蔡昉：户籍制度改革為何久攻不破？

【文/蔡昉】

引言

習近平總書記在2020年12月28日中央農村工作會議上的講話中強調：“今後15年是破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制的窗口期。”黨的二十大報告也指出，推進以人為核心的新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。貫徹落實這些重大部署、實現預期的目標要求，均以加快推進户籍制度改革為條件。

户籍制度改革在學術和政策研究中具有高度的共識，在黨中央國務院的重要文件中早有部署，在實踐中也取得了長足的進展。然而，迄今在户籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間，仍然存在着高達18個百分點的差別，也就是説，進城務工農民工及其隨遷家庭成員，尚未成為城鎮户籍人口，意味着該項改革尚未完成。

誠然，對於户籍制度改革久攻不克的原因，從學理上和政策上給出回答，自然應該成為一個具有高度優先序的研究課題。同時，對於這項改革，也存在着一定的認識侷限性，以致構成推進改革實施的障礙。也就是説，實質性推動户籍制度改革，有必要突破相關的認識誤區，增進對這項改革的重要性、必要性和緊迫性的認識。

首先，户籍制度改革不僅涉及城鄉居民均具有同等的發展機會、享受均等的基本公共服務，或者增強社會流動的問題，還可以通過增加勞動力供給和改善資源重新配置效率，顯著提高經濟潛在增長率。

其次，該項改革帶來真金白銀的收益或改革紅利，既表現為長期的經濟影響和制度效應，對於解決現實中存在的從疫情後經濟復甦到青年失業治理等一系列難題，也具有立竿見影的效果。

再次，户籍制度改革不僅形成保持增長合理速度的供給側效應，越來越重要的意義體現在需求側，即有助於擴大消費需求，打破經濟增長來自需求的常態制約因素。

最後，既往改革的推進邏輯即主要依靠市場主體或地方政府的推動，對於這項改革來説已經不再奏效。在實際推進這項改革的過程中，為了使具體措施真正落在實處，必須克服中央政府和地方政府之間的激勵不相容問題。

結合理論邏輯和經驗成果，進一步澄清前面揭示的幾種認識誤區或侷限性，無疑將在很大程度上，幫助破解為什麼在户籍制度改革收益如此顯著並且立竿見影的情況下，推進效果如此不盡如人意這個謎題。這也會增強我們對於實質性推進户籍制度改革必要性的認識。

不僅如此，户籍制度改革固然可以帶來改革紅利，從而具有錦上添花的效果，改革進程加速更會對經濟社會發展產生釜底抽薪作用。對一些認識的澄清和正確闡釋，有助於揭示這項改革的緊迫性。面對經濟發展新常態和人口發展新常態的雙重挑戰，户籍制度改革是一項方向正確、效果顯著和時不我待的改革日程，如果不能及時推進並取得實質性進展，意味着經濟社會發展的巨大機會成本和實際代價。

本文着眼於澄清關於户籍制度改革的一些片面認識，填補與此相關的信息盲點，從進一步推進改革着眼提出政策建議。本文的其餘部分分別着眼於達到四個意圖：第二部分論述改革紅利，從供需兩側揭示户籍制度改革可以創造的巨大收益。第三部分警示户籍制度改革的延遲，可能導致“逆劉易斯過程”和“逆庫茲涅茨過程”，阻礙中國經濟更好向前發展。第四部分進一步闡釋户籍制度改革如何有效促進社會流動，進而在提高基本公共服務供給水平和均等化程度的基礎上，提高人口的生育意願。第五部分從實現改革激勵相容的角度，結合分析得出的結論提出政策建議。

圖自新華社

通過破除城鄉二元結構，保持經濟合理增速

中國人口在2021年達到峯值、2022年開始負增長，同時65歲及以上人口占比超過14%，標誌着一個重要的人口轉折點。結合人口發展趨勢的諸多新變化，二十屆中央財經委員會第一次會議做出人口發展新常態的重要判斷，要求以人口高質量發展支撐中國式現代化。

人口發展新常態必然賦予經濟發展新常態以新的涵義。從供給側來看，已經進入的經濟發展新常態將會繼續，一些相關趨勢將會加速。從需求側來看，居民消費越來越成為經濟增長的常態制約，構成不利於實現潛在增長能力的阻力。

