重磅 | 離岸平衡與支點選擇：一文讀透美國拜登政府的對印政策_風聞

編者按

拜登政府執政以來，其“印太戰略”基本遵循離岸制衡的邏輯，根本目標是制衡所謂的“潛在霸權”中國，選擇和鼓動印度作為“支點國家”承擔責任以制衡中國的影響力，維持美國在印太地區的主導地位。拜登政府對印政策的主要特點表現為：優化資源配置，以“民主價值”誘導印度護持美國霸權；推卸戰略責任，緩和與中國的外交關係及扶持印度制衡中國；維持地區均勢，利用印度構建遏制中國的同盟體系。拜登政府對印政策與決策者對印認知和印裔政治集團參與、利用印度構建外部均衡的需求以及延緩美國霸權地位的衰落等因素相關。拜登政府的離岸制衡戰略將進一步危害中印關係，加深對南亞國家內政外交的干預，使地區安全環境複雜化，但也在一定程度上擴大了印度在印太地區的影響力。離岸制衡戰略下的美印關係存在着戰略分歧、兩難困境和“集體行動困境”等問題，這是美印雙方無法忽視的隱患。

**關鍵詞：**拜登政府 離岸制衡 印太戰略 印度 外交政策

圖源：網絡

**從奧巴馬政府時期的“亞太再平衡”開始，美國在亞太的戰略越來越顯示出離岸制衡的態勢。**拜登曾任美國參議院對外關係委員會主席和奧巴馬政府的副總統，深諳美國的外交政策，在一定程度上繼承了奧巴馬政府的“亞太再平衡”外交理念，延續和深化了特朗普政府的“印太戰略”，但沒有延續特朗普政府較明顯的孤立主義傾向，而是重返多邊主義，強調發揮盟友和夥伴的作用來分攤責任，試圖通過更少的戰略投入來實現既有的戰略目標。從“亞太”到當下的“印太”概念，最大的變化在於將印度納入美國的戰略視野，企圖從西南方向對中國實施戰略牽制，聯合其他盟友對中國形成戰略包圍。**與此同時，印度在美國對外戰略中的地位不斷提升，2020年美印關係從長期的繁榮與和平夥伴關係升級至全面全球戰略伙伴關係。**因此，作為美國推行“印太戰略”的重要支撐力量，印度自然成為拜登政府實施離岸制衡戰略的重要支點。目前，國內學者側重研究美印關係在“印太戰略”下面臨的困境，印度與美國之間的戰略異同、印度在“印太戰略”中發揮的作用及印度對此戰略的反映等；國外學者也從美印之間的戰略利益趨同、拜登對印度人權問題的態度、美印國防安全合作等方面分析了拜登政府對印政策的現狀和動態以及印度在美國“印太戰略”中的選擇。考察已有的相關文獻可以發現，學術界大多圍繞美印雙邊關係和印度在“印太戰略”中的地位加以討論，但是缺乏從美國國家戰略層次對印度的作用和地位的系統討論，缺乏相關理論化成果。美印關係的變化體現在兩國戰略訴求、合作領域和國家利益互動等方面，是美國對外戰略調整的具體反映和體現。印度在拜登政府的對外戰略和對華競爭中發揮什麼樣的作用？拜登政府的對印政策有何動機和特點以及將會對中國和印太地區造成什麼影響？本文試圖以離岸制衡戰略的理論框架為基礎，對拜登政府的對印政策進行分析和評估。

一、離岸制衡：美國在印太的戰略實踐

離岸制衡戰略是以美國地緣優勢和資源有限性假定為基礎、以較小成本維護霸權的美國重要國家戰略之一。自小布什政府之後，美國全球戰略基本遵循離岸制衡戰略的邏輯。美國學者米爾斯海默（John Mearsheimer）和萊恩（Christopher Layne）是這一理論的主要倡導者。**米爾斯海默認為，美國的目標是防止一個潛在的勢均力敵的競爭對手出現，並去設法平衡和保存美國的地區霸權地位。**離岸制衡戰略具體採取的方法是霸權國自己扮演離岸平衡手的角色，將責任推給其他大國，讓後者去抗衡潛在的霸權國，只有當這種手段失效時，再去使用其軍事力量去消除威脅並在離岸地區重塑均勢。萊恩認為，離岸制衡戰略可以使美國充分利用其獨一無二的地緣戰略優勢從多極格局中受益，“不費吹灰之力”就可以最大限度地增強美國的相對實力。

從離岸制衡戰略的目標來看，大國的最終目標是獲得地區性霸權，並阻止相匹敵的競爭對手在全球不同的地方崛起。特朗普政府在2017年11月正式提出“自由而開放”的“印太戰略”概念，2018年特朗普政府秘密制定《美國印太戰略基本框架》，極力阻撓中國在該地區擴大影響力。2019年6月特朗普政府首次以國防部名義發佈《印太戰略報告》，公開闡釋美國在“大國競爭”背景下的“印太戰略”。**拜登執政後將世界領導權視為其國家利益和最終目標，多次表示“21世紀美國將領導全球”，其謀求霸權領導世界的目的暴露無遺。**2021年3月拜登政府發佈的《臨時國家安全戰略指南》認為中國是唯一有能力將其經濟、外交、軍事和技術力量結合起來，構成持久挑戰的“潛在競爭對手”。2022年2月，拜登政府發佈的《美國印太戰略》首次以政府名義闡釋“印太戰略”構想，將中國描繪為印太地區的“侵略和威脅力量”，提出“支持印度的持續崛起和區域領導地位”等十項核心行動計劃，保障美國在印太的利益。2022年3月發佈的《2022年國防戰略》報告中也多次重申印太地區是美國的首要關切，中國是美國“最重要的戰略競爭對手”。美國國家安全委員會印太地區協調員庫爾特·坎貝爾（Kurt Campbell）表示，中國越來越成為一項美國必須應對的“全球性挑戰”，因此，美國的首要任務是需要阻止中國的“挑戰”。

