跨境合規觀察｜《兩用物項出口管制條例》簡析【走出去智庫】_風聞

走出去智庫（CGGT）觀察

10月19日，《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》(以下簡稱《條例》)公佈，自2024年12月1日起施行。《條例》作為中國涉外法治體系建設的重要成果之一，整合了相對分散的兩用物項管理法規，總結了符合中國國情的先進實踐經驗，為有效貫徹落實《出口管制法》，在維護國家安全的前提下實現可持續的高質量發展奠定了重要基礎。

走出去智庫(CGGT)特約法律專家、金杜律師事務所跨境監管團隊牽頭合夥人劉新宇認為，基於近年來的國內外形勢變化，《條例》在總結現行兩用物項出口管制行政法規實施經驗和借鑑國際經驗做法的基礎上，既着力提升兩用物項出口管制效能，又營造可預期的貿易制度環境，旨在通過完善出口管制措施，為維護國家安全和利益提供製度支撐和法治保障。

《條例》有哪些重要內容?今天，走出去智庫(CGGT)刊發金杜律師事務所劉新宇律師團隊的文章，供關注跨境合規的讀者參閲。

要點

**1、****《**條例》將作為統一兩用物項出口管制領域的行政法規，解決現行法規相對分散、管制措施不夠完善等問題，進一步提升兩用物項出口管制的管理效能。

2. 對兩用物項出口管制制度進行了全面細化，包括後續會發布統一的兩用物項出口管制清單，明確了對臨時管制措施的程序性要求，強化了針對最終用户和最終用途的管理，細化了管控名單制度，並增加關注名單制度。

3. 將出口管制的域外適用效力具體化，進一步明確企業在出口管制領域的義務和責任，因此企業應重視對物項最終用户和最終用途的風險把控，做好日常的出口管制合規管理工作，妥善保管相關資料，以應對相關主管部門的監督與問詢。

正文

2024年9月18日，《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》（以下簡稱“《條例》”）經國務院第41次常務會議審議通過，10月19日晚，《條例》終於正式公佈，自12月1日起施行。《條例》的制定是中國涉外法治體系建設的重要成果之一，也是為貫徹落實《中華人民共和國出口管制法》（以下簡稱“《出口管制法》”），進一步總結適合中國國情的、先進的實踐經驗，整合現行分散的兩用物項管理制度規定，從而實現高質量發展和高水平安全良性互動的重要涉外法規之一[1]。

《出口管制法》自2020年12月1日起實施以來，作為統領出口管制領域工作的核心法律，確立了中國出口管制制度的基本框架與規則。為更好地貫徹落實《出口管制法》，加強並規範兩用物項出口管制，2022年4月22日，商務部公佈了《兩用物項出口管制條例（徵求意見稿）》（以下簡稱“徵求意見稿”），面向社會公開徵求意見。商務部、司法部等相關部門充分研判相關意見，推進《條例》的立法工作，具體體現在《國務院2023年度立法工作計劃》首次將條例的相關工作予以列入，提到要“預備制定兩用物項出口管制條例”，《國務院2024年度立法工作計劃》則提到要“制定兩用物項出口管制條例”。

基於近年來的國內外形勢變化，《條例》在總結現行兩用物項出口管制行政法規實施經驗和借鑑國際經驗做法的基礎上，既着力提升兩用物項出口管制效能，又營造可預期的貿易制度環境，旨在通過完善出口管制措施，為維護國家安全和利益提供製度支撐和法治保障。《條例》共6章50條，本文將對《條例》的要點進行簡要評述，謹供廣大企業參考和實踐運用。

01、統一兩用物項管理，提升兩用物項出口管制效能

在兩用物項出口管制領域，中國先後出台了《中華人民共和國核兩用品及相關技術出口管制條例》《中華人民共和國導彈及相關物項和技術出口管制條例》《中華人民共和國生物兩用品及相關設備和技術出口管制條例》《有關化學品及相關設備和技術出口管制辦法》等法規。《條例》頒佈後，根據《條例》第50條，上述4部法規都將自《條例》生效之日起廢止。這意味着《條例》即將作為統一兩用物項出口管制領域的行政法規，解決現行法規相對分散、管制措施不夠完善等問題。

需要指出的是，《條例》適用於對兩用物項、以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務相關的貨物、技術、服務等物項的出口管制，而根據《條例》第47條的規定，以下兩用物項的出口管制需要適用的法規值得特別注意：