作為經濟發展新常態的特徵之一，2012年以來的經濟增長速度下行趨勢，與勞動年齡人口在這一時期的負增長有着內在的關聯，即由之產生的勞動力短缺、人力資本和勞動生產率改善速度放慢、投資回報率下降等現象，導致潛在增長率下降（Cai & Lu, 2013）。從那時之後直到中國人口達到峯值，實際增長率與潛在增長率是完全吻合的，意味着這一期間尚未遭遇需求側的實質性制約。在人口負增長開始之後，勞動年齡人口的減少速度將進一步加快，意味着潛在增長率的下降速度比以往的預期更快（蔡昉等，2022）。同時，需求側制約也開始顯現。

很多對中國經濟增長潛力表現出謹慎態度的研究，大都把勞動力負增長作為做出判斷主要的依據。既然勞動年齡人口逐年減少，勞動力負增長必然削弱中國經濟增長能力。一些諮詢類研究機構由此對中國在2030年前後超過美國、成為世界第一大經濟體表示疑問（Capital Economics, 2018）。然而，這類研究忽略了一個重要的因素，那就是中國可以通過農業勞動力轉移，大幅度增加非農產業的勞動力供給。

根據世界銀行數據，2021年高收入國家的農業就業比重僅為3%。同年，中國的這一比重高達23%，意味着農業勞動力轉移有着巨大潛力。特別是考慮到中國勞動力的超大規模基數，從農業勞動力中轉移出10個百分點帶來的非農勞動力增量，足以超過巴基斯坦和俄羅斯這種規模國家的勞動力總量。

這意味着，户籍制度改革推動的農業剩餘勞動力轉移，可以在相當大的程度上，幫助中國經濟應對人口負增長這個供給側挑戰，直接產生一石二鳥的效果。雖然人口因素對潛在增長能力的不利影響，表現在勞動力短缺、人力資本和勞動生產率改善速度放慢，以及投資回報率下降等方面，其中勞動力供給和重新配置是最關鍵的制約。户籍制度改革對此具有直接的針對性，可以創造真金白銀般的改革紅利：

第一個效應是增加勞動力供給，抑制企業成本的過快提高，穩定製造業比較優勢和佔GDP比重。

第二個效應是促進勞動力按照勞動生產率提高的方向，從農業和農村向城鎮非農產業轉移，通過資源重新配置提高勞動生產率。此前的一項研究表明，勞動力流動的這兩個效應，幾乎可以不打折扣地轉化為更高的GDP潛在增長率(陸暘和蔡昉，2016)。

經濟發展新常態更為顯著的變化表現在需求側。隨着2011年以來勞動年齡人口負增長，中國經濟不再典型地具有勞動力無限供給特徵，勞動力短缺和成本提高已經推動製造業比較優勢迅速喪失，製造業在GDP中的比重也加速降低。這相應提出擴大內需、加快形成以國內大循環為主體的雙循環緊迫要求。

在新冠肺炎疫情之前，這種以平衡內需外需關係為內涵的發展方式轉變，已經取得了一定的進展。例如，把2010-2014年期間與2015-2019年期間的算術平均值進行比較，世界銀行數據顯示，居民消費率（居民消費支出佔GDP比重）從35.4%提高到了39.6%；國家統計局數據顯示，居民消費對GDP增長的貢獻率從38.3%提高到了44.0%。

隨着總人口進入負增長時代，內需的擴大會遭遇新的阻礙。內需的基礎是最終消費，最終消費的基礎則是居民消費。居民消費的增長取決於人口增長和人均消費水平提高兩個因素，其中，人均消費又取決於消費能力和消費意願兩個因素。人口負增長和更深度老齡化，除了自身就是抑制消費需求的直接因素之外，還由於就業擴大趨弱、收入增長放慢以及預防性養老儲蓄增加等因素，導致消費能力和消費意願趨於下降。

毋庸諱言，人口負增長的趨勢難以逆轉，然而，擴大就業以保持居民收入增長，提高基本公共服務保障水平和均等化程度，都具有顯著的提高消費水平和消費意願的效果。這種潛力固然應該從諸多方面來挖掘，而旨在破除城鄉二元結構的一系列體制改革、政策調整和制度建設，可以產生最直接、最顯著的改革紅利，大幅度提升居民消費。

