姚洋：限制地方政府不能新增債務，這樣的政策是有問題的

題記：2023年12月16日下午，北大國發院聯合北大四川校友會國發院分會、成都交子公園金融商務區投資開發有限責任公司舉辦“北大國發院成都論壇”。本文根據北大博雅特聘教授、國發院BiMBA商學院院長、南南學院執行院長、中國經濟研究中心主任姚洋在論壇上的主題演講整理。

姚洋：

今天想和大家分享的是中國經濟面臨的挑戰以及復甦的邏輯。當前，經濟復甦為何如此困難？其背後的原因是什麼？在中國討論經濟問題時，政府的作用、政策效應不可忽視。因此，要理解中國經濟的走勢，首先必須理解政府在制定這些政策時的邏輯。

經濟在恢復，但歷經波折

在疫情爆發前，我國經濟增長率相對穩定。然而，疫情給經濟帶來了很大的衝擊。2020年初，由於有效的疫情防控措施，我國經濟很快從負增長中恢復。到2021年，經濟開始呈現上升趨勢，人們的信心也逐漸恢復。然而，2022年又出現了新困難，2023年的形勢變得更加艱難，甚至比疫情期間更難。

出現這些情況的原因是多方面的。雖然很多人認為消費不足是主要原因，但實際上，根據社會消費品零售總額的數據，我國消費水平與以往其他年份相比並沒有明顯下降。2023年我國消費增長預計超過7%，這顯示消費仍有一定的增長潛力。

然而，消費增速的波動確實比較大。在疫情之前，我國消費增長相對穩定；疫情的出現打亂了這種穩定態勢，使得消費起伏不定。首先是2020年初，由於疫情衝擊，消費經歷負增長。隨後，在有效的疫情防控措施下，經濟快速恢復，消費也開始回升；2021年，消費呈現強勁增長，人們對經濟充滿信心；2022年消費又開始向下波動；2023年一季度，消費增長表現良好，但二季度之後又下滑。

物價方面，消費者價格指數（CPI）在疫情之前相對穩定。央行在管理物價水平方面具備相當成熟的經驗和一套行之有效的措施。然而，疫情導致物價大起大落。2023年以來，CPI接近於0，尤其是最後兩個月轉為負值，意味着消費品價格整體下降。

與此同時，生產者價格指數（PPI）的波動更劇烈。PPI衡量的是生產者銷售產品的價格指標。在經濟好的時候，PPI呈現正值，這意味着產品價格比前一天稍高，生產者能夠獲得更好的利潤。然而，2022年以來，PPI的表現較差，2023年直接轉為負值。這意味着生產者銷售的產品價格整體下降。從這兩個價格曲線來看，我們確實進入了通縮階段，即物價整體下降的階段。

通縮和高通脹都會引發擔憂和不安。美國正在經歷的高通脹率給經濟和人民生活都帶來困擾，通縮也不是好事情，容易導致信心下降和經濟活動減弱。

在美國，高通脹率會對政府的執政產生影響，因為高物價會引發老百姓的不滿，並可能影響選民的投票意向。然而，適度的通貨膨脹實際上對經濟有益。每年2%至3%的通脹速度被認為是經濟健康的狀態，可以促進消費、激發投資和刺激經濟增長。

適度的通脹對於保持企業家信心很關鍵。對於企業家而言，正增長的物價非常重要，因為當物價負增長時，企業難以獲利，營收表現也會受到影響。根據國家統計局的數據，2023年我國企業營收基本上沒有增長，利潤也在負增長。儘管自7月份以來負增長幅度有所縮小，但仍然是負增長。在此情況下，企業採取其他任何措施來提振信心可能都不太有效。

當利潤和物價都下降時，人們對未來容易失去信心，這會直接導致投資增速下降。除了政府的投資之外，整體投資實際上已經出現負增長，尤其是房地產行業的負增長佔據了很大比例。

根據財政部的數據，2023年前三季度經濟同比增長5.2%，其中消費貢獻了4.4個百分點，佔比83%。這是有史以來最高的比例。儘管我們常説消費不足，但從數據來看，2023年的增長主要依靠消費增長。我們看到餐館、機場、火車站人山人海，消費確實有所復甦，然而大宗消費並沒有復甦，主要是與房地產相關的消費大幅下降。

