中央近日發佈的3起通報, 揭開地方政治的一大內情| 文化縱橫_風聞

房寧

四川大學國際關係學院

【導讀】日前，中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室會同中央紀委辦公廳，通報了3起典型問題：違規使用資金，花費1300多萬元在城市廣場建設多處景觀小品；斥資超12億元建對外交流中心，搞過度裝修；侵佔耕地挖湖造景，整改存在形式主義，問題反覆發生。近年來，形式主義問題已成為中國國家與社會治理的一個突出挑戰。本文從政治科學和治理實踐的角度，探討了形式主義問題的根源、表現和治理之道。

本文指出，當下的形式主義是一系列相關政策和治理模式所引發的社會適應性反應的結果。**形式主義問題的出現有三大原因。**1.頂格管理追求“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”，往往忽視實際操作的可行性進而滋生形式主義。2.考評機制的轉變，特別是“一票否決制”的泛化，使得基層幹部在工作中產生顧慮和畏縮，進而導致避責現象。3.獎懲機制的失衡，尤其是過度強調監督和約束，影響了幹部的工作積極性，導致行政系統空轉。

針對上述問題，**作者提出了治理形式主義的思考，包括摒棄頂格管理、平衡激勵與約束因素，以及健全完善科學的問責機制。**在治理理念上，應採取降格管理及選擇次優方案，考慮政策實施的條件、成本與時機。在考評體制機制方面，應實現過程管理與結果管理的平衡，限制和規範“一票否決”的管理方式。在問責機制方面，應事先明確職責，區分責任性質，並保證被問責幹部的申訴權利。

本文原載《文化縱橫》2024年第6期，原題為《“形式主義”問題的政治學解讀******》，******僅代表作者觀點，供讀者參考。

“形式主義”問題的政治學解讀

**▍**政治科學視域中的形式主義問題

早在2019年，中共中央辦公廳就發出《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，並將當年確定為“基層減負年”。2022年，中共二十大報告中談及黨的工作中存在的不足、面臨的困難和問題時指出：“一些黨員、幹部缺乏擔當精神，鬥爭本領不強，實幹精神不足，形式主義、官僚主義現象仍較突出。”2024年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《整治形式主義為基層減負若干規定》，再次提出治理形式主義問題，提出要求建立健全基層減負長效機制。5年來，中共中央不斷提出整治形式主義問題，足見這是我國國家與社會治理面臨的亟待解決的重大問題。

形式主義問題在古今中外國家與社會治理活動中普遍存在，是古來政治體系、治理體制中一直尋求抑制與解決的問題，因而也是現代政治科學、管理科學中的一個重要研究領域。那麼，如何從政治科學以及管理科學的視角認識形式主義問題？我們認為，當下形式主義是一系列相關政策和治理模式所引發的社會適應性反應的結果。

適應性反應原本是生物學概念，是指生物體因外部環境變化而引起的內在適應性變化。生物體普遍具有的應激反應就是生物體受到環境刺激，為適應環境而產生的一種適應性反應。在社會領域和人類行為中，也普遍存在與自然界生物體相類似的適應性反應。我們稱之為“社會適應性反應”。

在社會領域尤其是在政治與治理活動中，每當出台一項政策或管理措施，乃至制定一部法律法規，在其實施過程中，必然會引起作為管理對象的社會成員的行為反應。社會成員對國家與社會治理行為的反應總體上分為正面與負面兩類，即支持與順從，或規避與反制。作為被治理與管制對象的羣體與個人對於法律法規、政策措施的規避與反制，就是“社會適應性反應”。在國家與社會治理實踐中，社會適應性反應首先會降低治理效率，進而引發新的治理問題，推高治理成本。在嚴重情況下，社會適應性反應會導致法律法規、政策措施的失靈失效。

在古今中外歷史上，**人們對於由政治與治理引發的社會適應性反應有過許多觀察、發現和認識。**漢初思想家陸賈在總結秦王朝在短時間內由盛轉衰的歷史經驗教訓時指出，**秦王朝“事逾煩天下逾亂，法逾滋而奸逾熾，兵馬益設而敵人逾多”。班固也指出：“法出而奸生，令下而詐起。”****這裏指出的都是典型的因嚴刑峻法而引發的社會適應性反應。**西方思想家也很早就發現了這一問題。古希臘思想家柏拉圖曾指出：“在一個城邦裏當一個黨派得到同情於自己的國外盟友的支持時，變革於是發生。”這裏柏拉圖發現古希臘城邦國家會因實行民主制而引來外部干預，是對政治制度引發的社會適應性反應的早期觀察。