**從離岸制衡戰略採取的手段來看，美國希望藉助其在印太地區的盟友和夥伴力量制衡中國。**無政府狀態的生存壓力必然使國家（特別是大國）通過增強軍備和締結同盟等手段去制衡那些對自身利益構成首要威脅的國家，尤其是制衡那些可能在體系中確立其霸權地位的國家。無論何時一個潛在的勢均力敵的競爭對手出現，美國都會設法去制衡它，並保存美國作為世界上唯一地區霸權國家的地位。拜登政府意識到了這一點，遂指出美國無法單獨完成這些工作。所以，促使盟友和夥伴採取行動為美國贏得充裕時間來集結資源以應對大陸均勢的不利變化，是“離岸制衡”對美國大戰略的真正要義，也是拜登政府實施離岸制衡戰略的重要手段。

從離岸制衡戰略的條件來看，巨大水體、大國實力和利益分歧是離岸制衡的必要條件。**第一，巨大的水體將離岸平衡手與離岸地區隔開。**美國與亞洲之間隔着廣袤的太平洋，巨大的水體極大地影響着地面力量的投送，這限制了美國的權勢投射能力，離岸制衡成為最佳選擇。**第二，離岸平衡手本身是能夠影響國際格局的大國。**正如拜登對美國實力地位充滿自信的表述那樣：“美國已經迴歸，準備領導世界”，雖然作為離岸平衡手的美國權力有所衰落，但其仍是目前世界上綜合實力最強大的國家。**第三，離岸平衡手面對的歐亞大陸上存在幾個實力接近並有利益分歧的國家。**離岸制衡充分發揮支點國與崛起國的矛盾和衝突所帶來的牽制和消耗效應，雙方的利益分歧越大的同時實力差距越小，就越有利於離岸制衡戰略的實施。

從離岸制衡戰略的責任承擔者選擇來看，強勢的海洋大國要選擇推卸責任，潛在“霸權”的相關鄰近大國就成為責任承擔者。責任承擔者需要地理臨近、具備一定的綜合實力和較強發揮平衡作用的意願。印度開國總理尼赫魯（Jawaharlal Nehru）曾表示，“印度以它現在所處的地位，是不能在世界上扮演二等角色的，要麼就做一個有聲有色的大國，要麼就銷聲匿跡。”印度與中國接壤且未劃定邊界，其經濟總量位居世界前列，人口數量居世界第二（截止2023年4月21日），被認為是潛在的地區大國。加上中印之間存在着領土、貿易和戰略認知等方面的矛盾，尤其是莫迪上台後中印邊境對峙事件頻發，雙邊關係有所降温，印度反華意願愈加強烈。因此，充滿雄心的印度在拜登政府的“印太戰略”中被視為關鍵的責任承擔者，而“美國則採取坐山觀虎鬥策略，任其他大國在彼此間的安全對抗中互相削弱”，居於幕後扮演離岸平衡手的角色。

從米爾斯海默和萊恩認為有效貫徹離岸制衡需要具備的目標、手段、條件和責任承擔者等要素來看，印度都是美國實施離岸制衡戰略的最佳支點國家之一，印度也有意願藉助美國的實力來平衡中國的影響力。值得注意的是，印度需要在美國的離岸制衡戰略中承擔責任並不意味着美國放棄了對該地區的領導權，只是利用印度制衡中國的權宜之計。遙遠的霸權國家發現推卸責任不可行時，不得不插手以平衡崛起中的國家。因此，一旦發現印度不具備制衡中國的能力時，美國可能會採取直接介入策略。

二、支點選擇：離岸制衡下的拜登政府對華政策特點

**離岸制衡戰略實質是美國在戰略牽制下的戰略平衡，通過保持“離岸平衡手”的主導性地位，遏制離岸地區的對手崛起，實現延緩霸權衰落的戰略目標，維持其在國際體系中的相對優勢地位。**拜登政府在繼承傳統的離岸制衡戰略下調整對印政策，更加突出“民主價值”“責任承擔”和“盟友（夥伴）關係”，充分利用大國權力轉移過程將原本集中於中美之間的權力競爭靈活地轉移到印太區域，使中國不得不耗費精力和資源陷入與鄰近“支點國家”的戰略博弈之中。“支點國家”是大國在進行全球及地區戰略部署中有足夠的地區影響力並對大國的戰略起到顯著支撐作用的國家。**美國離岸制衡戰略得以順利實施的重要前提是在離岸地區選擇合適的戰略“支點國家”來承擔責任，這對美國的印太霸權起到支持作用。**印度作為美國選擇的“支點國家”，是拜登政府離岸制衡戰略的重心。與特朗普時期重點關注國防安全合作和雙邊經濟產生分歧等特點相比，拜登政府對印政策更加全面、立體，其政策特點主要體現在優化資源配置、推卸責任與建立均勢三個方面。

（一）

優化資源配置，以“民主價值”誘導印度護持美國霸權

**優化資源配置的目的是使有限的戰略資源應用到最需要的地方。**離岸平衡手常常會根據各個地區威脅程度不同而對資源進行部署和調整，儘量減少資源投入，把資源和注意力轉到更為緊要的挑戰上，特別是在美國飛速上升的預算赤字使維持廣泛的軍事承諾變得困難、戰略承諾超出了可使用的資源的時候。**目前，美國將主要的戰略資源投入印太地區，但由於自身霸權衰落和持續加劇的國內政治、經濟矛盾，作為離岸平衡手的美國不得不依靠離岸地區的盟友或夥伴的力量共同承擔義務和增加投入，綜合運用各種資源和手段來實現美國的國家利益。**印度的分擔和協助可以讓美國的戰略投入最小化、產出最大化，從而繼續護持美國霸權。因此，誘導印度就顯得極為重要，而“價值觀相同”就成為拜登政府誘導印度的最佳理由。這對於自詡為“民主之母”、“擁有數千年民主傳統”的印度來説，得到美國等西方大國對其“民主身份”的承認以及進一步融入“民主同盟”具有較大的吸引力。拜登政府以“價值觀同盟”為手段，輔之以現實利益，使印度成為美國在離岸地區可以倚重的戰略支點，確保美國投入的戰略資源可以最大限度地發揮價值。對此，拜登政府在對印關係上開展了一系列的實踐。