已經外出就業的農民工是一個不容忽視的人口羣體，同樣藴藏着巨大的待挖掘消費潛力。2022年，外出農民工的月平均工資達到5240元，摺合成全年收入為6.3萬元，以“三口之家”即夫婦二人工作並撫養一個子女計算，全家收入接近12.6萬元，人均可達4.2萬元，已經十分接近城鎮中間收入組平均4.4萬元的水平。

可以做一個粗略的假設，即如果沒有其他因素的干擾，在統計上被歸為城鎮常住人口的農民工家庭，應該具有同城鎮居民平均數相同的消費支出水平，即2022年現價的30391元。然而，由於這個羣體沒有城鎮户口，未能均等地享受基本公共服務，因此，他們的消費事實上受到了抑制。

對於進城農民工消費被抑制的程度，中國學者和經濟合作與發展組織（OECD）學者採用不同的數據進行過估算，得出的結論竟不謀而合：僅僅由於沒有獲得城鎮户籍身份這一因素，就使農民工家庭的消費意願降低了23%左右。換句話説，一旦這種制度性障礙因素不復存在，農民工消費的後顧之憂得以消除，即使其他條件不變，農民工家庭的消費支出也可顯著提高，提高的幅度接近30%（王美豔，2016;Molnar, 2017）。旨在推動農民工在務工城市落户的户籍制度改革，無疑能夠做到這一點。

2022年，外出農民工的總人數為1.72億，大多數都符合城鎮常住人口的統計定義。如果採取上述學者估算，即他們的平均消費支出比城鎮居民平均水平低23%，則可以計算出他們的平均消費支出只有23705元。也就是説，如果户籍制度改革使進城農民工羣體全部成為城鎮户籍居民，僅僅消費意願的改變即可將他們的平均消費水平提高6686元，達到30391元這個城鎮居民的平均水平。從宏觀層面算賬的話，由此產生的居民消費增量可達1.2萬億元。

值得指出的是，這裏模擬的情形不應被看作一種預測，也不應被苛求數量上具有準確性，只是為了提出相關政策建議並強調其效果的顯著性。這個潛在政策改革還具有促進疫情後經濟復甦的效果，在數量級上堪與擬解決的超額儲蓄和消費疲軟等問題相匹配。

從國際比較的角度看，中國居民的消費率明顯低於世界銀行各收入分組國家的平均水平，與世界平均水平也有明顯的差距。這無疑構成中國居民消費的一個異乎常態的特點。近年來，中國的人均GDP大致相當於世界平均水平，然而居民消費率僅為世界平均水平的69.1%。因此，雖然中國人口的世界佔比為17.8%，居民消費支出的世界佔比卻只有12.8%。也就意味着，向世界平均水平趨同，要求中國的居民消費率縮小這5個百分點的差距。旨在把1.72億農民工轉變為户籍居民，就可以填補這個差距的53.9%，可見改革紅利之顯著。

避免“逆劉易斯過程”和“逆庫茲涅茨過程”

以上討論的是，户籍制度如何從供需兩側創造提高經濟增長率的效應，旨在揭示這項改革的必要性和顯著意義。一項同樣重要的研究課題是揭示這項改革的現實緊迫性。既然改革紅利十分顯著，延緩改革必然有巨大的機會成本。與此同時，改革的延誤還可能帶來生產率乃至增長率的真實損失。

既然這是一個理論和經驗相結合的題目，本文先從理論着手，即從討論劉易斯過程和庫茲涅茨過程這兩個概念開始，進而討論劉易斯過程如何潛在地具有轉化為逆劉易斯過程之可能。至於庫茲涅茨過程以及逆庫茲涅茨過程，不過是隨之產生的邏輯和歷史結果而已。

所謂劉易斯過程，係指阿瑟·劉易斯二元經濟理論所描述的二元經濟發展（Lewis, 1954），內涵是農業剩餘勞動力的轉移，可以為工業化源源不斷提供低成本勞動力，經濟增長隨之推進。這個過程一直持續到剩餘勞動力轉移殆盡，必須提高工資水平才能繼續獲得勞動力供給時即劉易斯轉折點為止（Cai, 2016）。

