今年8402.7萬人次受災！有人卻把救援當出名捷徑？_風聞

今年8402.7萬人次受災！有人卻把救援當出名捷徑？業內人士：中國公益事業還是個脆弱的“寶寶”

原點original2024年10月24日 08:01:510人蔘與0評論

質疑因陌生而產生，也會隨着瞭解而消解。

文 | 衞元祺 朱雅文 李夢迪 鄭子愚

編輯 | 王瀟

梁緒偉結束了最忙碌的7月和8月。最近，他和他的隊員們有了更多的休息時間。偶爾出勤，是為了處理城市中的毒蜂窩。

梁緒偉是河南省伊川縣神鷹救援隊大隊長。今年夏天，他所在的救援隊與往年夏季相比忙碌了許多，“規模最大的兩次是7月湖南平江救援和8月陝西志丹排澇。小型救援數量太多，無法統計次數”。

10月22日，應急管理部新聞發言人、新聞宣傳司司長申展利在季度例行新聞發佈會上介紹稱，前三季度各種自然災害共造成全國8402.7萬人次不同程度受災。其中，“七下八上”防汛關鍵期災害損失較重，因災死亡失蹤人數、直接經濟損失分別佔前三季度的38%和32%。同時，前三季度全國平均降水量633.3毫米，較常年同期偏多10.5%。全國共發生36次區域暴雨過程，多地降雨持續時間長、落區重疊、局地降雨突破極值，引發了洪澇和地質災害。

在災難頻發的當下，社會救援力量已然成為國家救援體系的重要組成部分，但依然存在諸多需要改進的地方。2022年6月22日，應急管理部發布《“十四五”應急救援力量建設規劃》，提出目前社會救援力量還存在應急救援能力不足、力量佈局不夠均衡、人才科創能力不強、保障機制有待完善等問題。

解放日報·上觀新聞此前關注過民間救援力量陷入“疲憊”的現象。報道發佈後，我們在留言中發現，人們依然對“民間隊伍誰來管”“救援與救災有何區別”“所捐錢款和物品送去哪兒”等問題存在疑惑。

在不太忙碌的10月裏，我們與幾位深耕公益救援事業的業內人士聊了聊，試圖打開社會大眾與社會救援力量之間隔着的牆。

救援：應急響應機制和志願服務之間，必須有個粘接層

解放日報·上觀新聞：從2008年至今，民間救援力量發生了什麼改變？

河南省伊川縣神鷹救援隊大隊長 梁緒偉：民間救援隊發展的關鍵節點有兩個：一是2008年汶川地震後，救援隊數量激增。二是2021年鄭州水災後，當時部分新發展起來的救援隊專業能力有限，到現場不知如何開展救援，造成一些問題。2008年左右，國內大型和中型災害比較多，救援隊更多是用手刨土救人，現在救援隊有更多專業的智能化設備。

壹基金救災基金分管助理秘書長 魏明濤：現在的救災行動更有序，也更有效了。2008年汶川大地震是“公益元年”，百萬名志願者進災區，當時有些緊急救災的工作體系不夠完善，比如救災資源的協調、分配、發放等，存在信息不對稱、發放不精準的問題。2018年3月，中華人民共和國應急管理部（以下簡稱“應急管理部”）成立，社會力量的救援和救災機制提升了很多，國家層面出台了不少政策，推動社會救援力量有序、有效、有力地參與救災工作。

解放日報·上觀新聞：今年夏季，“救災疲軟”話題討論度很高，民間救援力量遇到了什麼困難？

河南省伊川縣神鷹救援隊大隊長 梁緒偉：很多人認為，目前民間救援隊就是缺資金。這兩年資金的確緊張，但我認為最大的問題是救援能力和救援裝備亟待提升。以我所在的救援隊為例，主要開銷集中在昂貴的救援裝備上，以及隊員自費參加的各類救援技能培訓，包括考取國家應急救援證、紅十字救護員證等，都是為了提升救援能力和效率。走不下去的救援隊常因內部自身發展問題陷入困境，這不僅損害了民間救援隊的整體形象，也讓那些真正努力工作的隊伍受到牽連，導致愛心企業和個人對救援隊持保留態度。