第一，突出“民主價值觀”是美印特殊關係的基礎。“民主價值觀”本是美國冷戰思維的產物，意圖將進入深度全球化的世界重新割裂開來。拜登政府再次將“民主價值”置於其對外政策的突出地位，強調其是美印關係深化和穩定的基石，使印度成為護持美國霸權的重要力量。不同於以往的美國政府大多從議會制度、普選制度等方面強調美印傳統的“民主聯繫”，拜登政府更加強調印度在全球“民主治理”、維護“印太秩序”上可以發揮巨大作用。美國總統國家安全事務助理沙利文（Jake Sullivan）多次重申拜登對基於“民主”的美印關係的承諾，不斷強調“共同價值觀”是美印戰略伙伴關係的基礎，美印關係因共同的價值觀而得到加強。2021年3月19日，美國國防部長勞埃德·奧斯汀（Lloyd Austin）首訪印度時表示，美印關係是“自由和開放”的印太的關鍵支柱”。7月23日，美國國務卿布林肯（Antony J.Blinken）在與莫迪會面時討論了共同的“民主價值觀”等問題，隨後他在答記者問時公開表示“21世紀及未來的世界由美印共同塑造”，“創造一個更健康、更和平、更繁榮、更民主的未來將是印度和美國人民共同努力實現的目標”。8月14日，拜登致電莫迪祝賀印度共和國日時指出，對“民主價值觀”的共同承諾是美印關係的基石，“民主”是美印兩國之間特殊紐帶的基礎。9月24日，拜登和莫迪在華盛頓會面，白宮在會後聲明中稱讚印度是世界上最古老、最大的“民主國家”。拜登政府以印度為“民主世界”做出貢獻和在“自由和開放的印太秩序”上發揮作用為誘餌，誘導印度在美國構建的“民主聯盟”中發揮更大價值，進一步構築美國在印太地區的“民主支柱”。

**第二，以“共同價值”修補美印分歧。特朗普執政時期強調“美國優先”，印度並不在其“安全”與“繁榮”兩大核心利益排序中佔據特別突出的位置。**儘管特朗普和莫迪互動頻繁，但也無法掩蓋美印在貿易保護主義、商品和服務的市場準入、移民簽證以及知識產權等問題上的巨大分歧。**為了彌補特朗普政府為美印關係製造的分歧，拜登就職後表示要從“民主價值觀”出發，修復聯盟和夥伴關係，共同面對當今世界的挑戰。**拜登政府淡化美印貿易紛爭，取消特朗普政府對印度移民不友好的H-1B簽證政策，加強與印度在高科技和清潔能源等領域的合作，支持印度謀取大國地位的訴求，推進美印全面全球戰略伙伴關係發展。莫迪對此也積極響應，公開表示美印是天然的合作伙伴，兩國有着相似的價值觀、相似的地緣政治利益，並且還在不斷加強協調與合作。但是，“離岸平衡手”是理性的現實主義者，他們更關心的是自己的核心利益。儘管拜登要以“共同價值”來修復美印關係，但是面對印度日益倒退的民主現狀，拜登政府只能在堅持“民主價值觀”和具有重要地緣價值的美印關係之間尋求平衡。

莫迪此前在國內煽動印度教利益至上，導致印度國內民族矛盾持續激化，甚至在其擔任古吉拉特邦首席部長期間因長期默許發生在當地的嚴重宗教騷亂而被美國小布什政府禁止入境。莫迪就任總理後，對少數族裔羣體和穆斯林羣體實行高壓政策，2019年12月強制通過《公民身份修正法案》引發國內暴亂，遭到以美國為首的西方社會的批評。**但以倡導“民主自由”為準則的拜登政府上台後經反覆權衡後並未因此對印度出手或制裁，反而不斷讚揚印度“尊重民主”、“尊重人權”，稱讚印度的“民主”是世界最大“自由政治意願的表達”，是“捍衞自由開放的印太地區一股善的力量”。**在2021年3月美國國防部長奧斯汀訪問印度前，美國參議院外交關係委員會主席鮑勃·梅嫩德斯（Bob Menendez）發表了一封公開信，列舉了印度侵犯人權的事實，並敦促奧斯汀向印度官員表達“改善印度日益惡化的民主狀況”的訴求。奧斯汀卻在訪問印度時對印度人權問題選擇緘默，反而表示美印的合作以共同的價值觀和趨同的戰略利益為根基。正如米爾斯海默所言，美國政治精英的言辭塗上了濃重的樂觀主義和道德主義的色彩，但實際上他們卻是按照現實主義行事。上述情況真實地反映了美國“民主價值”的選擇性和虛偽性，也可以看到美國的“民主價值觀”服務於其國家核心利益的現實表現。

（二）

推卸戰略責任，緩和對華外交關係及扶持印度制衡中國

離岸制衡戰略的一個重要手段是推卸責任，其表現是霸權國與威脅者緩和外交關係以及利用離岸地區的盟友遏制威脅兩大方面。**一是緩和與中國緊張的外交關係，避免離岸地區的衝突升級。**離岸平衡手可以事先向“潛在對手”表明自己不是在離岸地區追求霸權而是確保離岸地區不會出現一個霸權國家的意圖，無須一直保持最大化、壓倒性的權力，從而減輕自身的戰略責任和壓力。**拜登政府上台後，不同於特朗普政府時期的“一味打壓”，雖然對華競爭態勢未減，但是在方式和策略上出現了變化。**中美雙方已經舉行了多次會晤，重新恢復溝通對話的渠道，增進雙方戰略理解。中美元首互通電話和舉行視頻會晤時，拜登表示中美雙方要增進對彼此意圖的瞭解，確保兩國競爭不會演變成為衝突。拜登政府還表示，不和中國打“新冷戰”、不尋求與中國衝突對抗。雖然這些表態與其實際政策不符，但是雙方的對話溝通、分歧管控也在一定程度上避免了地區緊張局勢的升級。

