中國頂尖城市，重磅定位來了_風聞

中國新聞週刊

2024年10月19日 19:00:20 來自北京

構建協調發展新格局

近日，繼南京、廣州之後，深圳、成都兩市的國土空間總體規劃陸續獲批。在此之前，北京、上海、天津、重慶這四大直轄市的國土空間總體規劃已經公佈，至此，全國已有八座城市的國土空間總體規劃獲得國家層面的正式批覆。

值得注意的是，這八座城市均為超大或特大城市，它們或是直轄市，或是計劃單列市和各省的省會城市，不僅肩負着引領和驅動區域經濟發展的重任，還是國家宏觀戰略佈局中不可或缺的關鍵節點。

國務院關於《深圳市國土空間總體規劃（2021—2035年）》的批覆。圖片來源於中國政府網

總體來看，北上廣深都被賦予“全國”乃至“國際級”定位，只是側重點各有不同；其他城市則多着眼於全國或者區域定位，被賦予引領都市圈、城市羣乃至整個區域發展的重任。其中，重慶、天津和廣州被賦予“我國重要的中心城市”的定位，南京和成都則分別被賦予“東部地區重要的中心城市”“西部地區重要的中心城市”的定位。

分析認為，此輪批覆，從國家層面上進一步強化了上述城市的功能定位，優化了空間發展格局，還對耕地、生態、城鎮開發等提出明確要求，為這些城市未來十五年的發展指明瞭方向。

“多規合一”

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發保護在空間和時間上作出的安排。國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所副研究員李智長期跟蹤國家新型城鎮化戰略，參與多個城市羣、都市圈規劃編制以及超大特大城市發展戰略研究，他在接受中國新聞週刊採訪時指出，瞭解國土空間規劃的功能作用，以及近兩年密集獲批的背景，需要從國家統一規劃體系建設談起。

2018年9月20日，中央全面深化改革委員會第四次會議審議通過了《關於統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》，對加快統一規劃體系建設進行戰略部署提出明確要求。

李智指出，以此為依據，我國建立了以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成的“三級四類”規劃體系。其中，國家發展規劃主要起到統領和戰略導向作用；空間規劃起到基礎作用，主要為發展規劃確定的重大戰略任務落地實施提供空間保障，對其他規劃提出的基礎設施、城鎮建設、資源能源、生態環保等開發保護活動提供指導和約束。

2019年5月，《關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）頒佈，進一步明確了國土空間規劃“五級三類”規劃體系。按照《若干意見》，省級國土空間規劃，以及直轄市、計劃單列市、省會城市及國務院指定城市的國土空間總體規劃需要報國務院審批。

之後，隨着我國首部“多規合一”的國家級國土空間規劃《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》於2022年10月發佈，各級地方國土空間總體規劃加速報批實施。

李智表示，上述已獲批的八座城市中，北京、上海、天津、重慶為四大直轄市、南京、成都、廣州為省會城市，深圳為計劃單列市，其國土空間總體規劃由國務院批覆實施。他提到，其餘全國八成以上地級市和縣級市國土空間總體規劃，已獲所在省級或市級政府批覆。

李智認為，當前已經發布的多個城市國土空間規劃，實質上是全國國土空間規劃綱要和其所在省份國土空間規劃在城市層面的落地細化，也是各城市首部“多規合一”的國土空間總體規劃。

他進一步分析稱，這些國土空間總體規劃細則主要呈現出四大特點：首先是強化核心功能，支撐服務國家重大戰略落地實施；其次，規劃強化了底線管控，築牢安全發展的空間基礎；第三，探索超大特大城市轉變發展方式新路徑；最後，規劃還增強了超大特大城市輻射帶動功能，促進區域協調發展。

從強化核心功能、支撐服務國家重大戰略落地方面來看，南京、廣州和深圳、成都和重慶等城市分別從服務支撐長三角一體化發展、粵港澳大灣區建設、成渝地區雙城經濟圈建設等國家戰略大局出發，明確城市核心功能定位和國土開發保護格局。

深圳市。圖/圖蟲創意

與此同時，各城市的國土空間總體規劃還科學劃定了耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。

值得注意的是，探索超大與特大城市發展方式轉型的新路徑，以及如何促進區域協調發展，已成為當前各級地方國土空間總體規劃領域內備受業內關注的重點之一。

在已公佈的八座城市名單中，北京、上海、天津、重慶、深圳、廣州、成都為超大城市，而南京屬於特大城市範疇。相關數據顯示，超大特大城市的人口占全國的20.7%，國內生產總值佔全國三成以上。