廈門曙光救援隊隊長 王剛：部分救援隊不專業，導致地方政府信任度有限。入行沒有門檻，始終是民間救援隊的硬傷，且有些人將其視為快速增長知名度、獲取社會地位的通道。據我瞭解，至今國內都沒有一個科學的資質證明用以評判救援隊的能力。有些所謂的職業資格證水分很大，我認為這沒有意義，但隊員們又必須拿到。

今年7月，湖南平江洪災，神鷹救援隊正在轉移羣眾。受訪者供圖

卓明災害信息服務中心創始人 郝南：民間救援隊特點在於學習技能快，相比於調動消防力量救援，成本低，但機構形態建立和維持難。救援行動需要高度組織化和強紀律性，很多救援隊還沒有真正形成專業團隊，更別提維持專業團隊的持續性。從分佈上看，目前救援隊在經濟發達地區更多，而並不是按照災害風險高低和發生頻率來分佈的。災害有一定的地域性，災害多、風險高的地方經濟發展較慢，救援隊伍反而比較少。當災難發生時，需跨區劃調控，才能最大限度地發揮救援隊靈活、機動的特點。

基金會救災協調會項目總監 佟欣然：當前經濟形勢下，基金會資金趨緊。部分行業基金會有靈活的長期備災資金，能迅速響應災害。而部分基金會則依賴災後募資。籌資政策縮緊以及公眾籌款額縮減，導致基金會參與受限。部分救援隊日常通過承接政府購買服務項目或企業項目實現自我“造血”，如深公益模式，全職人員大部分是項目人員，開展日常項目運作，項目資金可以支持救災行動。

解放日報·上觀新聞：國家針對民間救援隊，是否形成了系統的管理體系和培訓與選拔機制？

基金會救災協調會項目總監 佟欣然：這個問題的前提是明確民間救援隊的定位：單純的志願服務方，還是註冊機構？國內民間救援隊數量很多，並不是所有都是經註冊的社會組織。人可以抱起一堆石頭，但無法抱起一堆沙子，隊伍的組織結構、人員配置、目標和參與路徑很難被歸類和劃分，因此在引導和統籌上存在難度。當然我個人認為，比統籌管理更重要的是，救援隊自身可以有效地進行自我管理和發展。

廈門曙光救援隊隊長 王剛：國家還是給予了很多支持的。第一，以前隊員買保險時，保險公司會以“主動涉險”為由拒賠。現在在銀保監會的支持下，幾家大型保險公司專門推出了社會力量救援險。第二，國家把社會救援力量納入應急管理部的表彰範疇，對我們來説是很重要的激勵機制。第三，國家多部門聯合發文倡導向社會救援力量購買服務，提升救援隊的“造血”功能。比如，我所在的救援隊目前就負責部分海岸線巡護和一個現場指揮部的搭建。第四，應急管理部每年都會面向社會救援骨幹力量開展技能培訓。

成都授漁公益發展中心理事長 王海波：針對救援隊，10月11日，應急管理部發布了《社會應急力量分類分級測評實施辦法（試行）》，將於明年1月1日起實施。該辦法將測評專業類別細分為建築物倒塌搜救、山地搜救、水上搜救、潛水救援、應急醫療救護等。這是在倒逼救援隊更專業、更規範，幫助救援隊精準定位，比如那些不適合生命救援的隊伍，可以考慮聚焦於後續的救災服務上。

此外，針對救援人員，目前應急管理部在推“應急救援員”的培訓，該培訓證書是經過國家人社部認定的，未來可能會成為救災行業的標準證書。根據《應急救援員國家職業標準（徵求意見稿）》，救援員被分為五級，五級是最初級的，涉及基礎的災害監測、現場救援、傷病處置等能力，四級培訓也正在醖釀中。

目前，該培訓並沒有強制救援隊隊員必須參加。但是，今年6月頒佈的《中華人民共和國突發事件應對法》中已經明確要求救援隊員需持“應急救援員”證書，該法將於11月1日起施行。我相信日後該證很有可能成為一個准入門檻。