**二是支持印度遏制離岸地區“威脅”。**所有國家都具有以最小代價遏制“侵略者”的強烈動機，依靠自身力量的霸權國難以遏制離岸地區的“威脅”，因為這不僅需要投入巨大的戰略資源，而且不一定可以獨自實現戰略目標。因此與中國接壤並有領土爭端的印度自然而然地成為美國遏制“威脅”和推卸責任的第一目標。

**其一，着眼於提升印度承擔責任的能力，將美印主要防務夥伴關係作為優先事項。**拜登就職以來，不斷推進美印防務技術和貿易倡議（DTTI），在情報、後勤和國防技術上加強和印度的合作。**美國國會多次批准向印度出售運輸機、巡邏機等軍事裝備，幫助印度對抗中國在印度洋的“持續威脅”。**除了軍售外，美日印澳還在“四邊安全對話”（Quad）框架下舉行馬拉巴爾聯合軍事演習，加強所謂“志同道合的國家”對抗中國“擴張行為”的戰略一致性。

**其二，支持印度在中印邊境問題上採取行動。**美國首次公開承認和印度在中印邊境問題上進行“密切協調”，還向印度分享與中國相關的情報，支持印度在中印邊境上的挑釁行為。2021年8月和10月，印軍兩次與我軍短暫對峙並在隨後的軍長級會談中提出不合理要求，導致談判陷入僵局。10月下旬，印度計劃在中印邊境調動美製CH-47運輸直升機來部署美製M777榴彈炮。美國在邊境問題上對印度的支持正是美國國防部長奧斯汀所述“美國正加強印太夥伴力量對抗中國”的現實表現，增加了印度正面挑釁中國的底氣。

**其三，聯合印度炒作涉藏涉疆問題。**2021年7月，布林肯在訪問印度期間會見了十四世大和尚的代表；12月底，拜登政府任命印裔副國務卿烏茲拉·澤亞（Uzra Zeya）為新的“西藏事務特別協調員”；2022年5月，澤亞在印度會見了十四世大和尚和“西藏流亡政府”頭目。莫迪和印度“國民志願服務團”（RSS）領袖莫漢·巴格瓦特（Mohan Bhagwat）也先後公開與大和尚集團進行互動。印媒還刊登印度國家安全顧問委員會成員的充斥着錯誤言論的涉疆文章，美印以所謂的“民主”、“人權”問題為藉口干涉中國內政，這些行徑無一不在挑戰中國的底線，其目的是牽制中國的戰略資源，增加中國在西部邊境的戰略投入。

推卸責任在不平衡的多極體系中時常發生，並不受直接攻擊危險的國家總是選擇推卸責任的手段。**推卸責任者允許甚至推動預期的責任承擔者增加力量是有意義的，美國通過對印度的各種支持以推動其承擔對抗中國的義務。**2021年1月，特朗普下台前解密的《美國印太戰略框架》文件稱印度為“南亞國家中的佼佼者”，要確保其在印度洋地區安全中的領導地位。拜登政府還表示支持印度成為聯合國安理會常任理事國並加入核供應國集團，增加印度的國際地位和國際影響力，以期印度承擔更大的責任。

（三）

維持地區均勢，利用印度構建遏制中國的同盟體系

離岸制衡的首要目標是維持地區均勢，保持離岸地區大國之間的相互制衡。**離岸平衡手將盡一切努力確保離岸地區不受敵對勢力的控制甚至主宰，以保障自身在離岸地區的利益和在國際格局中的地位不受侵害。**如果説美國利用印度來制衡中國是推卸責任的策略，那麼拉動印度加入“四邊安全對話”則是從體系層面維持均勢以獲取通過改變體系結構尋求擴大權力的機會，從而達到離岸制衡戰略的目的。2020年2月8日，拜登正式就職後和莫迪首次通電話時就探討加強美印密切合作以促進“自由和開放”的印太，包括支持航行自由、領土完整和通過“四邊安全對話”建立更強大的區域架構。拜登政府構建了美英澳三國為代表的美英澳三邊安全夥伴關係（AUKUS）聯盟、以美日印澳為代表的“四邊安全對話”和以美英加澳新組成的“五眼聯盟”（FVEY），三個機制互相交織，不斷地攪動印太地區格局，造成印太地區的安全秩序混亂和衝突風險升級。印度作為美國的“準盟友”，在美國構築的對華防禦同盟中起到關鍵作用。《美國印太戰略框架》文件中直接指明：“美國將通過全方位合作，鞏固與印度的持久戰略伙伴關係以應對中國。”可以看到，“印太戰略”的目標直指中國，“四邊安全對話”是“印太戰略”的最佳戰略依託，印度是“四邊安全對話”的關鍵一環。美國致力於把美日印澳“四邊安全對話”打造成印太地區地緣政治同盟，將印度塑造為對華競爭的主要棋手。近些年中印邊境對峙頻發、經濟摩擦不斷和戰略互信降低成為美國進一步拉攏印度深入參與“四邊安全對話”的重要原因。

**在機制上，拜登政府將美日印澳“四邊安全對話”正式升格為首腦級別，使其成為美國推動“印太戰略”的首要政策協調平台和美國構建印太體系的核心框架，構成美國遏制離岸地區“威脅”的重要堡壘。**正如沙利文表示，“四邊安全對話”是美國印太政策的基礎。莫迪也表示，四國加強合作具有堅實基礎，“四邊安全對話”領導人峯會證明該機制已經成熟，這將始終是地區穩定的重要支柱。印度作為“四邊安全對話”中唯一的發展中國家，為美國建立新的印太力量平衡計劃帶來了特殊的“政治合法性”。因此，印度被視為除了美國盟國之外最關鍵的一環，也是未來美國打造“印太版北約”的重要支柱。