****針對兩用物項中監控化學品的出口管制，****應當優先適用《中華人民共和國監控化學品管理條例》（以下簡稱“《監控化學品條例》”）的規定，《監控化學品條例》未規定的事項則可以由國務院工業和信息化主管部門依照《出口管制法》和《條例》執行。

針對部分導彈及相關物項和技術的出口管制，即《中華人民共和國導彈及相關物項和技術出口管制條例》所附《導彈及相關物項和技術出口管制清單》第一部分所列物項和技術的出口，納入軍品出口管理清單，依照《中華人民共和國軍品出口管理條例》及其他有關規定辦理。

02、細化實化兩用物項出口管制制度

1. 統一的兩用物項出口管制清單

關於兩用物項出口管制清單，目前除了《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》以外，還有《核兩用品及相關技術出口管制清單》《導彈及相關物項和技術出口管制清單》《生物兩用品及相關設備和技術出口管制清單》《有關化學品及相關設備和技術出口管制清單》等。

《條例》第11條規定：“國務院商務主管部門依據出口管制法和本條例的規定，根據兩用物項出口管制政策，按照規定程序會同國家有關部門制定、調整兩用物項出口管制清單，並及時公佈。制定、調整兩用物項出口管制清單可以以適當方式徵求有關企業、商會、協會等方面意見，必要時開展產業調查和評估。”本條與《出口管制法》第4條、第9條第1款的要求相適應，但相較於2022年徵求意見稿第13條，本條刪除了“清單內的物項設置管制編碼”以及制定和調整清單時的具體考慮因素。

儘管目前統一的兩用物項出口管制清單暫未公佈，但司法部、商務部負責人在就《條例》答記者問中稱，“目前，商務部正在制定統一的兩用物項出口管制清單，將與《條例》同步實施”[2]。據此，可以理解為已確定後續會出台統一的兩用物項出口管制清單，屆時商務部等部門可能會進一步修改、甚至廢止相關的規章、規範性文件和目錄文件，以完成統一的兩用物項出口管制清單。

2. 臨時管制

****除了針對兩用物項出口管制清單所列物項進行出口管制之外，商務部針對特定物項可以採取臨時管制和禁止出口措施。****依據《出口管制法》第9條第2款的規定，《條例》第12條對實施臨時管制的程序性要求進行了細化，明確了實施臨時管制的次數和期限，以及對實施臨時管制的評估要求。具體為，臨時管制的實施期限每次不超過2年，且臨時管制實施期限屆滿前應當及時進行評估，根據評估結果作出以下決定：（一）不再需要實施管制的，取消臨時管制；（二）需要繼續實施管制但不宜列入兩用物項出口管制清單的，延長臨時管制，延長臨時管制不超過2次；（三）需要長期實施管制的，列入兩用物項出口管制清單。

3. 最終用户和最終用途管理

《條例》基於《出口管制法》的相關規定，進一步加強了出口活動全過程的最終用户和最終用途管理，主要在以下方面做了以下補充和細化：

首先，《條例》第16條、第24條規定，申請兩用物項出口許可，必須提交兩用物項最終用户和最終用途證明文件，並且不得擅自改變兩用物項的最終用户和最終用途。

其次，《條例》第18條、第25條規定，最終用户和最終用途發生變化的，出口經營者應當立即停止出口，向國務院商務主管部門報告並配合核查。

再者，《條例》第26條借鑑國際經驗做法，建立關注名單制度，規定對不配合最終用户和最終用途核查的有關進口商、最終用户，可以列入關注名單，出口經營者與其交易不得享受各種許可便利措施，並明確了經商務部核實後可將受關注實體移出該名單。該關注名單制度是相較於《出口管制法》以及徵求意見稿的新規定，實際上是一種“灰名單”制度。這也要求有關進口商、最終用户需要配合商務部對於最終用户和最終用途的核查，按照要求及時提供有關證明材料等。

4. 管控名單制度的進一步細化

《條例》從以下幾個方面對《出口管制法》第18條規定的“管控名單”制度進行了進一步細化：

明確了進口商、最終用户被列入管控名單的具體情形（第28條）；

規定了能夠對列入管控名單的進口商、最終用户採取的限制措施，包括禁止或限制有關兩用物項交易、責令中止有關兩用物項出口等（第29條）；

規定了移出管控名單的行政程序。列入管控名單的進口商、最終用户需在配合調查，如實陳述有關事實，停止違法行為，主動採取措施，消除危害後果，按要求作出並履行承諾，不再有上述第28條規定情形後，方可向國務院商務主管部門申請移出管控名單（第30條）。