卓明災害信息服務中心創始人 郝南：民間救援隊成員絕大多數是志願者，志願服務要基於自願性。但是救援這件事，需要行伍式的管理，需要統一的指揮和令行禁止，兩者本來是矛盾的。首先需要志願者自願遵守一些基本守則，在被充分告知及表明充分認可並願意遵守的前提下，才能從事救援作業。比如2016年，中國災害防禦協會地震應急救援專業委員會和國內一些代表隊伍共同起草和簽署了《2016救援行動公約暨〈德清宣言〉》。

2016年發佈的《德清宣言》。

目前救援的很多問題，都出在救援隊能不能進入災區上。這完全可以設立准入標準，現在受災地政府會向一些救援隊發邀請函，這就是對救援隊的專業能力有需求的表現，但政府往往很難判斷哪些救援隊具備什麼專業能力，能不能保證自身的安全。如果有一個專業能力的驗證機制就會方便很多。應急響應機制是一個剛性的結構，而志願服務則是柔性的，兩者之間必須有個粘接層，才能更好地銜接，這需要一個可以承擔樞紐功能的政社合作機制發揮作用。

救災：中國公益事業至今還只是個脆弱的“寶寶”

解放日報·上觀新聞：如何理解“救援”與“救災”的聯繫？在社會救援力量中，不同主體是如何具體實踐的？

卓明災害信息服務中心創始人 郝南：“救援”和“救災”有必要加以區分，“救援”是災難發生後為了保護生命馬上就要採取的行動，比如地震之後從廢墟下搜救人員、洪水中轉移受困羣眾等。而“救災”更多指的是為已經脱離險境的羣眾提供生活保障，比如安置受災羣眾、發放物資、環境消殺等。

就我所在的卓明來説，我們首先會對災情和需求進行評估，比如以縣為單位，一般幾十幾百人被困，當地的救援隊就能搞定。若被困人數超過一定量級，比如達到上千人，或者分佈得非常分散，超出了地方救援力量儲備，我們認為需要外部支援。

流程是：先按照降雨量和水文數據，結合災害的突然性，研判洪水影響範圍內的人員數量和建築類型。當評估出可能的受困人數超出當地救援力量可應對範圍時，我們會啓動緊急求助平台，線上發放求助表單，收集需求信息。同時根據水雨情判斷險情持續的時長，並將災情告知有效時間內能趕到的救援隊。救援隊會根據各個地方的協調機制和政府相關部門聯絡對接。

河南省伊川縣神鷹救援隊大隊長 梁緒偉：能不能在羣眾最需要我們的第一時間趕到現場，至關重要。正式響應災情前，我們會進行綜合研判，時間和距離是最主要的考慮因素，省內要求4小時內趕到，省外要求最遲不超過8小時，再晚就沒有意義了。另外，以救援技能和救援經驗為篩選標準，對救援隊員進行篩選。

基金會救災協調會項目總監 佟欣然：不同基金會和當地的連接方式有區別，有一些還很有特色。比如，有的基金會的中高層骨幹去各地基層掛職幹部。如果這個縣或者附近縣發生災害，基金會可以快速對接到當地。有的企業基金會在鄉鎮設有工作站點，駐站人員可以在災時作為一手信源，也可以協助開展災情評估，瞭解當地需求。

救援和救災是兩套完全不同的體系，相比於救援，基金會的作用更多發揮在救災上。比如災後重建，基金會一是可以提供生計，以工代賑，讓災民參與到重建中來。二是提供技術，這個很重要，重建不僅是讓災民有地方住，更重要的是他們以後可以更好地去備災和應災。在重建時，除了對於硬件（比如房屋、淨水、衞浴系統等）的重建外，也會把對人的安全意識和能力培養進去。

“以工代賑”災後重建。受訪者供圖

壹基金救災基金分管助理秘書長 魏明濤：對壹基金來説，救災是核心工作。我們有幾個策略：一是提前備災，不管人力、物資還是資金，都提前做好準備。二是與屬地社會組織協同備災。我們在很多地區都和當地的社會組織及政府部門建立了聯繫，確保更快獲取災情最新消息。三是到達災區後快速響應，對災情和需求進行快速評估。根據需求評估結果，啓動救災行動，籌備款項、調配物資等。