所謂庫茲涅茨過程，係指西蒙·庫茲涅茨從另一個側面對同一個過程的描述，特別強調勞動力轉移按照勞動生產率提高的方向進行，導致產業結構升級的性質（西蒙·庫茲涅茨，1985;Aoki, 2012）。

可見，劉易斯過程和庫茲涅茨過程，都可以被看作特定階段上經濟發展過程的特徵化事實。改革開放時期，中國經濟增長經歷了這兩個過程，也表現出這兩個過程的發展特徵——通過勞動力的重新配置，提高了整體勞動生產率，實現了高速經濟增長和產業結構優化升級（蔡昉，2017）。

下面嘗試以圖1來説明劉易斯過程如何轉化為逆劉易斯過程。按照二元經濟理論假設，在到達劉易斯轉折點（圖中T）之前，無論勞動力需求曲線如何向右上方移動，勞動力的無限供給都能夠使工資保持在W0上不變。一旦經濟發展越過劉易斯轉折點，勞動力供給曲線S0就不再具有無限彈性，或者説即開始上揚。相應地，隨着勞動力需求的擴大，工資也必然提高（譬如到W1）。

圖1 二元經濟發展和逆劉易斯過程

如果在剩餘勞動力尚未轉移殆盡的情況下，劉易斯轉折點就提前達到，或者假設發生一個顯著的勞動力供給增加現象，譬如説大規模的國際移民，勞動力供給曲線便被擴大到S1的水平上。這個偏離均衡水平的勞動力增量，用“價格調整”的方式消化，即整體工資水平穩定下來甚至降下來，譬如降到W2，顯然是不可行的。

現實中，要麼表現為“數量調整”即失業攀升，要麼表現為“逆庫茲涅茨過程”，在後一種情形，就出現新增勞動力流入低生產率崗位這種資源配置退化現象（蔡昉，2021）。與此同時，勞動力市場的二元化特徵再次增強，雖然在很多情況下，非農產業中的過剩勞動力未必回到農業生產中，但是，這種壓力常常導致非農產業就業的非正規化，所以也可以説這是一種“逆劉易斯過程”。

觀察不同時期三次產業就業增長率的趨勢，可以對這兩個逆向過程的現狀做出判斷（表1）。如果以勞動力向農業的倒流作為逆劉易斯過程的嚴格表徵的話，應該説這個過程總體而言並未出現。然而，從較為鬆弛的定義來説，逆劉易斯過程已現端倪。

表1 三次產業勞動力年均增減(%)，資料來源：國家統計局“國家數據”(data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)。

例如，在農業就業佔比仍比高收入國家平均水平高出20個百分點的情況下，農業勞動力轉移的速度已經趨於放慢。與此同時，在勞動力總量減少、製造業比重下降和新冠肺炎疫情衝擊的影響下，第二產業勞動力已經開始減少，第三產業作為就業蓄水池，勞動力增長呈現出大幅波動的情形。

如果以勞動力從勞動生產率更高的第二產業向勞動生產率較低的第三產業流動，作為逆庫茲涅茨過程的嚴格表徵的話，這個過程已經實際發生，成為近年來勞動生產率和全要素生產率提高速度明顯放慢的重要原因（蔡昉，2021;白重恩和張瓊，2014）。

在人口紅利式微的情況下，中國經濟亟待轉向生產率驅動的增長模式。然而，恰恰在這個時期，生產率改善速度的減慢也是符合階段性規律的現象。揭示以下邏輯關係，可以幫助理解這種現象的原理，進而找到改變路徑的方向：

户籍制度的存在，使農業剩餘勞動力轉移不充分和城鎮化不徹底，意味着製造業面臨的勞動力短缺，是一種早熟型現象。由此誘致發生的資本替代勞動、製造業出口減少和製造業比重下降等，都意味着生產率較高的製造業部門，不僅不再具有吸納轉移勞動力的能力，甚至產生排斥就業的傾向。結果是，農業轉移勞動力也好，被製造業排斥出來的勞動力也好，只好迴歸到生產率更低的產業和區域。這整個過程的直接結果，以逆劉易斯過程和逆庫茲涅茨過程來表達，就是經濟增長可持續能力的弱化。