在實踐上，“四邊安全對話”已經在公共衞生、技術合作、基礎設施建設方面呈現出圍堵中國之勢。拜登政府推動成立“四方基礎設施協調小組”對沖中國的“一帶一路”倡議，倡導建立“高級通信和人工智能聯絡小組”推動5G和超5G網絡部署，啓動半導體供應鏈計劃等，在技術領域對中國進行遏制，還拉動印度將新冠肺炎疫苗當作“大國競爭工具”。**美國不僅抹黑中國積極提供抗疫公共產品、協助周邊國家防疫行動的行為，還致力於在抗疫問題上塑造美國“救世主”的國際形象。**例如，美印等國在“四邊安全對話”框架下啓動“四邊疫苗夥伴關係”，促進印度提升新冠疫苗產量，擬在2022年年底前向東盟和其他地區國家提供10億劑疫苗，旨在與中國面向其他發展中國家開展的疫苗合作相抗衡。可以看到，美國以“四邊安全對話”為基礎，在多個領域遏制中國，抵消中國在印太地區的影響力，以期在離岸地區形成新的均勢，為其霸權維持創造有利的外部環境。

三、拜登政府調整對印政策的動因

離岸制衡戰略下的拜登政府對印政策以美國的國家利益為導向，其對印政策調整與決策者對印認知和印裔政治集團參與、利用印度構建外部均衡的需求以及延緩美國霸權地位的衰落等因素相關。

（一）

國內層面：決策者對印認知與印裔政治集團參與

國家的內部特徵會影響決策者對國際威脅和機遇的評估以及他們所採取的對外政策。在對外政策制定過程中，決策者所感知到的“他者”意向，尤其是對“敵友”的認知是影響其外交決策動機和立場的一個重要因素。**因對印度較低的威脅認知以及美印之間的“共同價值觀”，拜登本人及其團隊曾在美印關係的發展中起到了較大的推動作用。**1998年印度進行核試驗後，拜登是少數主張與印度對話的美國戰略界人士之一。2005年，拜登作為聯合發起人提交了《海軍艦艇轉讓法案》，印度得以獲得第一艘美製軍艦。在擔任參議院對外關係委員會主席期間，拜登呼籲取消印度進行核試驗以來美國對印度實施的經濟制裁。**拜登曾經表示：“我的夢想是在2020年，印度和美國成為世界上最親密的兩個國家。”**在擔任奧巴馬政府副總統時，拜登毫不吝惜對印度的讚美，甚至表示自己和印度人是親戚。作為拜登團隊的核心成員，布林肯和沙利文曾經在拜登擔任副總統時在推動莫迪訪美和希拉里訪印中發揮了關鍵作用。布林肯曾表示，加強和深化與印度的關係將是美國非常重要的優先事項。坎貝爾多次肯定印度的重要性，直呼“印度定義亞洲的未來”。拜登及其團隊對印度的友好認知，極大地影響了當前拜登政府對印政策的制定。

**此外，印裔政治集團的參與也是影響拜登政府對印****政策的重要因素。第一，拜登政府廣泛地吸納了印裔官員，在參與政府決策過程中，他們的個人經歷和族裔意識在一定程度上影響了政策制定。**內部構成整體上的精英特性和印度傳統文化的深度影響不僅保證了美國印裔族羣強烈的民族文化認同意識，而且也賦予他們強勁的組織動員能力，從而較大程度上決定了他們在眾多涉及族裔利益得失的重大事件發生時總能匯聚成一股強大的力量，形成鮮明的政治目標，使美國的南亞政策向印度傾斜，促進美印關係的進一步深化。在拜登政府中，副總統卡瑪拉·哈里斯（Kamala Harris）、總統高級顧問尼拉·坦登（Neera Tanden）、副國務卿烏茲拉·澤亞、醫務總監維韋克·穆爾蒂（Vivek Murthy）等20名印裔美國人進入政府關鍵職位，創造了印裔進入白宮任職的新紀錄，他們在拜登政府對印政策的優先方向、合作程度等方面都發揮着重要作用。

**第二，印裔移民羣體積極的政治參與。**移民羣體的政治參與影響到總統競選，提出更高層次的政治訴求，並進而達到跨國層面，直接影響到居留國與母國的政治和外交關係。作為美國第三大移民羣體的印裔美國人更傾向支持民主黨，作為民主黨的“票倉”，拜登政府對他們的重視程度也是與日俱增。拜登在競選時表示，將確保南亞裔美國人在他的政府中具有代表性，印裔人的聲音將會影響其社區的政策制定。拜登競選團隊發佈了“印裔美國人社區議程”，這是美國總統競選團隊有史以來的第一份此類政策文件。拜登還曾表示，他將繼續依賴印裔美國人，使兩國團結在一起。印裔美國人在拜登團隊競選時發揮了巨大作用。據調查顯示，哈里斯的副總統候選人資格激發了印裔美國人積極參與投票，有72％印裔美國選民投票給拜登。印裔移民羣體在美印關係中發揮着重要的作用，促成了美印關係進一步升温。

（二）

國家層面：利用印度構建針對中國的“外部均衡”

“外部均衡”主要是指一國限於自身實力，強化與盟友或合作伙伴之間的關係來制衡對手的行為。在實施離岸制衡戰略的過程中，離岸平衡手將會出面組織建立一個遏制威脅的聯盟併發揮其領導作用，從而更加深入地參與維護離岸地區均勢，構建一道外部均衡的防線。**拜登曾表示，在其任內不會讓中國超越美國，中國可能是美國面臨的最棘手的戰略挑戰。**而印度成為拜登政府構建“外部均衡”來遏制中國崛起的關鍵變量和戰略需求，主要表現在三個方面：

**首先，拜登政府需要發揮印度在“四邊安全對話”中的關鍵作用，使其成為遏制中國的支點。**對於拜登政府而言，沒有印度的“印太戰略”在亞洲的影響力和可信度將降低，並且會失去“印太”中的“印”。作為“四邊安全對話”中唯一的非“傳統盟友”國家，印度與美國的合作深度遠不及日澳兩國，有可能成為“四邊安全對話”中的最大變數。如不強化印度在“四邊安全對話”中的作用，將進一步削弱逐漸衰落的美國領導地位，導致“四邊安全對話”難以發揮其遏制中國的預期目標。

