“美國政府正失去對互聯網的控制力”| 文化縱橫_風聞

吳玄

上海師範大學法政學院

【導讀】在特朗普贏下美國總統後，馬斯克表現出空前的政治活躍度。除了獲任命領導新成立的“政府效率部”，以推動“拆解政府官僚機構，削減多餘的監管法規和浪費的開支，並重組聯邦機構”；他還在X平台上對去監管化、特朗普政府的人員任命進行直接公開表態，以至於有人將他視為美國的“影子總統”。當硅谷精英幫助特朗普拿下大選，外界日益關注美國互聯網企業將得到哪些“發展紅利”。那麼，當下美國政府與大型互聯網平台形成了怎樣的權力格局？特朗普當選將給美國的網絡霸權帶來哪些影響？

本文指出，**當前美國對全球互聯網的控制力不斷減弱，公私部門在網絡治理上存在越來越大的分歧。與此同時，全球互聯網政治邏輯與經濟邏輯的長期不一致，導致美國的網絡霸權正在衰落。**一方面，美國政府試圖通過技術、商業和規則設計來維持其在網絡空間的主導地位；另一方面，互聯網平台的商業化運作和數據控制卻在削弱國家的政治主張和主權監管。跨國巨型平台作為“數據主權者”，其利益訴求和行為準則與美國全球網絡戰略產生了裂痕與偏差，進而對美國網絡霸權造成了挑戰。

作者指出，面對拜登政府的互聯網治理遺產，特朗普上任後的主要目標在於，**彌合公私部門的分歧、重整希望與失望並存的信息產業，維持美國對全球互聯網的控制。**面對這一現實，中國如欲在未來的數字國際競爭中傲立潮頭，不僅在於做好自己的事，也需要持續關注美國的政策動向。

本文原載《文化縱橫》2024年10月刊，原題為《爭奪互聯網控制力：美國政府與平台的博弈**》，**僅代表作者觀點，供讀者參考。

爭奪互聯網控制力：

美國政府與平台的博弈

近期，美國大選再次成為全球矚目的焦點，但無論哈里斯還是特朗普當選，接手的都是一個跌落山巔的美利堅，最典型的體現就是美國對全球互聯網控制力的減弱，以及公私部門在網絡治理上越來越大的分歧。

互聯網曾是美國技術領先與全球主導的標誌，如今卻面對越來越多的挑戰。在信息技術和數字經濟領域，中美在科技與信息產業上的差距正在不斷縮短，中國已經在數字製造、信息產業、新能源等技術領域取得了長足進步。尤其是在新一代人工智能技術上，中國被認為是唯一能挑戰美國的國家。在技術規則領域，風頭正勁的歐盟數字立法威脅着美國全球規則引領者的地位。歐盟率先制定了《人工智能法》《數字市場法》《數字服務法》和《通用數據保護條例》，形成的“布魯塞爾效應”正在向數字經濟全域擴散。

面對“百年未有”的內外部環境，兩黨都聚焦於如何在科技發展和互聯網治理中“使美國再度偉大”。無論是特朗普的“美國優先”還是拜登的“可信任的國際產業鏈”，均試圖延緩網絡霸權的衰落並重建美國主導的全球網絡治理框架。然而，美國今日之落寂，除了政策選擇和決策失據，其根源在於長期以來全球互聯網的政治邏輯與經濟邏輯不一致。

**▍**互聯網的政治邏輯：信息霸權的謀劃

**當下互聯網的底層架構和基礎技術源於美國。**可以説，網絡全球化的過程是“美國的局域網”擊敗了各國競爭對手，最終形成了我們今天所見的因特網。在很長的一段時間，美國是唯一有能力介入互聯網控制的主權國家，有學者將其歸因於“信息基礎權力”。此種權力既包括對網絡基礎設施和底層技術的控制力（硬實力），也包括意識形態和治理規則的引領（軟實力）。