與此同時，投資對經濟增長的貢獻率為1.6個百分點，佔比30%，相較平常水平稍低。通常情況下，投資的貢獻率可以達到GDP總量的兩個百分點甚至更高。因此，2023年國內需求差並不是差在消費，而是投資。

2023年的出口負增長，對GDP的貢獻是-10%。當然，出口負增長是全球範圍內的問題，並不僅僅是中國，中國的表現還相對稍好一些。越南的出口負增長為12%。但無論如何，國外需求的下降或減速對中國需求的影響非常大。

這是今年經濟復甦的總體情況。

經濟與社會並非線性前進

2023年，中國經濟的多項指標出現較大波動，原因並不只是經濟方面的數據變化或政策影響，而是多方面的，尤其是包括非經濟因素帶來的影響，我們需要學會用更綜合的眼光看待經濟發展。2023年末的中央經濟工作會議也明顯提出，要將非經濟目標納入經濟考量範圍內。這意味着在發展經濟時不能只關注經濟目標，還要考慮其他非經濟目標的影響。

非經濟目標有哪些？它們如何影響經濟運作？理解政策制定背後的政治邏輯很重要。

這需要一個框架來闡述，但這個框架來自何處？這些年來，我一直在思考這個問題，直到我讀到《第四次轉折》這本書才找到答案。

《第四次轉折來了》

這本書由兩位美國作者威廉·斯特勞斯和尼爾·豪在1997年合作撰寫，其中一位作者已經去世，另一位作者最近又寫了一本書，名為《第四次轉折來了》。這兩位作者相信，歷史是循環的。

與之相反，我們大多數中國人的歷史觀是線性的，尤其是近代以來的中國人，我們似乎總認為歷史在不斷向前，社會永遠在進步，因為我們接受了馬克思的五階段論，從原始社會到奴隸社會再到更高階段，不斷升級發展的觀念。

《第四次轉折》兩位作者的觀點是，歷史是循環的，而不是線性的。他們發現美國曆史的發展規律以80年為一個大週期，其中包含四個小週期，每個小週期為20年，相當於一代人的時間。這種觀點與我們將一年分為四季的概念類似。

中國古代一些哲學家也會用自然現象，特別是四季循環來比喻人類社會。例如，西漢學者董仲舒在《春秋繁露》中就通過四季的變化來講述人類社會的變遷。這種比喻可以幫助我們理解歷史的循環和變遷。

《第四次轉折》的兩位作者基於對歷史循環性的觀察和研究，將美國二戰後的歷史劃分為四個時期：

第一個時期是“高潮期”，時間從1945年到1963年。在這個時期，二戰剛剛結束，美國經濟迅速增長，其經濟體量佔據了世界近50%，人民生活水平大幅提高。正因為如此，人們普遍擁有共同的理想和價值觀，對政府也有信任。

第二個時期被稱為“覺醒期”，是從1964年到1984年。在這個時期，年輕人開始崛起，尤其是二戰後的嬰兒潮一代。他們不再盲從政府的指揮，也不接受傳統主流價值觀的灌輸。相反，他們追求個性解放和自由，因此出現了大量的社會運動，如反戰運動、民權運動和新解放運動等。覺醒期是個人主義的爆發階段。在這之前的20年，集體主義文化占主導地位，而新的20年則見證了個人主義的覺醒，是對集體主義的反作用。

一旦個人主義開始興起，人們就會尋找屬於自己的方向，進入第三個時期“展開期”（1985-2005）。在這個時期，全球化達到了高潮，對於美國人而言，自由民主獲得了勝利。在蘇聯解體前的一週，戈爾巴喬夫在馬德里見到了老布什。老布什詢問蘇聯的情況，戈爾巴喬夫回答説一切都很穩定。但他也提到，如果蘇聯有一天不存在了，請不要將其歸功於自由民主的勝利。一個星期後，戈爾巴喬夫在CNN記者面前簽署了蘇聯解體宣言。由於時差，老布什當天就發表了講話，宣稱這是美國人民的勝利，是自由民主的勝利。既然勝利了，就得踐行諾言，而自由民主就得保護全球人民的自由，所以大批移民進入了美國。於是，美國政治學家亨廷頓寫了《我們是誰》，因為美國到了“危機期”。

“危機期”（2005-2025）是第四個時期。到了危機期，總有一個睿智的老人來敲鐘告訴美國人説，危機到了，該解決問題了。史蒂夫·班農認為特朗普就是這樣一個人。特朗普上台後首先是對穆斯林移民進行嚴格審查，阻止他們移民美國。這次他再次競選總統時説，如果再次當選，他只會在第一天做獨裁者，因為他想要關閉邊境。