觀察近年來出現的廣義農民工返鄉現象，即把回到村莊從事農業生產、在户籍所在村鎮從事非農產業、在本縣域或市域範圍務工經商，乃至從跨省遷移轉變為省內遷移等，都作為廣義的“返鄉”，很自然得出一個結論——廣義的逆劉易斯過程已經發生。

國家統計局對外出農民工的統計定義是：在户籍所在鄉鎮地域外從業的農民工。因此，這個羣體增長速度減慢或者數量減少，大體可以從統計上反映返鄉的趨勢，具體表現為三個變化：

第一個可見的變化是，外出農民工增長速度明顯減慢，從2002-2012年期間的年均增長4.5%下降為2012-2022年期間的年均增長0.5%。

第二個變化是，農民工就業趨於本地化。研究表明，在離開本鄉鎮就業的外出農民工中，有越來越多的人實際上在本省和本市範圍流動，甚至是在臨近鄉鎮或縣城打工（卓賢和楊修娜，2021）。

第三個變化是，在城鎮就業的農民工從製造業轉向服務業。農民工在第三產業就業的比重從2008年的33.1%大幅度提高到2022年的51.7%。

這種廣義逆劉易斯過程的出現，在宏觀層面和微觀層面均產生了後果。從農業就業份額下降的一般規律來判斷，這個過程進一步強化了農業就業佔比過高的特徵。由於農業的產值佔比與就業佔比相差懸殊，計算前者與後者之間比率得出的農業比較勞動生產率仍然十分低下，也意味着農業中仍然積澱着剩餘勞動力，使得農業生產和經營者遭遇報酬遞減的困擾。

利用國家統計局的數據，可以計算三次產業的比較勞動生產率，其中第一產業相對於第二產業和第三產業的比例，1980年分別為13.1%和19.5%，2000年分別為6.7%和17.8%，2021年分別為7.2%和23.8%。這種狀況造成農業比較收益長期在低水平徘徊，農村居民可支配收入中來自農業經營的份額偏低。對此做出的微觀反應，便是農村勞動力具有兼業或跨行業就業的特點。破解農業比較勞動生產率之謎和農村勞動力配置的內卷化趨勢，必然要求以户籍制度改革為突破口，保持正向的劉易斯過程和庫茲涅茨過程。

通過户籍制度改革提升社會流動性

曾經高速增長的經濟體，在特定發展階段上——一般在跨越中等收入階段到高收入階段的門檻時——往往會遭遇增長的明顯減速。跨國研究表明，這種現象在統計意義上具有一定的普遍性（如Eichengreen et al., 2011）。

如果這種減速現象的發生與某種特殊的體制因素相關，減速本身和這種體制因素共同作用的結果常常導致社會流動性的降低。實際上，很多研究者熱衷討論的所謂“中等收入陷阱”現象，以及不厭其煩地援引的拉丁美洲案例，涉及的就是經濟增長動力和社會流動性雙雙陷入停滯狀態的情況。

誠然，中國勞動年齡人口進入負增長，是劉易斯轉折點到來以及人口紅利式微的最基本的原因。由此誘致的經濟增長減速，也符合發展階段變化規律，可以通過技術結構和產業結構的升級以及轉換增長動能予以應對，實現高速增長到高質量發展的轉變。然而，户籍制度對勞動力橫向流動的阻礙作用，使得勞動力重新配置源泉尚未充分耗竭的情況下，產業和技術就產生了排斥就業的傾向，因而在一定意義上出現逆劉易斯過程和逆庫茲涅茨過程。

與此同時，鑑於户籍身份成為社會保障、公共就業服務、教育機會等基本公共服務乃至購房、創業融資等支持政策的識別標誌，户籍制度的存在也降低了社會流動性，妨礙城鄉居民在職業類型、收入水平、社會分層和家庭發展等方面的向上流動。一旦形成收入和財富兩極分化以及社會階層固化的格局，資源配置效率改善從而經濟增長動能轉換就受到既得利益的實質性阻礙，經濟社會發展也容易陷入徘徊。

從城鎮常住人口的户籍狀況，可以看到現行户籍制度對社會流動性的束縛。根據第七次全國人口普查數據，剔除市轄區內的人户分離現象之後，城鎮常住人口中仍有36.8%户籍在外鄉、鎮和街道（圖2）。