壹基金聯合救災項目省級樞紐機構—英德市亮石志願者協會負責人 陳觀霞：我們就是壹基金在廣東英德的屬地夥伴。災情發生後，我們會第一時間向當地指揮部報備，徵得同意後到現場進行災情評估，再基於評估結果，排摸所需物資，確保物資和供應是匹配的。然後向壹基金申請物資，由他們統一採購，比較特殊或少量的急需物資在價格合適的情況下，在當地就近就快採購。最後是物資發放，具體問題具體分析，以今年廣東梅州水災為例，當時有五六個鎮受災嚴重，是先覆蓋重點鎮還是先覆蓋重點人羣？需要專業分析。整個過程公開透明，全程有記錄、可追溯。我們也接受當地政府的協調和指導，還以梅州為例，路面交通癱瘓，我們準備的自熱米飯是當地指揮部用飛機空投的。

解放日報·上觀新聞：羣眾捐款捐物意願不高的原因在於救災環節頻頻出現問題，比如資金不充足、物流不及時、重複匹配資源等，為何會造成這些現象？

北京平瀾公益基金會理事長 王珂：去年12月積石山地震最初只有6級多，大家都不認為是大災，但當傷亡人數破百之後，對羣眾有很大觸動。這種刺激會轉化為捐款行動，積石山地震時的捐款數額遠遠超出了我們的預料。今年雖然災害頻發，但沒有出現特別重大的傷亡，這是好事，説明我們應對災害的能力在提升。反過來説，對於籌集款項就會困難一些。也提醒我們對救災的關注點要轉變了，不能還是在災難發生後緊急籌款，而是日常通過備災籌款。要把眼光轉向防震減災，比如建築的防災等級、公共設施的建設標準等。

另外，公眾對慈善和公益事業的瞭解也很有限，中國公益事業至今還只是個脆弱的“寶寶”。社會上的任何情緒都很容易轉嫁到行業中，造成某種程度的破壞，導致公眾信任度降低、捐款變少，甚至引起一些對立。

壹基金救災基金分管助理秘書長 魏明濤：得到愛心企業和社會公眾的捐贈支持後，捐贈人希望基金會盡快落地相關捐贈物資，但我們會面臨很多不確定性，災區信息多樣，需要綜合各方信息進行物資協調。其次，一線人員的能力和經驗有待提升，在做評估、確定方案和與當地政府溝通的過程中，也有一些挑戰。最後，我們做了這麼多，但這些工作的成效很難很好地被傳播。大家還是不太瞭解基金會在做什麼、怎麼做的、成效如何。對於公益組織來説，自身的公信力構建很重要，需要做出更多努力。

卓明災害信息服務中心創始人 郝南：災害響應機制要經歷長期建設和磨合，比如前面提到的壹基金屬地化救災，他們每年會組織救災網絡內的夥伴們一起培訓，救災行動能更快速更精準，災難來臨時比較得心應手。

另外，災後的社會資源常常是跟着公眾關注的級別走的，而不是跟着災害級別走的。比如7月湖南嶽陽團洲鄉潰堤，主要是一個鄉鎮嚴重受災，而社會關注很多，物資捐助一度超出救災需求，而之後的資興洪災，重災鄉鎮七八個，多日斷路斷水斷電，僅物資需求就是團洲鄉的幾十倍。如果僅按照關注力看，實際上會導致資源錯配。

湖南團洲垸的災民們。鄭子愚/攝

機制：自2021年河南水災後已建立，目前全國基本完成建設

解放日報·上觀新聞：無論是現場救援隊缺乏有效的統籌方式，還是基金會在救災方面產生的問題，都指向機制問題。目前社會力量有人管嗎？

成都授漁公益發展中心理事長王海波：首先，對社會救援力量的統籌機制自2021年河南水災之後已經建立，並通過幾次災害的歷練不斷完善。還有應急部門針對不同的災害對社會應急力量的協調分為跨省和不跨省兩個層面，比如今年7月湖南平江縣水災，湖南省應急廳第一時間調集省內30多支社會救援隊伍進行人員轉移，而這些羣眾是看不到的。被看到的反而是轉移後，其他省的社會力量參與救災和災後服務出現的一些場面上的混亂。