03、進一步規定兩用物項出口的便利化措施

1. 取消兩用物項出口經營者登記制度

在經營資格方面，《條例》實施後，現行兩用物項領域行政法規、規章規定的有關出口經營者登記制度被取消。具體而言，《條例》實施後，出口經營者無需事先申請兩用物項出口經營者登記，可以直接申請出口許可。

2. 細化通用許可制度

《出口管制法》第14條對通用許可制度進行了原則性的規定，也即，出口經營者建立出口管制內部合規制度，且運行情況良好的，國家出口管制管理部門可以對其出口有關管制物項給予通用許可等便利措施。基於此，《條例》細化了通用許可制度，在通用許可的適用條件、程序等方面作出了規定。

具體而言，《條例》第15條明確了通用許可的功能和有效期，第16條規定出口經營者建立兩用物項出口管制內部合規制度且運行良好，具有相關兩用物項出口記錄和相對固定的出口渠道及最終用户的，可以向國務院商務主管部門申請通用許可，並列出了申請通用許可的材料要求。與徵求意見稿規定的申請通用許可的條件相比，《條例》中條件設定略微放寬，但《條例》並沒有對大家一直關心的“建立兩用物項出口管制內部合規制度且運行良好”這一點給出更進一步的判斷標準，期待相關部門在後續《條例》的執行過程中予以明確。

3. 以登記填報信息方式獲得出口憑證

在許可便利化措施方面，《條例》對接國際通行規則，對於符合特定情形的出口，例如出境維修、參展等活動，出口經營者可以“以登記填報信息方式獲得出口憑證”，自行報關出口。

具體而言，《條例》第19條規定了可以以登記填報信息方式獲得出口憑證的幾種特定情形，即，（一）進境檢修、試驗或者檢測後在合理期限內復運給原出口地的原最終用户；（二）出境檢修、試驗或者檢測後在合理期限內復運進境；（三）參加在中華人民共和國境內舉辦的展覽會，在展覽會結束後立即原樣復運回原出口地；（四）參加在中華人民共和國境外舉辦的展覽會，在展覽會結束後立即原樣復運進境；（五）民用飛機零部件的出境維修、備品備件出口；（六）國務院商務主管部門規定的其他情形。

需要注意的是，相關出口要素髮生變化時，出口經營者應當重新登記填報信息獲得新的出口憑證，或者依據《條例》規定申請單項許可或者通用許可。此外，出口經營者知道或者應當知道出口不再符合上述情形，或者接到國務院商務主管部門通知的，應當立即停止出口並向國務院商務主管部門報告。

4. 明確不能獲得出口憑證便利化措施的情形

《條例》第20條對於不能獲得出口憑證便利化措施的情形進行了進一步明確規定。出口經營者有下列情形之一的，不得申請通用許可或者以登記填報信息方式獲得出口憑證：

（一）單位因兩用物項出口管制違法行為受過刑事處罰，或者其與兩用物項出口相關的直接負責的主管人員和其他直接責任人員因兩用物項出口管制違法行為受過刑事處罰；

（二）5年內因兩用物項出口管制違法行為受過行政處罰且情節嚴重；

（三）屬於列入《條例》第28條規定的管控名單內的境外組織和個人在中華人民共和國境內設立的獨資企業、代表機構、分支機構；

（四）國務院商務主管部門規定的其他情形。

04、域外適用範圍的具體化

《條例》統籌推進國內法治和涉外法治，立足國情健全與國際通行規則相協調的出口管制制度，將出口管制的域外適用效力相關內容予以具體化。

《條例》第49條是體現其域外適用的關鍵條款，規定：“境外組織和個人在中華人民共和國境外向特定目的國家和地區、特定組織和個人轉移、提供下列貨物、技術和服務，國務院商務主管部門可以要求相關經營者參照本條例有關規定執行：（一）含有、集成或者混有原產於中華人民共和國的特定兩用物項在境外製造的兩用物項；（二）使用原產於中華人民共和國的特定技術等兩用物項在境外製造的兩用物項；（三）原產於中華人民共和國的特定兩用物項。”本條採用了“可以要求”而非“應當要求”的措辭，表明主管部門可以根據具體交易情境決定是否啓動相關法律程序，並靈活應對。

