專家意見書公開：建議將觀音山國家森林公園納入國家自然保護地名單_風聞

全國自然保護地整合優化調整情況日前完成為期五日的公示。根據公示，全國自然保護地由現有的9240處，整合優化為6736處，2500多處自然保護地被撤併。

對於自然保護地整合優化，一些地方和自然保護地管理部門持歡迎態度。而另一些地方特別是自然保護地管理單位則憂慮重重，擔心沒有了這個“鐵帽子”，保護地難以守住。

“原來的保護地劃得太大，把不該劃的也划進去了，限制了發展。“雲南省林業部門一位負責人表示：“自然保護地整合優化是好事，有助於化解多年存在的矛盾與衝突。”

連日來，國內首家民營國家森林公園——觀音山國家森林公園的相關人員就在四處奔走，爭取保留“國家級”這塊牌子。

在廣東省“不再保留的自然保護地”名單中，國家級自然保護地有1處，為廣東觀音山國家森林公園，其餘均為市縣級自然保護地。觀音山國家森林公園於2005年經原國家林業局批准設立，經過20多年的發展積累了很多歷史遺留問題。廣東省被撤銷的雲浮新興龍潭湖縣級濕地公園、湛江遂溪螺崗嶺市級森林公園、佛山順德陳村縣級森林公園等也存在各種各樣問題。

在11月2日召開的“第八十六屆經濟法律學術會議·自然保護地問題專家論證會”上，專家們表示，撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地的行政行為存在程序違法、實體違法的問題。建議有關部門進行調查、聽證，將廣東觀音山國家森林公園納入國家自然保護地名單。

《廣東觀音山國家森林公園“自然保護地”問題專家意見書》全文如下：

特別聲明：

本《專家意見書》系根據委託方提供的證據信息及論證日期之前的法律規範而做出的學理判斷，僅供委託方及有關機關參考；本《專家意見書》僅在假定委託方本次提供的證據材料完整、真實的前提下得出結論。

2024年11月2日

一、論證委託方：東莞市觀音山森林公園開發有限公司

二、論證專家

湛中樂，北京大學法學院教授、博士生導師，中國行政法學研究會副會長，中國立法學研究會副會長，全國人大常委會法制工作委員會行政立法研究組專家。

王燦發，中國政法大學教授、博士生導師，中國政法大學環境資源法研究和服務中心主任，中國政法大學檢察公益訴訟研究基地主任，中國環境科學學會監事長，中國環境資源法學研究會前副會長，最高人民法院環境資源審判諮詢專家，生態環境部環境損害鑑定評估專家委員會副主任。

王友昌，教授級高級工程師，中華環保聯合會能源環境專業委員會執行會長兼秘書長，原煤炭工業部地方局局長、貿易局黨委書記。

晏智傑，北京大學經濟學院原院長、教授、博士生導師，北京大學市場經濟研究中心理事長。

張曙光，中國社會科學院經濟研究所研究員，中國社會科學院研究生院教授、博士生導師。

王佔陽，中央社會主義學院政治學教研室原主任、教授，中國經濟體制改革研究會特約研究員，中國改革20人論壇成員。

劉曉華，北京大學市場經濟研究中心副理事長。

三、廣東觀音山國家森林公園簡介及面臨的主要問題

(一)公園簡介

廣東觀音山國家森林公園全稱為東莞市觀音山森林公園開發有限公司，法定代表人黃淦波。1999年11月30日，黃淦波與石新社區(原石新村委會)簽訂了《東莞觀音山森林公園聯合開發合同書》，面積約10000畝。2000年12月21日經東莞市人民政府“東府辦復[2000]458號”文件批准，成立東莞市觀音山森林公園(以下簡稱觀音山公園)，佔地面積約26000畝(含石新社區、金河社區、官倉社區、樟洋社區)。2005年12月23日經原國家林業局批准，觀音山公園升格為廣東觀音山國家森林公園。