其次，拜登政府需要拉攏印度支持所謂的“民主同盟”來對抗中國。“四邊安全對話”旨在建立一個有效的聯盟維護所謂的“區域秩序的價值觀”來遏制中國，而“民主同盟”的目的就是形成一個更完美的聯盟來實現所謂的“全球民主復興”，通過集體行動應對中國。**有西方學者認為，如果“民主”能夠在世界第二人口大國印度實現，那它就可以在任何國家實現。**因此，世界最大“民主國家”的印度自然是支撐“民主同盟”不可或缺的力量，為其他國家起到示範作用。只有拉攏印度等國佔據所謂的“道義制高點”，對中國的“民主”、“人權”加以指責，美國才能建構起這個虛偽的“民主同盟”的合法性。

**最後，拜登政府需要減輕印度對中國的貿易依賴和對俄羅斯的軍事依賴，以防其倒向中俄。**中國是印度最大的進口市場和僅次於美國的第二大出口市場，2021年中印雙邊貿易額為1256.6億美元，中國是印度的第一大貿易伙伴，雙邊貿易潛力巨大。俄羅斯仍然是印度最大的武器供應國之一，印俄之間簽訂了長達十年的防務合作協議。為了拉攏印度，拜登政府表達了對美印貿易的關切，恢復中斷四年的美印貿易政策論壇，希望和印度在經貿領域加深合作。拜登還放鬆了對印度軍事裝備出口的限制，進一步加強印度對其在防務安全上的依賴，深化美印軍事合作，從而排擠俄羅斯在印度軍備領域的地位。

（三）

體系層面：延緩美國霸權地位的衰落

延緩美國霸權地位的衰落是美印走向戰略合作的重要原因。國際體系的結構隨着單元之間能力分配的變化而變化，並且結構的變化會導致單元的行為和單元之間互動結果預期的變化。**中美印三國作為重要的國際體系參與者，國家間的力量對比態勢決定了其在國際格局中的權力和地位的變化。**二戰後，隨着國際權力格局發生變化，美國成為國際權力和國際體系的主導力量。蘇聯解體後，美國更是成為當今世界唯一的超級大國，憑藉其在各個領域的優勢獲得國際體系中的霸主地位。

美國的霸權建立在其超強的實力基礎上，但是其建立和維持霸權的意願並非與實力變化同步。進入21世紀後，美國國家實力及戰略資源在對外戰爭中不斷消耗，加上2008年全球金融危機的衝擊，美國霸權有所衰落。霸權衰落是美國戰略界和學術界進行外交戰略決策的重要假設或前提之一。特朗普上台後施行一系列孤立主義外交政策，退出美國自身參與或主導的國際機制，透支了美國多年積累的國際信譽和國際領導力。無論是特朗普提出的“美國重新偉大”，還是拜登就任後提出的“美國回來了”口號，都暗含美國承認其相比之前實力衰弱的事實。

與此同時，經過四十年的發展，中國的綜合國力和在印太地區的影響力進一步提升，這不僅加大了美國對華的威脅認知，還引發了美國強烈的遏制動機。**美國中央情報局局長威廉·伯恩斯（William J.Burns）稱中國是21世紀美國面臨的最重要的“地緣政治威脅”，美國國家情報總監辦公室發佈的《2021年度威脅評估》報告更是將中國視為美國當下的“最大威脅”。**拜登意識到，美國面臨着失去作為世界上最大的經濟體這個優勢的風險。如今的美國已沒有二戰結束後那樣廣泛和壓倒性的優勢，實力衰落的美國已然無法獨自維護其在印太地區的霸權。在美國霸權衰落態勢下，美國勢必要戰略收縮，“內部均衡”的效力將會大打折扣，強化與盟友或合作伙伴之間關係的“外部均衡”則成為拜登政府維持霸權體系、減緩美國權力衰落的重要選擇。相對經濟霸權而言，制度霸權更需要強有力的同盟與夥伴關係網絡來保障。因此，印度的大國追求和對華威脅認知可以為拜登政府設法維持的制度霸權提供支持，美印經貿合作的深化和印度龐大的市場可以為拜登政府延緩美國經濟霸權的衰落提供動力。

四、拜登政府對印政策的影響和發展

在離岸制衡戰略的指導下，拜登政府的對印政策凸顯出其對美印雙邊、南亞地區多邊和國際層面的利益訴求。在雙邊層次，拜登政府的對印政策會進一步推動美印全方位合作，使中印關係複雜化。在南亞地區則會打開美國對南亞國家內政外交干預的窗口，使南亞安全環境更加複雜。在國際層面，擴大印度在印度洋和印太地區的影響力，進而重塑印太安全環境。但離岸制衡戰略也為美印關係帶來較大的隱患，拜登政府的印度政策在具體執行上主要受到三個方面的制約：“戰略自主”和“戰略捆綁”的矛盾，介入和旁觀策略的選擇困境和“集體行動困境”。

**第一，拜登政府的離岸制衡戰略會進一步破壞中印關係。**印度向美國“印太戰略”靠攏與美國對印度實施反華的離岸制衡戰略相向而行，“中國因素”即共同遏制中國崛起成為關鍵驅動力。對美國來説，中印存在領土爭端且戰略互信不足，尤其是莫迪政府上台後拒絕參與中國的“一帶一路”倡議，在多個領域和中國展開激烈競爭並欲取代中國的世界工廠地位，印度有成為美國離岸制衡戰略承擔者的現實基礎，加強與印度的關係並鼓勵其對抗中國成為美國離岸制衡戰略的重要內容。**對印度來説，印度反華勢力認為其最主要的“威脅”來自與其同時崛起而且有着領土爭端的北方鄰國，藉助美國的“印太戰略”，印度可以擁有更重要的戰略地位來制衡中國的影響力。**印度戰略界部分人士認為，美國和中國之間的分歧將有助於深化美印夥伴關係，並確保印度不會獨自面對中國。在雙方互有戰略需求的背景下，美印雙邊關係有望進一步強化，印度對華政策的衝突性和對抗性將可能在較長時間內維持甚至加劇，並且擴展到除邊境安全之外的其他領域，成為影響中國周邊安全環境和中印關係的重要變量。如2021年4月印度面臨第二波新冠肺炎疫情之際，在拒絕中國善意的同時，莫迪政府捨近求遠向美國尋求幫助。面對美國遲來的疫情援助，印度政府並沒有抱怨，反而打着意識形態的旗號感謝美國對“民主國家”的幫助和團結。拜登政府則不遺餘力地破壞中印關係。美國國家安全事務副助理辛格（Daleep Singh）2022年3月訪印時試圖借中國挑撥中印和俄印關係，宣稱如果中印發生邊境衝突，俄羅斯是不會幫助印度的，並呼籲“民主國家”團結起來應對共同關切。在網絡安全領域，拜登政府開始有計劃地散佈關於中國黑客攻擊的虛假信息，稱與中國政府關聯黑客在對毗鄰拉達克地區的印度電力部門發動網絡間諜活動。拜登政府的離岸制衡戰略不但沒有道義基礎，反而有“隔岸縱火”的意涵。未來拜登政府仍會繼續鞏固美印雙邊關係基礎，同時不斷挑動中印的戰略分歧，增加中印之間的對抗風險。

