重磅 | 借貸N次但仍不斷陷入危機，巴基斯坦經濟到底有什麼問題？_風聞

編者按

9月25日，國際貨幣基金組織正式批准向巴基斯坦提供70億美元貸款的新援助計劃。作為條件，巴政府承諾優化財政政策，通過增税、取消補貼、完善規範等手段提高政府收入、加強償債能力。對此，美國和平研究所學者認為，**在經濟層面，IMF的援助能夠暫時穩定重要經濟夥伴信心，遏制危機蔓延，但無法解決巴基斯坦經濟的結構性問題。****一方面，**沉重的財政負擔主要來源於不合理的支出結構，各級政府長期大量借款才造成債務失控局面。**另一方面，**嚴重的外部依賴是巴基斯坦經濟脆弱的關鍵原因，加税無法優化成本結構，還將提高成本，削弱產品競爭力。**政治層面，獲得新援助體現出新政府的執政能力和推動改革的決心，同時，援助達成顯示出美西方樂見巴基斯坦經濟走出困境，但緊縮政策以及對精英階層的偏袒同樣會引起大量民眾不滿。不過，巴25次向IOM借貸歷史表明，不斷注入的資金只能暫時紓困，巴要真正走出求援困境，仍需刀子向內，刮骨療傷。**有鑑於此，南亞問題研究小組特此編譯本文，供各位讀者批判參考。

圖源：網絡

國際貨幣基金組織（IMF）批准向巴基斯坦提供70億美元貸款，以助力該國穩定經濟。2024年初，巴基斯坦穆斯林聯盟謝里夫派（PML-N）領導的新聯合政府上台後，即開始向IMF申請貸款，此為該國第25次向IMF尋求援助。9月12日，巴基斯坦總理夏巴茲·謝里夫宣稱，巴基斯坦已滿足IMF設定的全部條件，具備獲取新貸款的資格。9月25日，IMF簽署了該貸款的正式批准文件。

IMF最新的一攬子計劃成效究竟如何？它能否助力巴基斯坦擺脱經濟危機？又將對其國內政治以及外交政策產生何種影響？針對這些問題，美國和平研究所的學者桑傑·卡圖裏亞（Sanjay Kathuria）、阿斯凡迪亞·米爾博士（Asfandyar Mir）以及經濟分析師夏巴茲·拉納（Shahbaz Rana）展開探討。

****➤****為何巴基斯坦需要第25次向IMF尋求援助？作為新貸款計劃的一部分，IMF要求巴基斯坦做出哪些重大變革？該國又需承諾遵循哪些條款？

****➤**夏巴茲·拉納：巴基斯坦今年第25次求助於IMF，原因在於該國2019年參與的最後一個IMF計劃徹底偏離正軌，經濟危機持續加劇。**自那時起，巴基斯坦始終面臨經濟增長疲軟、通貨膨脹居高不下以及貧困率上升等諸多問題。2023年，巴基斯坦的經濟增長率降至2.4%，低於2.6%的人口增長率，同時政府預算赤字龐大，債務負擔日益加重，税收徵收依舊乏力，收入僅佔國內生產總值（GDP）的12%，而支出約為20%，能源部門和國有企業也持續處於虧損狀態。尤為重要的是，**鑑於出口和外國直接投資低迷，再加上高度依賴進口，巴基斯坦對外賬户（外匯儲備與償還外債的綜合情況）遭遇嚴峻挑戰。**這些問題致使其在2023年瀕臨主權債務違約的困境。作為一種應急措施，巴在2023年年中與IMF達成了一項緊急融資協議，從而勉強避免違約發生，然而該備用安排已於2024年4月到期。