**首先，技術積澱是美國控制互聯網的基礎。**互聯網絕非人類虛構的空間，數字帝國的掌控依賴線下的信息基礎硬件和技術架構。**作為冷戰的產物，互聯網本身就暗含着技術競爭的底色。**從60年代“阿帕網”（ARPANET）開始，封閉的“互聯網”在軍事通信網、技術交流網和學術共享網的角色間不斷演進，並完成了最初的標準化與結構化設計。世界各國均在這一領域投入了大量資源。事實上，最早的計算機聯網的設想並非源於美國，歐洲在交換技術和TCP/IP協議等互聯網關鍵技術方面一直領先。但****美國政府憑藉其雄厚的資金投入和紮實的技術能力“贏在了起跑線”。1999年美國國家研究委員會發布《資助革命：政府對計算研究的支持》，總結提出美國政府啓動並促進了計算機（互聯網）革命。此後，從大數據、雲計算、區塊鏈到生成式人工智能，美國政府持續扮演着幕後支持高風險、早期創新的關鍵參與者角色。技術優勢賦予了美國政府在網絡空間一意孤行的能力，這也是美國塑造“單極化”的全球互聯網秩序的堅實基礎。

**其次，商業創新是美國控制互聯網的重要推手。**互聯網的全球化是在全面商用的進程中完成的。20世紀90年代之前，主權國家間政治觀點和經濟利益的分歧嚴重製約了統一的全球性網絡的形成。各國建成的計算機網絡標準不一、互不兼容且分而治之，全球“互聯互通”遙不可及。即使美國在技術上有優勢，也沒有辦法強制打通各國的政治壁壘。冷戰結束後，經濟全球化浪潮使信息技術繞開了主權國家的監管和干預，為互聯網推廣帶來了可能。早在尼克松時代，美國政府便開始將私有線路作為互操作企業網絡的基礎，實現跨國擴張。**這種“藏技於民”的路線迅速完成了科技產業的軍民轉化。**一方面，大量民間資本和風險投資進入互聯網領域，藉助先進的產學研機制，快速推動互聯網的降本增效和標準統一。另一方面，互聯網商業應用創造了全球聯網的需求。1993年7月，美國國會通過《國家信息基礎設施法》，要求國家科學基金會（NSF）向公眾開放互聯網。大量美國私營企業抓住互聯網商機，藉助萬維網、網頁瀏覽器、MP3等劃時代產品實現了最早的“互聯網+”。伴隨着商業資本的跨國擴張，“美國互聯網”（NSFNET）終於成為“全球互聯網”。美國作為“全球基礎設施”的開發者與建設者，自然而然地開始主導全球互聯網秩序的構建。然而，商業化的同時不可避免地引入了經濟邏輯，為後來網絡空間的價值衝突埋下了伏筆。

最後，規則設計與治理理念是美國控制互聯網的保障。相較於歷史上的世界帝國，美國善於運用經濟、金融、法律和意識形態等“看不見的手”進行間接控制，其統治手段更為現代和精緻。在互聯網領域，技術與商業是美國主導全球網絡秩序的基石，規則和理念則是前兩者的“防火牆”。在美國政府眼中，互聯網是國家所有財產，既不屬於其他國家，也不屬於非政府的力量。

**對外，美國主張“網絡無疆界”，反對他國政府基於主權對網絡空間實施管制。**在全球網絡空間治理架構中，美國支持以ICANN為代表的非政府組織，極力弱化聯合國主導的IGF、ITU等傳統國際組織。前者是互聯網商業化階段重要的治理機構，由技術專家、企業、非政府組織、國家代表、學者和個人組成。其運作更側重於私人社區的協商，以利益團體取代政治實體。美國政府試圖藉助這種“多利益攸關方”模式將其他主權國家排除在全球網絡治理架構外。

**對內，美國從未放棄互聯網的管制權。**以早期在根域名系統管理權的爭奪為例。根系統是全球互聯網的核心基礎設施，也是網絡治理的核心。如果沒有根服務器進行域名解析，各國的互聯網服務均無法正常運行。早期技術人士以自治的“互聯網主權”為由抵制主權國家的介入。1997年，霍納桑·波斯特爾甚至要求8個根服務器負責人將他的私人電腦設為主機，以使互聯網脱離線下當局的掌控。美國政府立刻以法律制裁威脅，發佈網絡治理綠皮書，全面接管了根域名系統的控制權。通過鞏固根域名系統的治理架構，美國政府將其置於美國國內法的規制下。此外，美國積極尋求擴大國內法的適用範圍。通過外商投資審查制度阻止他國接觸互聯網的核心技術，運用《反腐敗法》跨境打擊外國競爭者，制定《愛國者法》以國家安全為由掠奪全球信息。