多年來，廣東觀音山國家森林公園管理部門經過不懈努力和開拓創新，堅持科學發展道路，打造地方品牌，取得了舉世矚目的巨大成就。公園每年自籌500多萬元用於森林保育，觀音山已經成為具有極高獨特性的國家級生態植被公園，其國內首家古樹博物館中數千年樹齡的古樹更是極具研究價值。公園森林覆蓋率超過92%，擁有豐富的野生動植物資源，已經形成了東莞範圍內最大最完整的原始次生林。這裏的植被茂密，空氣中負氧離子含量極高，是當之無愧名副其實的天然氧吧。公園內繁衍着包括國家一級保護植物金茶花、恐龍時代的物種蘇鐵蕨、瀕危植物白桂木、野茶樹和野生龍眼等近千種野生植物和包括昆蟲、野兔、鼠、蛇、麻雀、鷹等300多種野生動物，這些得天獨厚的生態環境為公園生物多樣性提供了堅實的基礎，為健康養生提供了優良的天然條件。廣東觀音山國家森林公園被譽為“南天聖地”“百粵秘境”。同時，公園方勇於面對困難和挑戰，不斷加大投資力度，致力於森林管護、林相改造、白蟻防治、森林防火以及綠化美化等任務，成效顯著。公園管理層大力強調提升公眾對自然保護和環境保護的意識，通過教育和宣傳，增強社會對公園綠色生態保護的理解和支持。

廣東觀音山國家森林公園以其豐富的珍稀動植物資源吸引了眾多遊客和科研人員的關注，成為一個集生態保護、文旅科研於一體的理想自然保護地。

以上這些成就的取得，正是因為25年來觀音山公園管理人員的上下同心、艱苦拼搏、不懈追求的結果，更與國家林業管理部門的大力支持密不可分。正是這樣，觀音山國家森林公園陸續榮獲“廣東省森林生態旅遊示範基地”“聯合國國際生態安全旅遊示範基地”等稱號，為國家和廣東及東莞贏得了榮譽。公園方通過生態保護和發展文化旅遊，已經向政府納税超過1億元，有效減輕了財政負擔，激活了地方經濟，為當地繁榮發展作出了貢獻。

綜上，觀音山國家森林公園已經被打造成為名副其實的國家自然保護地和聞名遐邇的旅遊勝地。

(二)面臨的主要問題

查詢2024年10月15日國家林業和草原局、自然資源部的官網《關於全國自然保護地整合優化調整情況的公示》：廣東觀音山國家森林公園已被公示擬撤銷國家自然保護地資質。廣東觀音山國家森林公園是東莞市唯一擬被撤銷“國家級自然保護地”資質的國家森林公園。但從2024年10月25日起，國家林業和草原局、自然資源部的此次公示網頁顯示“404”，內容無法找到，也許是公示期已過，不再顯示。

四、專家意見

針對公示撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地的行政行為：

(一)該行政行為存在諸多的程序違法

公示是怎麼做出來的？撤銷的依據是什麼？誰申請的？誰論證的？有沒有利害相關方參加？有沒有徵求當事人的意見？如果只是根據省市“上報”的意見，聽取彙報，而沒有調查，沒有聽證，甚至對於涉事企業也沒有通知；由於國家公示所涉及的利益方較多、信息量較大，按規定公示期不得少於10天，而5天的公示期顯然不符合規定。那麼，根據《行政複議法》《行政許可法》的有關規定，以上皆存在程序違法的問題。

建議當事人申請信息公開。從下往上彙報的“四至不清”，其責任在地方政府，行政機關有責任勘定“四至”，提供紅線座標，履行法定責任；東莞市林業局應協助完成規劃編修，不能完成規劃編修的責任完全在地方政府。地方政府應當依法而行，不能不作為、亂作為。

(二)存在實體方面嚴重的行政違法問題，必須追究違反者的法律責任

公示撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地的行政行為違反《行政許可法》第五條：設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正、非歧視的原則。第八條：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。第四十六條：法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，並舉行聽證。第四十七條：行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關係的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關係人享有要求聽證的權利；申請人、利害關係人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。

《公示》還違反了《物權法》，侵犯了企業的合法權益，特別是違反了《物權法》第三條：國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利。《公示》並沒有考慮到觀音山的特殊性，即觀音山公園是全國首家由民營企業經營管理的國家級森林公園，屬於民營企業辦國家級公益事業的重大嘗試；而此次擬撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地，顯然不是因為“沒有保護價值”，而是出於對民營企業的歧視。