為應對持續低迷的宏觀經濟形勢以及久未解決的國際收支危機，巴基斯坦別無他法，只得再次向IMF尋求救助。作為此次IMF貸款計劃的條件，巴基斯坦承諾進行若干項政策改革，巴基斯坦與IMF皆期望這些改革能夠避免重蹈上次計劃失敗的覆轍。政策改革的主旨是制定正確的財政政策，包括通過取消免税規定、大規模增加税收，將零售業、農業、出口部門納入正常的所得税制度範疇。**巴基斯坦聯邦及省級政府還計劃簽署一項全新的國家財政協議，以強化支出協調、嚴守財政紀律。總體而言，IMF期望巴政府依照計劃採取相當於國內生產總值（GDP）3%的額外税收措施。儘管實施如此大幅度的增税對巴政府而言是一項不小的政治挑戰，**但巴基斯坦依然同意了這一要求。

****➤****巴基斯坦所簽訂的新貸款計劃和其他南亞國家（如孟加拉國、斯里蘭卡）與IMF簽訂的計劃相比有哪些特點？

****➤******卡圖裏亞：**孟加拉國、巴基斯坦和斯里蘭卡所面臨的宏觀經濟壓力各不相同，**經濟脆弱程度亦存在差異。三國在IMF救援計劃的支持下，分別應對着獨有的挑戰。**巴基斯坦各類危機頻發，致使其創紀錄地向國際貨幣基金組織求助達25次之多，其中包括近期獲批的中期貸款（Extended Fund Facility）。新計劃的核心內容涵蓋擴大税收範圍並使其合理化、解決能源部門的生存問題，以及推進與外匯市場、社會保護、國有企業、私營部門發展相關的改革等。

斯里蘭卡是南亞地區向IMF貸款次數第二多的國家，迄今為止已獲批17個IMF貸款項目。**與巴基斯坦相同，斯里蘭卡亦深陷經濟危機之中，並於2022年4月宣佈主權債務違約。**2023年3月，斯里蘭卡啓動了一項為期四年的新計劃，旨在助力其在恢復債務可持續性的漫長征程中站穩腳跟。該計劃取得一定進展，此後,斯經濟連續三個季度實現正增長。然而，斯新當選的總統阿努拉·迪薩納亞克(Anura Dissanayake)表示將重新評估該計劃下的債務可持續性，這給未來資金髮放時間等方面帶來了一些不確定性。（譯者補充：阿努拉·迪薩納亞克此前承諾改變IMF救助計劃的相關參數，以改變其確定可持續債務數額的方式，這可能使國際貨幣基金組織推遲發放新資金，並迫使貸方重新談判債務交易）。

孟加拉國近期承受着經濟下行與政府更迭的雙重重壓，儘管如此，**該國的經濟基本盤相較於巴基斯坦、斯里蘭卡而言，依舊更為穩固且強勁。孟加拉國與IMF於2023年1月確定的計劃，本質上是一項預防性舉措，旨在重新構築經濟緩衝機制。**然而，在抗議騷亂致使經濟壓力加劇的形勢下，新政府當前正積極向IMF、世界銀行以及亞洲開發銀行等合作伙伴謀求額外支持。

IMF對巴基斯坦、斯里蘭卡和孟加拉國的援助計劃存在相似之處，均涵蓋財政整頓、重建合理的外匯儲備水平，以及強化針對貧困弱勢羣體的社會保護措施。然而，這些援助計劃各有側重。斯里蘭卡與IMF達成的計劃**重點關注債務可持續性，尤其在債務重組方面，**IMF發揮了重要作用，積極推動債務國與債權國展開接觸，並在計劃中設定與債務相關的目標，為債務談判確立了預期基準。孟加拉國與IMF在2023年簽訂的計劃與斯里蘭卡不同，它並非是在大規模抗議引發經濟危機後出台的，而是一種具有前瞻性、預防性的舉措，**旨在推動解決一些長期存在的問題，**諸如資本投資目標的設定以及應對氣候變化的改革措施等。相比之下，巴基斯坦則一直深陷危機之中，諸如能源部門及其帶來的鉅額財政負擔等核心問題始終未得到妥善解決。