**▍**形式主義問題所反映的社會適應性反應

綜合觀察與分析近年來我國在國家與社會治理中不斷出現的形式主義問題，屬於因治理與政策端導致的社會適應性反應主要表現在三個方面。

（一）頂格管理問題

從管理學角度看，普遍存在的形式主義問題與頂格管理模式有關。所謂頂格管理，簡言之，就是一切按照上限進行管理的操作與理念。它表現為管理工作中的“四最”——“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”，也就是追求經濟學上的所謂“最優”目標。

然而，**頂格管理是有前提的。**首先需要最優條件，其次要付出最高成本與代價。但在實際生活中，這種最優化的前提條件和成本支付都是難以實現的。如果強求“最優化”，就會造成包括形式主義在內的很多問題。

具體來説，頂格管理帶來的問題，一是會推高管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會降低政策適應性，以至於難以落實。明明做不到，又強制要求，於是只好應付，“形式主義”問題就這樣出來了。或者按基層幹部們的説法，形式主義是官僚主義逼出來的。

首先，**以“最全事項”而論。**做任何事情永遠要有重點，不能把所有事情“畢其功於一役”。但現在管理工作的事項實在太多，行政系統中流行的話語是“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來都要到基層，要到達管理界面。説到國家與社會治理，在上面是一項政策，到了下面就是一大片事情。現在基層及管理界面上大多是超負荷運轉，這也要管，那也要做，結果事情往往是越做越多。由於社會適應性反應，一個問題的解決往往會引發更多新的問題。比如，查堵漏洞的措施往往會成為新的鑽空子機會。如同廣東民諺“多隻香爐多隻鬼”。

其次，**以“最高標準”而論。**標準高，意味着投入大。最高標準就要有最大投入。1994年實行分税制改革以來，地方及基層公共財政收入減少，但所承擔的社會管理事項職責並未減少，造成了地方與基層普遍缺乏行政資源，經費短缺。在要求多，指標高，而缺少相應投入的情況下，地方不得不做出調整與變通，轉向依靠“土地財政”和發行地方債來彌補行政資源和經費不足。在經濟下行的宏觀背景下，土地財政嚴重推高的地價房價，而籌集地方財政資金的政府“融資平台”又造成了嚴重的地方債務問題。當前，全國普遍存在的地方與基層經濟和財政困難，在很大程度上是因為過高的治理要求及其高成本引發了適應性反應，進而造成了問題。

再次，**以“最嚴要求”而論。**現在在治理體系中上級佈置的任務十分具體，一般包括“路線圖”、“時間表”以及各項標準。有的上級機關直接下發表格，要求不折不扣地按表執行。基層反映強烈的“填表”問題由此而生。哲學上講“一般”與“特殊”關係，也是國家與社會治理中的一個基本範疇。在國家與社會治理實踐中，上級下達的政策是“一般”，而到了基層則轉化為“特殊”。在基層和管理界面上具體情況千差萬別，不可能與上面政策一一對應，但如果要求實際工作“依表”而行，必須做到嚴絲合縫——這就是用主觀裁剪客觀了。在實踐中，當下面的“特殊”無法對應上面的“一般”時，各種“變通”必然出現。這是因政策缺乏靈活性而導致的社會適應性反應。

最後，**以“最快速度”而論。**我們國家很大，層級很多，一項工作從下達、佈置到實施，中間要有大量成本，其中包括時間成本。這是中國這個超大規模國家的特殊政情。因此，任何政策實施都不能過於急迫，要考慮時間成本，留出足夠時間。如同農業生產，所有工作也必須遵循“春耕、夏耘、秋收、冬藏”的程序與過程，不能揠苗助長。我們在調研中，幾乎每到一地都會聽到一線幹部們反映，許多工作根本沒有預留工作時間。有的基層幹部反映説，一些工作星期一佈置，星期三檢查，星期五督辦，搞得下面疲於奔命，精力都耗於走流程填表格，缺少真正開展實際工作時間。許多形式主義問題便由此而生。

（二）考評機制對於幹部行為的影響

在政治和行政體系中，政治與行政活動的考核標準與評價機制是決定政治與行政活動效率以及治理水平的關鍵因素。有什麼樣的考核標準和評價機制就有什麼樣的政治與行政工作。正所謂：高度和深度是“尺子”決定的**。**近年來，形式主義問題突出，基層負擔沉重，除了上述“頂格管理”原因外，還有考評體制機制方面的客觀原因。

