可持續的增收能力。“一老一小”更高品質的生活，需要更加充分、更高質量的就業，需要預期更穩、信心更強的經營權保護和發展，以及更多可以轉化為收入的家庭財產。

**另一方面是專業技能。**大部分老年人會選擇居家的方式來養老，大部分嬰幼兒也是在家庭中得到照護。**家庭成員具備一定的養老育幼專業技能，對於提升“一老一小”的生活品質重要而迫切。**專業技能的培育離不開科學的知識儲備，更離不開反覆的實踐演練。這就需要政府、社會給予支持。因此，為“一老一小”家庭成員提供養老育幼技能培訓服務，也是“一老一小”政策的重要內容。此外，還可以通過“喘息服務”對家庭進行支持，將老年人和兒童暫時送到機構進行託管，或者提供臨時性的居家上門照料服務，適時減輕家庭照料者的負擔，增強長期照料的韌性。一些有餘力的家庭還可以通過互助性養老服務、家庭托育點等方式，為社會提供養老育幼服務。

此外，從“一老一小”的角度來創造高品質生活，還需要個人層面積極努力、擔負起兩個角色。

**一個角色是撫養者。**每個人都從兒童成長而來，也終將迎來老年時期。但作為“一老一小”的撫養者，並不是自然而然就能做到合格甚至優秀。撫養者需要具備最起碼的經濟能力，才能養育兒童、贍養老人；需要更高的經濟能力，才能保障更高品質的生活。比經濟能力更重要的，是撫養所需的專業技能，這方面能力的提升既需要撫養者本人主動了解和習得，也需要家庭形成氛圍、社會提供幫助、政策給予支持。對於當前正在擔當撫養者主力角色的獨生子女一代，由於在兒童期普遍受到單一的“分數邏輯”影響，成年後容易陷入同樣單一的“業績邏輯”，在快節奏的工作和激烈的社會競爭中忽略生活的其他向度，成為“單向度的人”。理念是行動的先導，如果不改變單向度的理念，不轉變為“多向度的人”，“一老一小”在個人層面就難以得到撫養者行動上的有力支持。因此，撫養者需要把家庭發展、養老育幼作為人生的重要使命和生活品質的重要方面，在提供為老服務的同時做好自身的養老準備，在助力兒童成長的同時也在陪伴中與兒童共同成長。

**另一個角色是被撫養者。**老年人是家庭的重要成員，是社會的重要財富；老年被撫養者原來也是撫養者，其寶貴經驗能夠為現在的撫養者提供幫助。兒童是家庭的希望，是國家和民族的未來；兒童被撫養者將來會成長為撫養者。被撫養者需要摒棄弱者心態，即便是失能老年人和孤殘兒童，也可以為自身發展做出努力，為社會進步作出貢獻。當然，這需要撫養者、家庭、社會、國家共同給予有力支持。從老有所養和幼有所育事業整體來看，需要凝聚起包括全體社會成員在內的強大合力，緊緊圍繞高質量發展這個首要任務，奮力創造“一老一小”高品質生活。