****➤****那麼，最新的這項IMF計劃是否能夠穩定巴基斯坦的經濟，促使其恢復健康並重新煥發生機？巴基斯坦的領導層還需採取哪些舉措？

****➤******拉納：**IMF為巴基斯坦提供的新計劃意在穩定該國經濟，**然而其推動長期增長與長效發展的潛力尚不明確。**儘管該計劃解決了諸如擴大税基、提升政府透明度等重要問題，但並未觸及巴經濟的結構性問題。

**首先，**此項計劃着重於增加巴政府收入，**但卻未能解決政府支出問題，**而這恰恰是制約巴經濟發展的關鍵癥結之一。長期以來，巴政府從國內過度舉債，用於發展性及非發展性支出，引發了國內債務失控以及利息償還難題——巴政府每年預算中有超一半被用於支付利息。此外，政治贊助支出則也是令人深感憂慮的核心領域。

**其次，該計劃難以有效解決巴能源部門存在的結構性問題。IMF計劃期望通過改進税收來提高能源關税，而非對能源成本結構進行徹底改革。這不但對提升巴產業實力毫無益處，反而會增加國內生產成本，阻礙工業增長與出口，**使巴對外部金融支持的依賴程度不降反增。

儘管如此，新方案仍存在取得一定成果的可能性，能夠確保一定程度的穩定。然而，這部分收益很大程度上**取決於巴政府是否能夠切實落實已達成共識的改革方案。**畢竟，提高税收、取消補貼等舉措極有可能帶來相當大的政治反彈。

****➤******卡圖裏亞：**巴基斯坦迫切需要這項計劃，然而，該國還必須付出超越計劃規定的努力，採取更多舉措以擺脱IMF的“救濟循環”。當前，**巴所面臨的核心經濟挑戰主要集中在債務可持續性以及長期競爭力方面。**沉重的償債壓力給該國的財政收入、外匯收入以及普通民眾的生活福祉帶來沉重負擔。據IMF估算，在2022-23財年，僅僅利息支付一項就佔巴税收收入的約68%；而在2023-24財年至2028-29財年，巴外部融資總需求可能將高達約1460億美元。該國領導人不斷爭取新的貸款、對舊貸款進行展期，這便是有力的明證。巴政府需要認真嚴肅考慮債務重組問題，仔細權衡利弊得失。否則，該國將始終無法擺脱低增長、難以維持穩定的發展困境。

若巴基斯坦果真考慮進行債務重組，來自中國的債務必然會使這項工作更為複雜。原因在於，中國是巴最大外部債權國，來自中國的雙邊信貸高達236億美元，這一數額超過了巴在世界銀行的債務總額（截至2022-23財年末為201億美元），中國的貸款總額佔巴外部公共債務總額的28%以上。儘管中國政府向來不願參與國際債務重組討論，然而中國進出口銀行與斯里蘭卡最近達成的債務重組協議，為中巴之間進行類似的談判帶來了希望。

另一個複雜因素在於，國內債務幾乎佔據巴基斯坦公共債務總額的60%。與外債相比，對國內債務進行重組在政治層面上的難度更大。不過，正如斯里蘭卡的近期事例所表明的那樣，這並非無法實現。**為了避免國際收支危機頻繁發生，巴基斯坦還必須大力增強出口能力和提升競爭力。**這是一項龐大且艱鉅的議程，需要為國內經濟注入競爭活力、與印度建立深厚的貿易關係、合理化進口税收、改善商業環境以及擴大税基等等。

改革往往會因觸動根深蒂固的既得利益而遭到阻撓。**唯有本土自主設計且因地制宜的經濟計劃，方能有效解決深化改革所帶來的政治與經濟問題。**然而，IMF計劃還是能夠為巴解決關鍵問題提供有效指導，例如債務重組（巴基斯坦在這方面可效仿斯里蘭卡的做法）。此外，巴還可以與世界銀行、亞洲開發銀行合作，深入挖掘本國經濟的長期競爭力。