改革開放以來，我國的政治與行政管理經歷了**由“結果管理”逐漸轉向為“過程管理”的過程****，評價與考核的重點從注重結果轉向了聚焦過程。**改革開放之初，為了調動廣大幹部羣眾建設社會主義現代化的積極性和創造性，國家與社會治理體系中對於各級黨政機關以及廣大幹部考評標準是以經濟建設的成效，即實現經濟增長和提高生活水平為主要標準。1979年，鄧小平就廣東省委向中央提出的在深圳、珠海、汕頭興辦出口加工區的意見指出：“還是叫特區好，陝甘寧開始就叫特區嘛！中央沒有錢，可以給些政策，你們自己去搞，殺出一條血路來。”這次談話是改革開放之初一次標誌性的事件，它的深層寓意是改變了以往的管理體制，突出經濟建設績效，主張以改革創新促進地方經濟社會快速發展。這是管理理念和方法的重大而深刻的改變。從此，經濟社會發展的實際成效成為評價黨政機關和幹部工作的主要標準。

改革開放後近30年間，這套管理模式在地方黨政機關和幹部中間形成了周黎安等學者所説的“政治錦標賽體制”，一方面有效地動員了各級黨政機關和廣大幹部的工作積極性，另一方面也帶來了“GDP主義”的問題。中共十六大以後，隨着科學發展觀的提出，“GDP主義”逐步得到糾正。中共十八大之後，隨着全面從嚴治黨方略的提出和實行，黨政機關及幹部考核評價機制從過去的結果管理逐漸轉向過程管理，要求黨政機關和幹部的從政行為要嚴格遵循和執行國家法律法規和黨規黨紀。十八大以來，黨中央出台了以“八項規定”和《中國共產黨紀律處分條例》等一大批黨規黨紀，以指導和約束全體黨員幹部的行政行為和個人操守。

**結果管理轉向過程管理的考核評價體系的突出標誌，是“一票否決制”的廣泛實行。****所謂“一票否決”，是指黨政機關和幹部考核中，在規定的工作整體目標及各項任務中，有一項或者特定某項沒有完成，則評估為整體不合格。**近年來在實際工作中，“一票否決制”有泛化趨向，各個部門為督促本部門的負責項目優先完成，紛紛設立“一票否決項”。我們曾經多次調研“一票否決制”的實施情況。早在2018年時，我們就發現浙江某市市委市政府年終考核中的“一票否決項”竟達28項之多。以“一票否決”為代表的過程管理，直接的影響是地方黨政機關和幹部特別是主要負責幹部在工作中產生了更多的顧慮和畏縮，進而導致了為公眾和學界所關注的所謂“避責”現象。許多地方黨政機關和主要負責幹部在工作中“不求有功，但求無過”。更有甚者，少數機關和幹部在工作中比比畫畫“假作為”，用形式主義的“轟轟烈烈”掩蓋真實的“懶政”“怠政”。這正是消極的社會適應性反應的典型表現。

（三）獎懲機制對於行政行為的影響

加強問責和監察，是中共十八大以來全面從嚴治黨和提高國家與社會治理體系、治理能力現代化的重要舉措。建立有效的問責、監察機制的關鍵是要做到問責科學、處罰適當。但實現這一目標是複雜而艱難的，需要不斷探索和完善。首先要認識到加強問責和監察，會在一定程度上引發幹部羣體相應的社會適應性反應。

**在改革開放以來形成的“錦標賽體制”下，用工作目標和成績激勵黨政機關和幹部羣體奮發有為、努力進取是獎懲制度的主要傾向。**激勵與約束是吏治的相輔相成的兩大機制。長期以來，中國行政體制中的獎懲制度以激勵為主。在激勵為主的獎懲制度下，黨政機關和廣大幹部的工作積極性、主動性和創造性得到了比較充分的發揮。但同時，也不能不承認對於幹部羣體的約束管理則相對鬆懈。這也成為改革開放以來，黨政機關和幹部羣體中消極腐敗現象不斷滋生髮展的一個不容忽視的原因。從中共十七大之後，中國反腐敗鬥爭力度逐步加大，行政體系中的獎懲制度也隨之向加強監察與約束轉變。中共十八大以後，全面從嚴治黨成為治黨治國的重要方略，隨着一系列黨紀政紀和監督制度的建立和加強，對於黨政機關和幹部羣體的監督和約束達到前所未有的程度。