圖2 分年齡組城鎮非户籍人口占比，資料來源：《中國人口普查年鑑(2020)》,表3-1a、3-1b、7-2a、7-2b, 中國統計出版社2022年版。

也就是説，如果以鄉、鎮和街道界定本地和外地的話，這部分人口沒有常住地的户籍身份，或簡稱為“人户分離”。其中，處在職業發展和家庭發展最關鍵生命週期的人羣，人户分離現象最為突出。例如，以20-44歲年齡段作為就業最活躍的人口，這個羣體的人户分離比例為59.1%；作為統計部門“青年就業人羣”的16-24歲人口，人户分離比例高達60.5%；而20-34歲這個公認的生育旺盛人口，人户分離比例也達到50.9%。

户籍制度對充分就業和社會流動的不利影響，可以分別從就業狀況和生育意願兩個方面來觀察。在進行這種觀察之前，本文先嚐試構建一個分析框架，藉此闡明制度對社會流動的影響機理，以便從理論上説明户籍制度改革的必要性、緊迫性、改革收益和拖延改革的代價。進一步，本文從中國面臨的勞動力市場難點和生育困境出發，從經驗上實證户籍制度對社會流動的影響，進而揭示改革的現實針對性以及實施的着眼點和着力點。

本文假定人人都追求向上的社會流動，受制於制度條件和市場機會。因此，這裏着重討論制度約束和市場機會兩者之間的組合，如何影響社會流動性。表2中的四種情形，可以按照箭頭標識的逆時針方向來觀察，分別表示對社會流動產生影響的制度約束的強與弱，與市場機會的多與少之間的組合。

表2 不同約束和機會組合下的社會流動性

第一種情形是極其嚴格的制度約束與極為稀少的市場機會的組合。很顯然，這對應的是改革開放以前中國的社會流動狀況。在這個時期，經濟社會發展由政府計劃統一安排和促進，個人在其中難有主動的作為。户籍制度發揮着嚴格阻止人口和勞動力流動，以及按照城鄉分割的方式提供公共服務的初始功能。

與此同時，經濟增長緩慢，產業結構變化也處於停滯狀況。所以，無論從意圖還是從能力來説，社會流動都是不存在的。具體到每個居民，除了以極小的可能性被納入統一安排的職業和居住地變換之外，沒有什麼改變社會身份的機會。在表中用一個微不足道的小圈表示極低的社會流動性。

第二種情形是仍然嚴格的制度約束與擴大了的市場機會的組合。這無疑對應着改革開放早期的情況。這時，户籍制度不再能夠阻止人口遷移和勞動力流動，經濟活動自由化程度也明顯提高。然而，户籍身份在很多情況下仍然被作為居住、就業和公共服務區別對待的依據。同時，勞動力無限供給的二元經濟特徵仍然存在，非農產業的發展尚不能吸納全部農業剩餘勞動力。相對於第一種情形，這裏的社會流動性可以用表中增大的圈表示。

第三種情形是減弱的制度約束與增多的市場機會組合。與之對應的期間，從2004年出現勞動力短缺的劉易斯轉折點開始，其間經過2011年以後人口紅利加快消失，直至疫情後的今天。户籍制度已經在相對大的程度上放寬，勞動力短缺提高了勞動者的工資水平和關於就業條件的討價還價地位。與此同時，經濟增長仍然保持在較合意的水平，產業結構變化提高了對人力資本的需求，就業質量有所提高。

可以説，這個時期的社會流動性達到有史以來的最新高度，因而表中用更大的圈表達。然而，這時已經預示着一個潛在的社會流動性減弱的轉折點。

第四種情形是仍然存在的制度約束與開始減少的市場機會組合。與之對應的經濟社會發展特點是，人口發展表現出少子化、老齡化和區域增減分化的新常態，人口紅利加速消失，經濟增長速度進一步下行。這固然是人口轉變和經濟發展階段變化的自然結果，但是，如果户籍制度仍在履行阻礙勞動力橫向流動以及社會縱向流動的職能，就存在着把社會流動性再次推到接近第一種情形的可能性。所以在圖中以再次變小的圈表示。