**第二，加深對南亞國家內政外交的干預，使地區安全環境複雜化。**拜登政府的離岸制衡戰略加強了對印度的支持，也進一步強化了印度的戰略自信。**一方面，印度長期以“獨享南亞，不容他人染指南亞事務，謀求次大陸絕對的領導權”作為其霸權的目標。**但是隨着中國在南亞國家中的影響力日益提升，印度在南亞頻頻製造對立衝突。2021年7月尼泊爾大會黨主席德烏帕（Sher Bahadur Deuba）領導的新政府組閣後，本不存在的中尼領土爭端又成為尼泊爾熱門的輿論議題，尼泊爾南部臨近印度的特萊平原地區頻頻爆發反對“一帶一路”的反華抗議活動，印度反華勢力在背後推波助瀾。斯里蘭卡在新冠肺炎疫情後遭遇經濟危機，印度不斷抹黑中國的“債務陷阱”，同時制定協助斯里蘭卡解決危機的計劃對沖中國的影響。2022年3月，在中國企業的發電項目被暫停後，印度趁機與斯方簽訂了在斯里蘭卡北部開展能源項目的協議，被美國媒體視為印度與中國爭奪印度洋影響力的戰略勝利。

另一方面，拜登政府加大了直接在南亞地區的經營力度。其一，2021年下半年，美國高官接連訪問尼泊爾，推動尼方簽訂被視為“印太戰略”內容之一的MCC協議，以對抗“一帶一路”倡議。最終在美國的脅迫下，地位高於尼泊爾憲法的MCC協議在尼泊爾議會通過，意味着美國獲得了干涉尼泊爾內政的權力。美國力圖將尼泊爾打造成“聯印反華”的重要陣地，改變南亞地緣政治形勢。**其二，美國駐斯里蘭卡大使朱莉（Julie Chung）公開表示，斯里蘭卡是印度洋的心臟，其擁有全球海上貿易航線，在“印太戰略”中發揮着重要作用。美國在反恐、貿易方面持續加大與斯里蘭卡的合作，並不斷用各種宣傳來質疑中國倡導“一帶一路”的真實目的，破壞中斯兩國友好關係。其三，2020年9月，美國與馬爾代夫簽訂了符合美國“印太戰略”的《國防和安全協議》，被視為“兩國防務和安全合作的重要里程碑”。**10月，剛設立美國使館的馬爾代夫被列入首批接受美國援助疫苗的國家，美國向其援助了22萬劑疫苗和10萬個檢測盒，以拉攏馬爾代夫對抗中國“日益增長的影響力”。美國的干預將會導致南亞各國的主權遭到破壞，導致地區關係複雜化，加劇地區局勢不穩定。

**第三，一定程度上擴大了印度在印太地區的影響力。**拜登執政以後，加強與印度的夥伴關係已成為美國國策，美國希望印度能夠挑戰中國形成相互牽制之勢，重新塑造所謂以規則為基礎的地區秩序。因此，美國通過支持印度實施其在印太地區的離岸制衡戰略，印度則在美國的支持下不斷積極發揮其在該地區的影響力。這主要表現在：**其一，拜登政府在東南亞拉入印度對抗中國影響力。**美國認為東盟在未來國際格局中具有重要地位，東盟在印太地區的區域架構至關重要，為防止中國主導東南亞，需要拉入印度消解中國在該地區的影響力。因此，美印等國在東南亞海域開展海上聯合軍演、印度向菲律賓出售布拉莫斯導彈系統、與東南亞國家強化海洋軍事技術合作等事件在東南亞不斷上演。在美國和印度介入東盟事務的情況下，該地區和平與發展前景將更為複雜。**其二，拜登政府鼓勵印度介入阿富汗事務。**自2021年4月拜登決定從阿富汗撤軍後，美國擔心中國在阿富汗和平進程中發揮更大的影響力，於是進一步支持印度在該地區的地緣利益。2021年9月，印度外長蘇傑生（Subrahmanyam Jaishankar）向美國表示，作為阿富汗的鄰國，印度對阿富汗的事態發展及其外部影響倍感關切。不久，美印領導人發表聯合聲明稱，美印決心繼續密切協調和共同努力，為所有阿富汗人創造一個“包容與和平”的未來。印度還積極籌辦阿富汗問題安全對話會議來證明“塔利班勝利並不意味着印度失敗”，試圖獲得該地區涉及阿富汗事務的主導權。**其三，推動印度與美國印太盟友之間的合作。**拜登政府認為，只有將美國牢牢地固定在印太地區，並與其最親密的盟友和夥伴一起加強在該地區投入，才能促進美國的利益。在美國的推動下，印度除了加入“四邊安全對話”之外，還與日澳等國家在太空技術、半導體材料和5G電信技術等高科技研發與生產上組建一系列聯盟機制。2022年3月，日本宣佈在未來五年內對印投資420億美元，涉及網絡安全、發展援助和清潔能源發展，進一步深化日印夥伴關係。4月，印度和澳大利亞在線簽訂了談判十年之久的《印度一澳大利亞經濟合作與貿易協定》。莫迪將其描述為“印澳雙邊關係的重要時刻”，並強調該協議反映了兩國之間的相互信任，強化兩國將印澳關係視為塑造印太地區未來的關鍵的認知。可以看到，在美國的支持下，印度與美國的盟友不斷深化雙邊關係，體現了美國維持傳統霸權地位的努力和印度建立新主導結構的衝動。在這種趨勢下，印度的影響力有所擴大，未來印太地區的傳統安全格局將受到一定的影響。