激勵產生積極性，監督產生消極性。這是行為科學的一條規律。從現象上看，全面從嚴治黨取得積極成效的另一面，是幹部羣體中出現了一定的適應性反應，工作積極性、主動性有所下降。這在當下中國政治語境裏被稱為“擔當”問題。在嚴格的執紀追責形勢下，**地方黨政機關和幹部羣體從政行為中的層層下達、“擊鼓傳花”、“層層傳導壓力”的現象相當普遍，而這些行為最終則轉化為各種規避風險與責任的“安全行為”。**不少黨政機關和幹部在形式上、表面上完成了任務下達和工作佈置，而實際上造成了行政系統的空轉。

**▍**關於治理形式主義問題的思考

出現形式主義問題的重要原因是國家與社會治理體系的政策端變化所引發的社會適應性反應。解決或治理形式主義問題就需要從治理體系政策端首先進行思考和做出適當調整。

（一）摒棄“頂格管理”，選擇“次優方案”

首先，在治理理念上應摒棄“頂格管理”思維，採取降格管理及選擇次優方案。人類經濟社會發展以及國家與社會治理的長期實踐告訴我們，“最優方案”並非最佳選擇，而次優方案是大概率的選擇。

最早提出次優理論的是西方經濟學家。亞當·斯密在其《國富論》中提出了被稱為“看不見的手”原理，認為以利己為動機的經濟制度，可以實現資源的最優配置。後來西方微觀經濟學家們進一步支持亞當·斯密的理論，提出了所謂“帕累托最優”理論，進一步論證在完全競爭市場環境下將出現最優經濟效率。但是，隨着西方資本主義經濟發展，資本主義經濟危機以及經濟週期的實踐證偽了亞當·斯密的“看不見的手”和“帕累托最優”。1956年，經濟學家李普西和蘭卡斯特首次提出：“如果在一般均衡體系中存在着某些情況，使得帕累托最優的某個條件遭到破壞，那麼即使其他所有帕累托最優條件得到滿足，結果也未見得是令人滿意的，換言之，假設帕累托最優所要求的一系列條件中有某些條件沒有得到滿足，那麼，帕累托最優狀態只有在清除了所有這些得不到滿足的條件之後才能達到。”後來大量的經濟實踐證明，在經濟現實中“帕累托最優”的充分條件是無法滿足的。在這種情況下，經濟政策的最佳選擇只能是“次優方案”。

在國家與社會治理領域也同樣存在次優選擇的問題。最優方案需要具備充分條件、付出最大成本，而在國家與社會治理實踐中，充分條件總是無法具備的，最大成本則要考慮資源投入的效能價格比問題。因此，在普遍意義上，治理策略和政策措施只能選擇次優方案，以使條件相對充分和成本得到控制。換言之，在實踐中“降格以求”往往是最佳選擇。具體而言，在政策制定及實施時，必須考慮三方面因素：

一是條件。制定政策不能僅僅根據工作需要和目標，而首先要考慮政策實施所必備的條件。任何事物都是有前提的，政策的前提首先就是看是否具備實施的條件。人們會經常聽到一種説法：政策是好政策，就是沒有得到執行和落實。須知，在實踐中，好政策的首要標準就是能夠得到執行和落實。無法執行和落實的政策，即不是“好”政策。

二是成本與代價。任何政策措施都需要付出成本和代價。制定政策的重要環節就是計算成本和籌措相應資源。國家與社會治理以及行政活動也應與商業活動一樣計算與評估政策實施所需要付出的成本。而不能在沒有考慮成本的情況下，發佈政策、佈置工作。在考慮成本同時，還應預判可能因此帶來的社會適應性反應造成的代價，需要預留政策調整空間和應對社會適應性反應的預案。

三是時機。西方有一句政治諺語：政治就是在合適時機扣動扳機。推行一項政策，開展一項工作，要選擇適當時機。昨天的事今天是延誤，明天的事今天做可能是罪惡。人們只能在合適時機做合適事情。只有在必要條件得到滿足的情況下，在合適的時機，才能夠科學地、實事求是地提出任務，實施政策。也只有這樣才能有效避免官僚主義和主觀主義傾向，最終才能夠有效地防止或減少形式主義問題。