這種“雙標”不僅是美國例外論在全球網絡空間治理中的延伸，也構成了美國主導下的全球互聯網治理政治邏輯（技術-市場-規則）的底色。互聯網是人類突破地域邊界和物理限制的偉大發明，網絡空間是億萬網民自由交流的樂土。而美國以網絡空間“正義騎士”自居，以此掩蓋對全球互聯網的控制。在信息時代，正是這種對全球信息流動的掌控構成了帝國的根基。

**▍**從信息到數據：互聯網經濟邏輯的偏離

商業化在將私營部門推上了互聯網運行前端的同時，也衍生出了與政治邏輯完全不同的經濟邏輯。通過架構設計與數據控制，彙集了海量用户數據的跨國巨型平台成為“數據主權者”。其利益訴求和行為準則與美國全球網絡戰略產生了裂痕與偏差，也對美國網絡霸權造成了挑戰。

**首先，互聯網架構削弱了物理世界的國家意識，衝擊了美國的技術優勢。**商業化是“美式互聯網”全球擴張的主要途徑，也使得美國的互聯網企業演變為跨國巨頭，但互聯網企業對經濟效益和商業成本的考量優先於國家政治需求。為了確保技術服務的全球部署和架構升級的全球同步，跨國企業採取外包、建立自身團隊等方式構建了在地技術服務體系。隨着技術創新複雜程度的增加，越來越多的平台設立了外國研發中心。這些在地機構更加了解本地市場需求，能夠提供更個性化的產品和服務。這也解釋了為何美國高科技企業和研究型大學一直是寬容的人才跨國流動政策的支持者。事實上，大量他國信息產業的競爭者都具有美國企業或科研機構的背景。這些交流在技術知識、研發經驗、管理手段等方面產生了溢出效應。隨着時間的推移，技術知識和創新性的重要性會傳播到其他國家，這會導致主導國家的衰落和既有秩序的變動。

**其次，平台壟斷制約了美國企業的創新力。**一方面，平台獲取了以往企業無法企及的全行業壟斷能力。與傳統壟斷企業不同，平台壟斷不限於本領域本行業，而是向上下游延伸，最終伴隨着數字化進程擴展到整個社會。平台通過架構設計和規則制定不斷改變競爭形態，完全掌控了數字生產和信息分發，用户淪為數字勞工。另一方面，平台藉助壟斷地位不斷兼併排擠潛在競爭者。根據美國國會報告顯示，在數字市場中高頻率的收購是平台企業獲取顯著而持久的市場影響力的重要因素之一。在過去20年裏，Facebook收購了63家公司，Alphabet（谷歌母公司）收購了260家公司，亞馬遜收購了100家公司，蘋果收購了120家公司，微軟收購了167家公司。在華盛頓看來，巨型平台的壟斷是美國互聯網市場活力下降的主要原因。TikTok這類外來平台的成功預示着美國互聯網領域的創新能力面臨極大的危機。

**最後，制度慣性與理念宣傳導致美國互聯網監管面臨兩難。在互聯網經濟邏輯的影響下，美國不僅有了一批“大而不倒”的巨型平台，同時也塑造了美國式互聯網監管模式。這種模式強調市場主體的自我監管能力，弱化政府的作用。其背後理論在於，充分競爭的市場比政府更適合促進信息技術與數字經濟發展。**在此路徑下，自上世紀90年代開始，美國政府通過立法和司法增強了科技公司的“私人權力”，構建並強化了市場驅動模式。1996年美國國會制定《通信規範法》，其中第230條旨在豁免平台對第三方發佈內容的責任，該條款演變為互聯網規則體系的核心，衍生出了一套市場驅動的平台自我規制模式。這種監管體系順應了互聯網的經濟邏輯，降低了平台責任，有利於釋放市場活力，是對新型生產關係的確認。不過，隨着數字經濟與網絡環境的變化，平台自治也暴露出民意基礎先天不足、缺乏透明度、外界監督困難等弊端。囿於市場驅動模式和互聯網自由理念，美國政府無法效仿歐盟實施政府強監管模式。