這時，加大户籍制度改革力度，破除城鄉二元結構，不僅可以獲得促進經濟社會發展的新動能，也可以創造出提高社會流動性的制度紅利。

觀察社會流動性的一個重要角度，在於就業的充分性和正規化程度。關於社會流動的國際比較研究顯示，工資平等程度是社會流動性的一個重要支柱，也恰恰是中國的一個相對弱項。2020年，在中國勞動力市場上，中位數底部50%的平均工資，僅相當於中位數頂部50%的平均工資的12.9%，低工資人羣的比重達到21.9%（World Economic Forum, 2020）。這種狀況主要源於中國城鎮就業的非正規性質，與之相關的一系列表現，均具有降低社會流動性的效應。例如，勞動合同簽訂率低、社會保障覆蓋率低、員工跳槽率高、企業和員工接受培訓的積極性低，從而就業和工資的穩定性都偏低。

相應地，這些現象折射在居民生活中，就表現為家庭財務和時間的預算約束十分拮据（蔡昉，2022），歸根結底是户籍制度對青年羣體職業發展的體制束縛。户籍制度改革可以通過解除這些束縛，提高社會流動水平。

觀察社會流動性的另一個重要角度，在於家庭發展狀況和年輕人的生育意願。在不同的社會流動性情形下，家庭發展狀況或家庭在社會分層中的位置，以不盡相同的方式和程度影響家庭的中短期、長期乃至跨代決策，突出表現在生育意願上面。

經濟學家用一個所謂“了不起的蓋茨比曲線”（the great Gatsby curve），刻畫經濟社會地位的代際傳遞性質。這條曲線表達的是，反映收入差距的基尼係數越大，父母收入地位對子女收入地位的影響程度也就越大。也就是説，較大的收入差距通常伴隨着不公平狀況在代際的傳遞。

研究顯示，對於中國也可以畫出這樣一條斜率為正並且十分顯著的曲線，收入不平等程度與代際傳遞之間的相關係數為0.857（World Economic Forum, 2020）。也就是説，與中國長期以來較大的收入差距相對應，代際的社會流動性也較低。

以往的研究表明，城鎮居民的生育意願低於農村（姚從容等，2010）。如果簡單套用這個邏輯，城鎮化的繼續推進似乎只能進一步降低生育率。然而，如果觀察到中國現實中發生的兩個變化，就不會得出這樣的簡單結論。

其一，農村人口在生育率降低的同時，顯著地與城鎮的生育率水平趨同。例如，根據過去三次全國人口普查數據，農村生育率比城市和鎮分別高出的幅度，已經從2000年的66.3%和32.4%，降低到2010年的63.0%和24.6%，進一步降低到2020年的38.0%和10.6%。

其二，農村人口的流動性大大增強，其中農村育齡人口恰好也是勞動力流動的主體。由於户籍制度等約束，他們是一個對未來具有不確定預期的羣體。因此，通過户籍制度改革，讓農民工及其家庭成員在城鎮制度性地落户，必然可以產生一個“有恆產者有恆心”效應。

這裏，“恆產”指在城鎮落户的新市民，一方面可以享受到更穩定、更均等、覆蓋全生命週期的基本公共服務，另一方面他們的家庭預算曲線（包括時間和收入）與之前相比會出現相對的“寬鬆”，生活壓力相對減輕，“三育成本”相對降低。這個效應可以明顯改善人們的社會流動和代際傳遞預期，從而形成提高生育意願和對人力資本投資的“恆心”。

資料圖

如何實現户籍制度改革的激勵相容？

研究表明，户籍制度改革可以創造真金白銀般立竿見影的改革紅利。在供給側，可以增加勞動力供給和改善資源配置效率，進而提高GDP潛在增長率（陸暘和蔡昉，2016）；在需求側，可以通過農民工的大規模市民化，擴大中等收入羣體，顯著提高居民消費需求和城市建設投資需求，以更強勁的社會總需求支撐經濟增長和疫情後復甦（蔡昉，2023）。

然而，作為一個有共識、有部署、有收益的關鍵改革領域，户籍制度改革或許距離完成只有“一步之遙”，卻遲遲未能邁出最後的關鍵步伐。究其原因，一個突出的堵點或難點是，在地方政府同中央政府之間，存在着推進改革的激勵不相容現象，導致地方政府在具體實施改革時，缺乏積極性和主動精神，甚至還受到局部利益的阻礙。