中國人民大學首都發展與戰略研究院副院長李文釗表示，在中國城鎮化的空間佈局中，超大特大城市基本已完成規模的擴張，城市總體規模基本已成熟定型。在這種情況下，超大特大城市要實現自身的跨越，就必須在轉變發展方式上下功夫，從規模擴張向高質量發展轉變。

李智指出，長久以來，增強超大特大城市輻射帶動功能、破解“虹吸效應”“一城獨大”等問題，是區域經濟發展的難點。此次國務院批覆的各城市國土空間總體規劃從更大尺度、更廣範圍謀劃城市發展重點，以充分發揮其引領輻射帶動作用。比如深圳從加強深港澳緊密合作、推動珠三角城市融合發展、加快建設深圳都市圈、高標準建設深汕特別合作區等四個方面強化在區域協調發展方面的輻射帶動作用。

差異化定位

城市性質和功能定位在國土空間規劃中向來有着至關重要的戰略意義，它不僅決定了城市的發展方向和目標，還直接影響到城市的經濟活力、資源配置、空間佈局以及居民生活質量。

李智指出，國務院批覆的各城市國土空間總體規劃中的城市性質和功能定位，既精準落實了國家重大戰略的要求，也彰顯了各城市差異化的比較優勢，體現了“國家所需”和“城市所優”相結合。比如，深圳作為經濟特區，突出建設中國特色社會主義先行示範區的使命擔當，規劃再次明確要建設國家創新型城市；同時，為落實國家“海洋強國”戰略，規劃明確深圳加強陸海空間協同，建設現代海洋城市。

他説，從相關規劃文件表述看，京津冀、粵港澳大灣區、長三角地區均是我國開放程度高、經濟活力強的區域，已成為引領全國高質量發展三大核心動力源，目標是要打造世界一流城市羣。其中，天津、廣州分別作為京津冀和粵港澳大灣區的核心引擎之一，均定位為“我國重要的中心城市”。長三角地區的龍頭是上海，因此作為長三角區域中心城市之一的南京則被定位為“東部地區重要的中心城市”。成渝地區雙城經濟圈是我國西部人口最密集、產業基礎最雄厚、創新能力最強、市場空間最廣闊、開放程度最高的區域，推動其建設的主要目標是要在西部形成高質量發展的重要增長極。同為雙核之一，直轄市重慶被確定為“我國重要的中心城市”，四川省會成都則被定位為“西部地區重要的中心城市”。

具體到城市個案，以成都為例，四川省社會科學院區域經濟研究所研究員周江對中國新聞週刊表示，此次發佈的《成都市國土空間總體規劃（2021—2035年）》，進一步優化了成都城市功能定位，優化了地區空間發展格局，充分發揮了成都在成渝地區雙城經濟圈“極核”城市和四川省“主幹”城市功能，規劃從更大尺度、更廣範圍謀劃成都發展重點，加強成都對周邊地區的輻射帶動，重點推動成都、德陽、眉山、資陽四個城市同城化發展。

成都市高新南區航拍圖。圖/圖蟲創意

周江分析，近年來，成都在城市發展過程中遇到了一些挑戰，隨着城市規模的擴大和人口的快速增長，城市交通網絡和基礎設施面臨巨大壓力；其次，伴隨着城市化進程的加速，生態環境保護工作變得更為複雜，尤其是在空氣質量、河流治理等方面。再者，成都需要進一步推動產業結構的優化升級，繼續強化其在科技創新和高端製造業領域的核心競爭力。

他強調，成都被定位為西部地區重要的中心城市以及國際性綜合交通樞紐城市，表明了它在西部區域發展中的關鍵地位，也凸顯了成都在國家發展格局中的戰略作用，特別是作為共建“一帶一路”、長江經濟帶發展、西部大開發及西部陸海新通道建設、成渝地區雙城經濟圈建設等國家重大戰略重要交匯點的重要作用。

周江認為，通過此次空間規劃的編制，成都可以在全面提升優化產業結構、加快建設完善的交通網絡、加強生態保護與宜居性提升等維度提升競爭力。“整體來看，成都的國土空間總體規劃為城市未來發展提供了清晰的藍圖，特別是在核心功能定位的推動下，成都將進一步提升其在區域乃至國際上的競爭力。”他説。

李智表示，隨着更多超大特大城市國土空間總體規劃獲批，其差異化的核心功能會進一步明確。一方面，有利於推動超大特大城市“瘦身健體”，統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，積極破解“大城市病”，通過“瘦身塑形”實現“強身健體”，進一步提升城市綜合競爭力；另一方面，有利於發揮其輻射帶動作用，以中心城市帶動都市圈、以都市圈引領城市羣，構建形成大中小城市協調發展的新格局，在全國層面培育形成一批引領高質量發展的新興動力源和增長極。