美國離岸制衡戰略雖然取得了一定的效果，以較小的成本依靠印度維持了地區霸權和相對優勢地位，但是離岸制衡也為美印關係帶來了較大的隱患。

**第一，印度在處理對美關係時面臨着“戰略自主”和“戰略捆綁”的矛盾。**印度對與美國合作抱有極為複雜的心態，這體現在對美戰略的自主性和依附性的矛盾上。基於追求大國的目標，印度追求戰略自主，因此印度與美國的關係應該是夥伴而不是盟友。但是，由於國家實力所限，印度不得不與其他國家捆綁維持戰略利益，只有如此才能實現其稱霸南亞、控制印度洋、實現成為世界強國的戰略目標。印度作為支點被綁在美國離岸制衡戰略的戰車上的做法，偏離了其作為不結盟運動發起者的承諾，事實上對印度長期利益並無好處。美國在不損害自身利益的同時把抗衡“潛在霸權”的責任分擔給印度，一方面是因為印度還未成為下一個潛在霸權，未能挑戰到美國的霸主地位，無須美國製衡；另一方面是因為印度通過制衡中國，其自身也會在承擔責任的過程中消耗戰略資源。**事實上，中印衝突不符合印度的根本利益，反而淪為美國護持霸權地位的棋子。**中印國情相近決定了雙方在許多重大問題上有着相同或類似的立場，雙方應相互成就而不是相互消耗。印度學者也指出，印度應該退出“四邊安全對話”，不能成為制衡中國的“馬前卒”。如若和美國進行捆綁，印度何談成為“全球性大國”，只能淪為美國維持其地區霸權地位的工具。

**第二，美國在處理對印關係時面臨着介入和旁觀策略的選擇困境。**根據“預期理論”，當與中國有領土爭端的國家慮及中國的日益強大，美國越來越不情願幫助他們對抗中國，時間對他們越來越不利的時候，他們會抓住美國採取制衡中國戰略的時機，採取冒險政策，儘早挑釁中國。一旦維持地區均勢失效，爆發低限度的衝突，就會破壞美國的離岸制衡戰略的基礎，美國將會陷入兩難的境地。如果支點國家印度與中國發生衝突，美國選擇介入，則違背了其制衡戰略，美國將面臨對華正面衝突的巨大風險；如果選擇旁觀策略，則會損壞其國際信譽，將其盟友和追隨者推向另一方。對美國來説，無論哪種選擇都不是“雙贏”的選項。

第三，美印共同面臨着“集體行動困境”。“集體行動困境”指的是有理性的、尋求自我利益的個人不會主動採取行動以實現他們共同的或集團的利益。美國想依靠印度來減輕負擔，使美國以較低成本護持霸權，希望實現“美少印多”的戰略投入。對於追求戰略自主的印度來説，中美對抗風險越大，則可使其獲益最大，未來印度完全倒向美國的可能性並不高，反而更希望中美對抗，在中美相互牽制中獲取現實利益，如聲索領土主權、承接產業轉移等，因此印度趨向“美多印少”的戰略投入。**由於在戰略投入上存在不同預期，雙方都不會選擇投入太多的戰略成本，結果就是減弱了美國依靠印度作為支點的離岸制衡戰略的效果。**例如，雖然中印之間的邊界問題影響着雙邊關係，但中印貿易卻不降反升。而美國對與印度的雙邊貿易協議興趣不大，雙方遲遲無法達成協定。印度計劃加強與俄羅斯的防務合作，增加在印生產的俄羅斯軍事裝備。2021年11月，中俄印三國外長還共同發表聯合公報，就抗擊新冠肺炎疫情合作、反對（美國）單邊制裁等各種問題達成共識。2022年俄烏衝突爆發以來，印度沒有追隨美國製裁俄羅斯，拜登直呼印度在對抗俄羅斯問題上的反應“不穩定”，是華盛頓盟友當中的一個例外。由此可以看到，美印戰略伙伴關係實質上是一種以利益互補為基礎的有選擇的戰略伙伴關係，而非一種真正全球性的、戰略性的、同盟型的夥伴關係。**在涉及關切領域，美印相互依賴程度仍然未達到美國與其盟友的互信水平，這意味着美國難以完全依賴印度實現其離岸制衡的戰略目標。**印度國內也意識到過度依賴美國來維護印度安全是一個陷阱，印度應走一條中間道路，避免在中美之間的地緣政治競爭中選邊站隊。

五、結語

作為美國的重要大戰略之一，離岸制衡在未來很長一段時期仍是護持美國霸權、遏制潛在“威脅”的重要手段。拜登政府對印政策的調整和深化，是在世界秩序變革背景下美國離岸制衡戰略發展的現實表現。**如果拜登政府的離岸制衡戰略得以順利實施，其結果將直接影響中國的周邊安全環境，破壞中國同周邊國家的合作態勢，衝擊“一帶一路”倡議的實施進展，損害中國的國際形象和國際影響力。**而作為拜登政府離岸制衡戰略重要支點的印度，既有利用美國增加自身實力、對沖中國在印太地區的影響力、助力美國實現遏制中國發展的投機一面，也有追求“戰略自主”、避免被美國利用成為棋子、維護周邊穩定促進經濟發展的現實考慮。可以預見，在相當一段時間內，印度將在這兩種心態間徘徊。

作者簡介：

張宇權，中山大學國際關係學院副教授、博士生導師，中山大學美國研究中心副主任

劉星君，中山大學國際關係學院博士生

本文選自《南亞研究》2022年第3期，原標題為《離岸制衡與支點選擇：美國拜登政府的對印政策》