****➤****此次計劃將會對巴基斯坦的國內政治以及外交政策產生何種影響？

****➤******米爾：**從國內政治的視角來審視，此項國際貨幣基金組織計劃將會使新的執政聯盟從中獲益。**首先，**該計劃能夠提振經濟夥伴（如中國、沙特阿拉伯以及阿聯酋）對巴穩定宏觀經濟的信心，**為上述國家繼續對巴投資注入“強心劑”。這能夠提升新政府的國內政治聲譽，**對於由巴基斯坦穆斯林聯盟（謝里夫派）【簡稱“穆盟（謝派）”】領導的新政府而言具有重大政治意義。由穆盟（謝派）領導的聯合政府在成立之初被視為過於軟弱且內部矛盾重重，難以形成統一戰線推行有意義的經濟政策。新的情況表明，現任政府有意進行各種經濟調整，並且能夠在國內有需要的時候，説服IMF在合理時間內製定一項新計劃，**這充分證明新政府的執政能力超出了輿論預期。此外，**出台長期計劃，亦可作為該國過去兩年宏觀經濟危機已然過去的有力證據，從而使政府獲得新的政治空間，同時也驗證了穆盟（謝派）此前所作頗具政治挑戰性決定的正確性，即任命黨外技術官僚穆罕默德·奧朗澤布（Muhammad Aurangzeb）為財政部長，取代前財政部長伊沙克·達爾（Ishaq Dar）。

然而，IMF授權進行的經濟調整在巴民間卻頗不受歡迎，**眾多巴民眾認為這些調整有失公平。**增税以及取消補貼，尤其是取消電力補貼這一舉措，給已然負擔沉重的工人階級帶來過度壓力，而精英階層、尋租者卻獲得特殊待遇甚至是例外豁免。故而，儘管宏觀經濟穩定有助於改善政府形象，**但是民眾對精英階層再次逃避痛苦的憤怒，將會成為社會不滿的根源所在。**因此，很難準確預測這兩種相互抵消的政治效應——宏觀穩定所帶來的積極影響以及民眾的不滿情緒——究竟會如何發揮作用。只能説，在經歷連續數年經濟動盪之後，處於全球油價下跌、海外匯款增加的大環境之下，巴宏觀經濟的多種確定性因素或許會帶來穩定，能夠沖淡乃至消除經濟改革的負面影響。

除了國內政治層面，**與IMF的交往進展同樣與巴基斯坦的外交事務緊密相關。**在過去數年中，巴領導層始終擔憂，美國因中巴密切關係而心存芥蒂，進而將IMF作為對巴施加地緣政治壓力的工具，這種擔憂有時會被公開表達出來，巴領導層認為這是巴未能在 2023 年上半年獲得IMF貸款的主要原因之一。無論如何，新計劃的批准都將向巴基斯坦乃至整個南亞地區釋放出一個全新信號，**即作為IMF最大股東的美國支持巴基斯坦新的經濟計劃，這將在一定程度上緩解美巴關係緊張態勢。**另一方面，中國慷慨提供的外部融資保證以及債務展期也是巴得以獲批新計劃的重要前提條件，這進一步築牢了中巴關係的宏觀經濟支柱，增強了中國影響力。

最後，美國對巴基斯坦與IMF簽訂長期計劃表示歡迎。巴基斯坦的經濟穩定對於美國的地區政策以及反恐目標至關重要，尤其是在“伊斯蘭國”呼羅珊分支（ISIS-K）和“巴基斯坦塔利班”（TTP）構成主要威脅的情況下。在巴基斯坦西部猖獗的暴力恐怖活動導致安全局勢堪憂的狀況下，**美國決策者們堅信，**IMF對巴基斯坦的經濟管理能夠降低恐怖主義升級與經濟崩潰相互交織的風險。

作者簡介：

桑傑·卡圖裏亞（Sanjay Kathuria），美國和平研究所客座專家與威爾遜中心全球研究員。

阿斯凡迪亞·米爾（Asfandyar Mir），美國和平研究所南亞項目高級專家，也是斯坦福大學國際安全與合作中心的一名研究員。

夏巴茲·拉納（Shahbaz Rana），經濟分析師、巴基斯坦每日英文報紙《論壇報》記者，也是《快報新聞》黃金時段電視節目“評論”（The Review）的主持人。