其次，社會力量的類型，不要一概而論。從註冊方面分兩部分，一部分是沒有註冊登記的組織，既然沒有註冊，政府如何管理？另一部分是在民政部註冊登記的民非組織，屬於法人單位。其次，社會力量還分為救援隊、基金會、社會團體、公益組織、社工組織等不同形式，營業執照上有相應的經營範圍，這些組織也有業務主管單位，比如當地應急部門、紅十字會、團委等。應急部門目前主要統籌的是救援隊，統稱“社會應急力量”，針對救援隊的統籌協調已經基本理順。

最後，災後服務比較多元，涉及災民安置、物資發放、心理援助、清淤消殺、兒童服務等。不同政府部門分工不同，不同的社會組織提供的服務又不同，他們會找業務主管部門和對口部門來對接，比如中國鄉村發展基金會，主管部門是農業農村部，救災時自然會對接當地農業農村部門。因此會出現統籌協調和信息溝通的壁壘。

解放日報·上觀新聞：此前在機制缺失時，救援和救災環節造成了什麼問題？

成都授漁公益發展中心理事長 王海波：2013年雅安地震導致道路塌方，進入災區只有一條路，當時也沒有社會救援力量協調機制，大量社會車輛湧入，造成生命通道的擁堵，導致裏面運送傷員的救護車出不來，這是個教訓。一些水災現場，也出現不正規的救援隊因為能力和裝備問題導致的救援事故。但是大部分的救災現場問題不大，畢竟正規註冊和入駐應急部管理系統的隊伍有一定組織性和紀律性，很多救援隊員還是退伍老兵。

2013年四川雅安地震，直升機上拍攝的地震災區倒塌受損的房屋。圖源：新華社（劉應華 攝）

解放日報·上觀新聞：近年來，國家對社會救援力量是否已經建立一定的管理機制？

成都授漁公益發展中心理事長 王海波：2021年年底，應急管理部召開社會應急力量現場協調機制建設試點工作部署會，對包括山西、江蘇、浙江在內10個省的應急管理廳（局）部署了試點建設任務。去年2月，應急管理部開始全面推廣社會應急力量參與重特大災害搶險救援行動現場協調機制。到目前，全國各省市都已經完成了基本的建設工作了。

除此之外，應急管理部也開發了一個名為“社會應急力量救援協調系統”的小程序，只要是合規合格的救援隊，可以由各地應急部門推薦、審核、入駐到這個平台，目前平台內已經有2700多支隊伍。

去年12月積石山地震，我們就啓用了這個平台，很有效。平台上發佈救援公告，明確當地救援的需求，社會救援力量看到公告後，可在線申請，由應急部門後台審核。隊伍的申請，也需要隊伍所在地和災害所在地的應急部門通過，都通過後會生成一個救援碼，救援隊一路上便可暢通無阻了。

“社會應急力量救援協調系統”小程序。

可能有些人會覺得，都要去救援了，為何還要搞複雜的協同機制呢？其實，目前也存在一部分救援隊是不願意接受協同的，原因是距離太遠或者現場已經飽和，造成他們提出申請不能被通過。但對於這部分的民間救援隊來説，他們還是想來參與，想拿到政府的邀請函或者感謝信，對促進隊伍的發展也有好處。每一次救災，我都會線上勸返大量的隊伍。

再着重説一下救災體系。基金會在救災中扮演着特殊而靈活的角色，通常不依賴固定的儲備資金和方案，而是依靠災時籌款。這種靈活性使得基金會能夠迅速響應，如積石山地震時，企業和個人能迅速捐款，基金會也能快速採購和發放物資。

但這種靈活性和隨意性也帶來了與政府合作上的挑戰。2015年，九部門就發文提出推動建立“中央－省－市－縣－鄉”五級救災物資儲備體系，但政府難以將基金會納入其固定的救災計劃中，因為基金會無法確定其籌款和採購的具體內容。此外，基金會捐款的時效性和緊迫性要求也使得政府在接收和使用這些資金時面臨一定的壓力。

挑戰雖然存在，基金會仍可作為政府救災的輔助力量。通過建立臨時協同機制，政府可以更有效地利用基金會的資源。這個機制可以包括：1、政府部門之間打通信息渠道。2、對外發布具體的物資需求。3、在高速公路設置物資接收點，對零散捐贈和基金會的定向捐贈進行分流。4、政府及時分配基金會的物資到需求點並進行發放。人員不足時可考慮抽調基金會人手。