適宜制定特區政府移交的法律制度或指引_風聞

　　一連兩天評議前後任政府交接的有政治和法制議題，其實主要是集中在政治層面及實務操作層次，而未有談及制定特區政府移交的法律制度或指引的議題。其實，這才是特區政府交接所有實務操作的法律基礎，這才是「依法治澳」及「依法施政」的要求，更是法制建設及法治建設的體現。已經當選為第六任行政長官候任人的岑浩輝，是「頂級法律人」，曾經擔任澳門特區終審法院原則將近四分之一個世紀，對法制化和法制化有更深刻的認知，因而適宜在他的任內，將擬製特區政府移交的法律制度法案的計劃，納入其財政年度施政報告附錄二的「澳門特區政府的法律提案項目」名單中。

　　實際上，按照西方政治學和憲法學的理論，新任和現任政府的交接，並非僅是表面上的儀式工作，其最重要的精神是在保證國家機器能夠順利運行，以便儘速落實新任政府的政見及施政理念。為此，美國於一九六三年立法通過《總統交接法》，來制度化總統交接的過程與經費，該法律於一九七六年、一九八八年及二零零零年經過修訂。二零零零年的《總統交接法》，針對人員訓練、交接指南編制，與候選人競選團隊磋商及提升財務申報效率化及標準化等四項內容進一步規定。由此可見，政府交接並不一定平穩，就連有相當多經驗的美國，也必須立法來規範此一過程。

　　另外，法國、德國、日本和俄羅斯等國家，也制定了《政府交接法」》。而且不但有為中央政府的交接立法，也有為地方政府的交接立法。澳門特區作為中央授予立法權的高度自治區域，是否也需要在這方面「先行先試」，制定有澳門特色的地方自治政府交接法，以體現法治精神，確是值得思考。

　　在政府交接實務上，確實的是有許多實務問題需要解決的。這就是，從以往經驗看，新一任行政長官是於現任行政長官任期結束的幾個月之前，就依法選舉產生的，這樣現任和候任行政長官就將存在着幾個月的「重迭期」。候任行政長官在組織自己的管治班子時，必然會對現任管治班子的成員產生某種心理影響。還有若干政務，是現任特首與候任特首相重迭的。我們如細閲《澳門基本法》第五十條有關行政長官職權的規定就可發現，其中的一些職權，在政府換屆時，是存在着現任特首與候任特首重迭的，亦即並非是扁平式交接，而是立體式交接的。這些，都應有法律予以規範，避免出現「真空斷層」的狀況。

　　根據各國的《政府政務之銜接交接法》的經驗，《政府交接法》大致上還應具有如下內容：一、當選人的定義：自選務機關依法公告當選日起至宣誓就職日為止的當選人；二、當選人的禮遇及保護：當選人應受比照現任首長的保護，其所需車輛、人員由主管機關協調相關機關支應或由相關機關負責；三、當選人的辦公室：自選務機關正式公告日起當選人得成立候任首長辦公室，辦理就職前的準備事項；當選人得調用人員辦事，其借用人員如是公務人員，應依法辦理借調，並於辦公室裁撤後，隨即歸建，恢復工作；被借調的人員於調用期間，僅對新任行政首長負責，其原有一切政府津貼、福利不得變更，當選人辦公室所需要費用由主管機關編制預算支應，並依法定程序核銷；五、應當選人要求，各行政機關應就其主管業務提出簡報；當選人得要求調閲相關文書及其它對象，訪視政府機關及其所屬單位，受要求的機關不得拒絕；六、交接應移交的事項；七、當選人名單公告之日起，除立法機關已通過的法律、預算及政府經常性開支外，凡未執行的爭議性政策、命令、特別預算等均應予凍結，但連任者不在此限；八、主管機關應舉辦新任政務官講習，所需費用由主管機關編制預算支應；九、現任首長連任時，不適用上述規定。

　　澳門特區實行的法律體系，是「大陸法系」或稱「歐陸法系」。「大陸法系」的最主要特徵是「成文法」，白字黑紙，剛性規範。一般不存在「判例法」，對重要的部門法制定了法典，並輔之以單行法規，構成較為完整的成文法體系。與香港特區實行的法律體系，是「海洋法系」（亦稱「英美法系」），其最大的特徵是「不成文法」、「普通法」、「習慣法」（「案例法」）等，即反覆參考判決先例，最終產生類似道德觀念一般的普遍的、約定俗成的法律，有着明顯的差異。

　　因此，不僅是因為澳門特區實行的是「成文法」，而且也因為是健全法制，鞏固法治，「依法治澳」、「依法施政」、「依法行政」的需要，所有政務和行政行為，都應該有明文確定的法律法規來規範，並嚴格遵守，而不是依照「習慣性做法」，「約定俗成」來行事。按照這種思維定勢，在特區政府換屆時，除行政長官是連任這一屆之外，都適宜有一個政府交接的法律制定或行政指引，進行規範。

　　而在過去，除在澳門迴歸時，政府的交接是屬於中國政府對澳門恢復行使主權，亦即既不是澳門特區層次的政務，也未能進行特區立法，而沒有政府交接的法律制度或行政指引，因而可以理解之外，在第二任行政長官與第三任行政長官之間的政府交接，及第四任行政長官與第五任行政長官之間的政府交接，還有不少現任者連任的第五任行政長官與第六任行政長官的交接，卻是沿用「習慣」方式進行，而沒有按照「成文法」的框架，為此制定政府交接的法律制度，則總是讓人感覺到法制的不夠完善，及對如此嚴肅的政治活動的法治精神尚未完全到位。

　　既然是「一國兩制」，也既然澳門是一個「國際大都市」，而且澳門與一百二十多個國家和地區建立了穩定的經貿關係，是一百九十多個國際組織和機構的成員，獲得一百四十五個國家和地區的免籤或落地籤待遇，也是中國與葡語國家交流合作的重要平台，因而澳門特區政府的交接，也就受到國際社會的高度關注，因而有必要參考國際社會的普遍做法，走向政府交接的法制化，制定政府交接的法律，至少也應該有一個行政指引。

　　當然，澳門不是獨立政治實體，而是中國中央人民政府轄下的特別行政區，因而澳門特區政府的換屆交接，原則上是屬於「一國」與「兩制」相融合，亦即維護中央對特區全面管治權與保障特區高度自治權有機結合的事務，因而中央具有很大的「話事權」。這個由澳門特區自行立法的政府交接法制，也只能是規範屬於澳門特區高度自治權範疇內的事務，而不能及於中央事權方面的事務。

　　而且，按照基本法對澳門特區的政制設計，澳門特區實行「行政主導」，根本沒有「政黨輪替」這一回事，因而不必完全照搬某些國家和地區的政府交接法律的條文內容。但為了保障政府交接的順利進行，並將政府交接導入法制化的軌道，制定適合澳門實際情況的政府交接法律制度或指引，還是有必要的。