**基於全球推廣的目的，美國默許互聯網的經濟邏輯在一定程度上削弱國家的政治主張和主權監管。**對此邏輯，美國也並不能倖免，“互聯網自由”同樣導致美國政府全球網絡掌控力的下降。

**▍**拜登的遺產：何去何從

**私營企業是美國控制全球互聯網的工具，能否重新發揮政府的“指揮棒”功能至關重要。**近年來，高科技企業在用户權利保護、市場競爭、民主選舉、媒體傳播等方面糟糕的表現，導致美國社會“苦平台久已”。2023年1月，拜登在《華爾街日報》發表文章，督促兩黨在國會齊心協力，**通過立法加強對大型科技公司的監管。此舉表面上是為了保護市場競爭和個人數據權益，實則希望通過敲打相關企業，重整美國信息產業以應對愈發激烈的國際競爭。**雖然具體措施尚待完善，但拜登的路線圖已經逐漸清晰。

**首先，限制技術交流，鞏固美國的優勢地位。**長期以來，美國政界一直認為技術交流可能導致他國“竊取”美國的技術秘密，威脅國家安全。2023年8月10日，拜登簽署了醖釀已久的《關於解決美國在特定國家對某些國家安全技術和產品的投資問題的行政命令》，嚴禁美國投資中國半導體、量子技術、人工智能等領域，並要求報告其他科技領域的投資。這讓互聯網企業也被迫在中美之間選邊站隊。雖然拜登政府一再否認，但其技術“脱鈎”的意圖難以掩蓋。然而，技術封鎖的成功與否取決於兩個因素：第一，美國的技術優勢是否足以“卡脖子”；第二，對技術封鎖帶來損失的承受能力要強於對手。

**其次，阻止數據出境，保護美國的戰略資源。**數據已經成為國家間數字競爭中的基礎性資源和重要生產要素。對全球數據的控制一直是美國政府追求的目標。然而，隨着外國數字企業競爭力的增強，美國政府對本國數據外流的擔憂愈發強烈。一方面，拜登政府在國際談判中放棄了長期堅持的“數據跨境自由流動”的主張，為本國加強對數據流動的控制做準備。另一方面，通過國內立法限制本國數據出境。2024年2月28日,拜登政府發佈第14117號行政命令，要求司法部制定條例，限制美國數據流向境外；2024年4月24日，要求字節跳動限期剝離旗下應用TikTok的美國業務，排斥外資企業染指美國數據。

**最後，重塑產業體系，打造“可靠的國際供應鏈”。**長期以來，美國奉行市場驅動的監管理念，對信息產業的直接介入較少。但平台企業對經濟利益的過度追求，以及國際競爭的壓力，凸顯了國家整體規劃的重要性。因此，拜登政府先後通過了《芯片及科學法案》《兩黨基礎設施法案》《關於安全、可靠和值得信賴的人工智能的行政令》，試圖加強政府引導，並取得了初步成果。相比於特朗普政府的“製造業迴流”，拜登政府採取了更為務實的策略，即在美國仍然具備全球產業優勢的前提下，尋求美國主導的國際合作。正如沙利文在布魯金斯學會的講話中強調“我們的目標不是自給自足——而是確保供應鏈的韌性和安全”。該供應鏈不僅包括西方發達國家，也包括具有潛力的發展中國家。

**面對拜登的互聯網治理遺產，繼任者的主要目標在於彌合公私部門的分歧、重整希望與失望並存的信息產業，維持美國對全球互聯網的控制。**中國已經被美國朝野上下視為最大的競爭對手，雙方均將信息技術視為未來經濟發展的重點領域。2024年8月27日，美國國家安全事務助理沙利文訪華，中美開始新一輪戰略溝通，為拜登任期最後幾個月的中美關係“對錶”。中國如欲在未來的數字國際競爭中傲立潮頭，不僅在於做好自己的事，也需要持續關注美國的政策動向。