《公示》違反了一批國務院行政法規，如違反2019年頒佈、2020年實施的《優化營商環境條例》，2017年修改的《政府信息公開條例》，2004年《全面推進依法行政的決定》，2010年到2020年以及2020年到2025年的《法治政府實施綱要》，2008年的《關於市縣政府依法行政的決定》。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中明確規定“確保重要自然生態系統、自然遺蹟、自然景觀和生物多樣性得到系統性保護，提升生態產品供給能力，維護國家生態安全，為建設美麗中國、實現中華民族永續發展提供生態支撐”。觀音山國家森林公園作為廣東屈指可數的國家自然保護地明顯適應黨和國家的這一大政方針。

《關於在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》明確規定“(四)按照生態功能劃定生態保護紅線。生態保護紅線是指在生態空間範圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域。優先將具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態功能極重要區域，以及生態極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區域劃入生態保護紅線”，而觀音山國家森林公園最顯著的生態環境特點就是，“公園內繁衍着包括國家一級保護植物金茶花、恐龍時代的物種蘇鐵蕨、瀕危植物白桂木、野茶樹和野生龍眼等近千種野生植物和包括昆蟲、野兔、鼠、蛇、麻雀、鷹等300多種野生動物，這些得天獨厚的生態環境為公園生物多樣性提供了堅實的基礎”。顯而易見，撤銷觀音山國家自然保護地資質這一具體行政行為沒有考慮到該國家森林公園的具體實際情況。

根據《全國自然保護地整合優化方案》，撤銷的自然保護地大多為無規劃範圍、無功能分區、無管理機構，無法實際落地管理，且存在大面積的村莊、永久基本農田、集體人工商品林，資源保護價值較低，不具備原生性、典型性和代表性特徵，無明確保護對象等情況。顯而易見，作為擁有國家自然保護地資質的廣東觀音山森林公園，其擁有雄厚的綠色生態資源，具備鮮明的動植物多樣性、獨特性和典型性，是廣東其他地區尤其是東莞地區不能比擬的；其邊界是大致清晰的，有經緯圖，裏面存在的原有村莊和耕地等等都是當初國家林業局批准成立國家級公園時就有的，並不影響公園的價值；如果説沒有落實到點位、界樁，其責任也完全在於地方政府部門的不作為。

(三)違反黨的二十屆三中全會精神

撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地，不僅該行政行為的做出事實不清，證據不足，違反相關法律法規，顯失公允，而且與黨的二十屆三中全會為民營經濟營造良好環境、依法維護民營企業產權和企業家權益、鼓勵支持民營經濟和民營企業發展壯大的精神悖離。

觀音山公園自1999年轉型以來，一直堅守“保護先行、適度開發”的生態發展理念，為國家為社會可持續性發展，為經濟建設和文化建設均做出了重要的貢獻，實現直接間接就業上萬人，榮獲“國際生態安全旅遊示範基地”“中國十佳休閒(生態旅遊)景區”“首批最富文化魅力旅遊目的地”“粵港澳大灣區年度最佳生態旅遊企業”“最美中國旅遊目的地”等榮譽稱號。

一旦廣東觀音山國家森林公園失去“國家級自然保護地”的資質，對於自然生態資源的長期保護、生態結構及生物多樣性和獨特性將帶來重大的破壞性影響，這樣的歷史責任是任何人都承擔不起的。

(四)建議有關部門進行調查，公開聽證，正式公告：撤銷2024年10月15日《關於全國自然保護地整合優化調整情況的公示》，將廣東觀音山國家森林公園納入國家自然保護地名單。

觀音山國家森林公園作為唯一的民營國家級森林公園，成就斐然，他每年投巨資保護生態。考慮其民營企業的特殊性，應保留其自然保護地的資格，鼓勵他們積累經驗，探索出一條有別於政府經營國家級公園的新路，以資未來做比較研究之用，這對國家有利無害。對於民營企業所存在的問題，應該積極幫助其儘快解決。

五、專家結論

綜上所述，撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地的行政行為存在程序違法、實體違法的問題，嚴重違反黨的二十屆三中全會的決議精神，是違法行政、侵犯民營企業權利的典型事件。建議有關部門進行調查、聽證，將廣東觀音山國家森林公園納入國家自然保護地名單。