（二）平衡激勵與約束因素

國家與社會治理的實施主體是各級黨政機關和幹部羣體。經驗表明，重激勵輕約束易於導致黨政機關和幹部羣體的行為失範，而嚴約束弱激勵又會影響黨政機關和幹部羣體的工作積極性。歷史經驗告訴我們，當下吏治的核心問題是實現和保持黨政機關和幹部羣體管理中激勵與約束機制的平衡。

實現黨政機關和幹部羣體管理中激勵與約束的平衡，重在制定和實行科學合理的考評標準和體制機制。具體而言，在工作考評中，實現過程管理與結果管理的平衡；在主體考評中，實現獎懲的平衡，避免畸重畸輕的現象。在當下的實踐中，實現二者平衡的關鍵點在於限制和規範“一票否決”的管理方式，至少是慎用“一票否決”。

早在2019年中共中央辦公廳《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》中就提出，**要對各地各級的“一票否決”進行清理，並對“一票否決”實行清單管理。“一票否決”可以突出中心任務的重要性，有其存在價值，但既然是重點就不能過多過濫。**現在經常會聽到一句話：要不惜一切代價。但須知做任何事情都是有代價的。不惜一切代價，實際上是以犧牲其他為代價。過多的“一票否決”會使整體工作統統圍着“一票否決項”轉，從而破壞了工作的整體性、全面性。另外，“一票否決”也會導致黨政機關和幹部羣體“不求有功，但求無過”的“躺平”思想與行為。這是應當予以糾正的。

（三）健全完善科學的問責機制

毋庸諱言，現在許多黨政機關和幹部在施政中時常出現一些為社會和羣眾所難以理解的不合常理的行為。這些看似反常的行為背後，其實是尚不健全的問責機制。

問責制度與獎懲制度相聯繫，是機關和幹部從政行為的“指揮棒”。當下，我國問責制度實施方面存在的突出問題是，在許多情況下問責變成了“追責”，即在尚沒有調查及確定具體責任的情況下，先行懲治責任人。這種現象屢見不鮮，造成了黨政機關和幹部羣體的顧慮和避責行為。

當前，健全和完善問責制度應重點從三方面入手：第一，事先明確職責，以權定責，按責論處。針對權限與責任不夠對稱問題，應進一步細化權限，明確權利和責任的對應關係。應遵循公開確定責任在先，追究責任在後的原則。**第二，注意區分責任性質。**在確定責任事故性質方面，注意區分導致責任的主觀因素與客觀因素，嚴肅追究主觀過失，對於主要因客觀原因導致的難以避免的事故則應從輕處置。**第三，保證被問責幹部的申訴權利。**應允許被追究責任者有申辯權利。這一點尤為重要，公平對待責任者，才能起到警示和教育作用，產生積極影響。

**▍**結語

社會適應性反應古已有之，是國家與社會治理與生俱來的問題，也是從根源上防範形式主義、提高國家與社會治理能力和水平必須解決的重大問題。應對社會適應性反應，首先要在治理理念層面提高認識，樹立科學的治理理念。老子的名言“治大國若烹小鮮”，講的就是如何避免或減少社會適應性反應的問題。在儒法之爭中，也包含了不同的治理理念。法家歷來主張治理國家、管理社會要通過法律、制度來規範人民的行為，甚至主張“貴法而不貴德”，如《商君書》所言，“聖王者，不貴義而貴法。法必明，令必行，則已矣”。儒家則反對法家對法治的唯一性的崇尚，認為人具有主觀能動性，而非器物。儒家比較早地認識到了國家與社會治理中的適應性反應問題。《荀子·法行》篇中指出：“且夫良醫之門多病人，檃栝之側多枉木，是以雜也。”這是對社會適應性反應現象的早期觀察。有鑑於此，儒家更加註重國家與社會治理中的德治。

中國的政府，歷來是廣義的，承擔着無限責任，要為社會整體利益、長遠利益、根本利益負責。責任大，意味着任務多，但並不意味着工作沒有輕重緩急，更不意味着要四面出擊。黨和政府對國家與社會治理負有全面責任，這是結構性的，而國家與社會治理的操作則是程序性的。**通過抓主要矛盾的主要方面，突破重點，以點帶面，逐步推進。**這是國家與社會治理的成功經驗，而這一成功經驗上升到理念上就是“降格管理”。因此，正確的治理理念和方法是用“降格管理”代替“頂格管理”。唯此，方能達到事半功倍之功效，最終有利於國家與社會治理總體目標之完成。