對此可以從兩方面來認識。一方面，户籍制度改革的收益大都表現在全國性這個宏觀層面，而推動改革的主體通常是地方政府。如果城鎮户籍人口規模顯著擴大，地方政府需要有更大規模的社會性支出，同時卻不能獲得全部改革紅利。

另一方面，很久以來就宣稱已經放開户籍的很多中小城市，為了維繫本地政府的土地財政模式繼續運轉，實際上保留着購買商品房這樣苛刻的落户條件。可見，如果不能從制度安排上改變地方政府的激勵導向，户籍制度改革就難有迅速而大幅的突破。

以下，主要着眼於提升改革的激勵相容性，提出幾點政策建議。

首先，中國面臨的一項長期制度建設任務，是着力於建立和完善覆蓋全民、全地域和全生命週期的社會福利體系。一旦這樣做的話，根據事權和支出責任劃分，中央政府和地方政府的社會性支出，便成為以基本公共服務供給為形式的法定責任，就不能再以居住和户籍的城鄉之分而區別性對待。

換句話説，加快構建中國式福利國家，同時也符合進一步理順中央和地方收入劃分、完善地方税體系的改革要求。由此可以解決地方政府社會性支出在責任和能力之間的不對稱。户籍制度改革的目的之一，是促進基本公共服務均等化。與此同時，更加均等的基本公共服務供給，也是户籍制度改革推進的一個有利條件。可見，兩項改革應該相互銜接、相互支持和齊頭並進。

社會福利水平的整體提高，通常要求中央政府的社會性支出責任進一步增強。因此，完成這項任務可能受限於目前財政收入及支出在中央和地方之間的劃分格局，即中央財政佔比偏低的狀況（霍軍，2015）。

國際經驗表明，在那些社會福利水平很高、同時人類發展水平也很高的國家，中央政府的財政收入和支出佔比通常都很高，極少有低於70%的情形，並且中央財政支出佔GDP比重也較高（表3）。

表3 中央財政佔比的國際比較（%,2021年），資料來源：國際數據來自國際貨幣基金組織數據庫(data.imf.org/regular.aspx?key=60991462);中國數據來自國家統計局“國家數據”(data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)。

相比而言，中國的中央財政在國家財政中的佔比明顯偏低。不僅如此，較低的中央財政收入，還承擔着很重的轉移支付，使得在剔除比例頗大的轉移支付之後，中央財政支出在國家財政支出中佔比更小，中央財政支出佔GDP的比重更顯微不足道。

其次，中近期政策調整的一項緊迫任務，是抓住2035年之前破除城鄉二元結構這個窗口期（習近平，2022），推進農民工市民化、縮小乃至消除常住人口城鎮化率與户籍人口城鎮化率之間的差距，實現城鄉一體化均衡發展，在此基礎上，實質性縮小城鄉之間在人均收入和基本公共服務上的差距。

要把這些方面具體落實為基本實現現代化的目標要求，制訂全國整體與地方操作相銜接的激勵機制、時間表和路線圖。同時，把反映推進成效的相應指標，納入對地方政府推進中國式現代化職責的考核範圍。在增強地方政府推動户籍制度改革緊迫感的基礎上，鼓勵各地制度創新、尊重地方的首創精神，形成一個在統一目標下相機決策、“八仙過海、各顯神通”的局面。

最後，從具體的激勵措施上，應該把城鎮户籍人口的增長，同諸如土地供給、城市交通基礎設施以及公用設施建設等調控指標掛鈎，由此可以提高對各地户籍制度改革進行激勵的精準性和可見度。

此外，還需要引導地方政府獲得改革的早期成果，讓户籍制度改革成為一個邊推進、邊受益的自我強化過程。例如，勞動力供給增長和生產率提高的供給側效應、居民消費和城鎮建設投資擴大的需求側效應，以及促進經濟復甦、修復家庭預算曲線和地方財政的短期效應，均應該用來促進激勵相容性，進而以在中央和地方之間合理分擔成本和分享收益的方式，支撐户籍制度改革。