這一條款被認為在某些方面與美國《出口管制條例》（EAR）的外國直接產品規則（Foreign Direct Product Rule）和最低含量規則（De Minimis Rule）相似，在未來的執法實踐中將授權相關政府部門對物項的域外管轄權，即對中國境外所涉及的中國原產物項，含有、集成或者混有中國原產物項的特定境外製造物項，使用中國原產物項的特定境外製造物項等的相關出口/再出口行為進行監管的權力。值得注意的是，根據我們的實踐觀察和業務經驗，雖然《條例》第49條沒有就產品中“含有、集成或者混有”中國原產物項的最低比例進行規定，這一不明確性可能會給後續該條款的理解與適用造成一定的困難，但在中國政府致力於優化高水平對外開放、營造優質營商環境的前提下，相關企業也許不必過於擔憂。

此外，《條例》第38條還規定：“中華人民共和國公民、法人、非法人組織接到外國政府提出的與出口管制相關的訪問、現場核查等要求，應當立即向國務院商務主管部門報告。未經國務院商務主管部門同意，不得接受或者承諾接受外國政府的相關訪問、現場核查等。”這也與商務部公告2007年第60號的內容保持一致。

05、法律責任

與《出口管制法》的現有處罰規定相比，《條例》對於相關違法行為的打擊整體呈現更為嚴格的趨勢，違法行為涉及的主體範圍更為廣泛，處罰也更為嚴厲。下表是《條例》所涉處罰規定的簡單整理，謹供參考。

06、企業關注要點的提示

****《條例》的頒佈實施，意味着中國的出口管制制度建設進入了新的階段。****相較於《出口管制法》，條例對很多重要內容做出了細化規定，這將給相關企業帶來新的機遇和挑戰，建議企業儘快結合《條例》的相關規定，進一步具體審視和整理相關業務流程和制度，重視和做好出口管制合規。具體而言，首先有以下要點值得企業優先關注：

（1）重視《條例》中所進一步明確的出口管制義務和責任。《條例》明確了兩用物項的管制範圍和管控要求，特別是《條例》第49條關於物項的域外適用效力，建議中國企業及海外機構參照《條例》完成出口產品的風險評估，以避免違反《條例》要求，並重新審視和相應調整相關業務模式暨海外經營策略；

（2）根據《條例》的規定，重新審查和完善與國外相關客户的買賣合同、委託合同等重要合同的相關條款，儘可能避免與行政強制性規定相牴觸的情形出現；

（3）結合“關注名單”“管控名單”制度，加強對交易客户的篩查，並適時提前告知其合規義務，積極配合相關主管部門的監管和執法活動；

（4）重視對物項最終用户和最終用途的合規管理，做好日常的出口管制合規管理工作，妥善保管相關資料，以正常應對相關主管部門的日常監督和問詢活動；

（5）積極主動地履行《條例》規定的報告義務，包括對兩用物項的實際出口情況、不得適用出口憑證出口的情況、最終用户和最終用途風險情況、與管控名單內主體交易的情況、收到外國政府提出的與出口管制相關的訪問和現場核查要求情況的報告義務。

儘管《條例》已經作出了許多可執行性較強的規定，但仍存在一些尚待明確或細化的內容。為了幫助社會各界儘快理解適用《條例》的規定，根據我們的經驗****，相關部門可能在《條例》實施的過程中適時公佈一些典型案例****，供社會各界參考、學習。此外，《條例》中也提到了諸多亟待下一步制定的文件，例如《兩用物項出口管制清單》、兩用物項的過境、轉運、通運、再出口或者從海關特殊監管區域和保税監管場所向境外出口的具體辦法等。建議企業接下來持續關注相關部門的立法和執法動向，及時瞭解最新信息，並據此及時制定或調整應對方案。

最後，相關企業應當抓住《條例》頒佈實施這一契機，按《條例》要求做好內部制度建設，加強人力配備，必要時也可以諮詢外部的兩用物項出口管制專家，在做好風險評估的基礎上，依法規範經營，有效規避和減少貿易合規風險，提高企業效率和效益，不斷提升競爭力，樹立誠信經營和負責任的良好企業形象，實現可持續發展。

腳註：

[1] 參考司法部、商務部負責人就《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》答記者問：https://www.moj.gov.cn/pub/sfbgw/zcjd/202410/t20241019_508011.html

[2] 同腳註1。

來源：金杜研究院