中國新時期的方向與原則

我發現，《第四次轉折》所總結的歷史四個時期的規律，也適用於中國以及其他國家。

中國在1949年至1976年之間是毛澤東時代，其中的代表期是上世紀50年代，這可以説是中國最近歷史發展“高潮期”的主體。那時物價便宜，工資相對較高，儘管生產水平低，但社會欣欣向榮，人們的想法也相似，都想建設一個強大的新中國，所以也吸引了錢學森等一大批海外人才。

“覺醒期”就是鄧小平時代，即1977年至1997年。這是思想解放的時代。如果説“五四運動”是第一次啓蒙，那麼上世紀80年代就是第二次啓蒙。毛澤東時代弘揚集體主義，鄧小平時代給個人主義一個空間。

“展開期”是從1997年到2017年，是各種勢力和思潮湧現的時期。

當下，我們進入新時期，任務就是要對過去幾十年產生的問題進行全面糾正。我在十五、六年前就曾説過，中國正在變成一個“正常的發展中國家”，而不再是“超常的發展中國家”。正常的發展中國家就會存在腐敗、官商勾結、貧富差距等問題。中國在毛澤東時代和鄧小平時代都屬於“超常的發展中國家”，因為有股勁兒在裏頭。隨着時間的推移，這股勁兒逐漸消失，取而代之的是各種力量的自由奔跑，就和其他發展中國家一樣出現了許多問題，需要新時期來解決。

新時期需要做什麼？在我看來包括以下幾件事：

第一，持續反腐。

第二，打破政商聯盟。

第三，加強黨的集中統一領導；

第四，推進共同富裕。我國的貧富差距位居全球較高水平。我國最窮的10%的人的全部收入只佔總收入的0.5%，而他們的淨財富是負值，通過借債來生活。

第五，矯正過度市場化。改革開放是黨的關鍵一招，市場化是中國成功的奧秘之一，但是，不是什麼事情都可以由市場來做。

第六，糾正過度金融化。金融發展本應服務於實體經濟，然而過度發展卻會對實體經濟造成打擊。正如我們所見，美國因為金融化過度導致產業空心化問題。因此，我們現在迫切需要對金融進行治理，以實現高質量的金融發展。

第七，降低經濟對債務的依賴。地方政府負債越來越多，週期也越來越短，而且負債越來越不規範，我們需要採取措施來減少這種依賴。

降低經濟對房地產的依賴。目前，整個經濟有40%的投資與房地產相關，而老百姓的財富中60%都在房地產中。這種情況顯然存在問題。

最後，對於學者來説，我們需要建立自主的知識體系。我們不能盲目追隨西方，也不能讓中國的學術界變成西方的代理市場。中國應該擁有自己的學術體系，發展具有獨立思考和創新精神的學術思想，以推動國家的發展和進步。

以上的糾正可能需要很長的時間去完成。如果我們能夠實現這些目標，在2035年之後，我們將建立起一個嶄新的時代。那個時代需要我們每個人都為之努力。

不能用短期政策解決長期問題

然而在短期內，採取正確的方法很重要。我們面臨的許多問題都是長期積累下來，經濟學家稱之為結構性問題，因此需要採取改革的方式來解決，而不是簡單粗暴的政策調整。

2021年，政府在房地產市場採取的治理方法，就是錯誤地用短期手段去解決長期問題的例子。政府通過“三條紅線”、貸款配額等手段來限制信貸供給。由於房地產市場高度依賴信貸，一旦信貸緊縮，市場就會受到巨大沖擊。因此，雖然短期內實現了回調目標，但也帶來了其他問題，例如對相關行業和就業產生了巨大影響。

這些措施在短短兩年多的時間裏完成了本應需要十年完成的過渡，對經濟造成了很大的衝擊和傷害。2021年，平均每月房屋新開工面積約為1.9億平方米，2023年10月已經下滑至8000萬平方米。這種快速變化可能導致市場的不穩定和經濟的不平衡。房地產市場不僅僅是一次性購買房屋的消費，還涉及裝修、購買家電傢俱等關聯消費，這是一個非常龐大的消費領域。我們應該意識到，消費中的吃喝玩樂等零星消費可能還在增長，但整體消費低迷，原因是大宗消費下降太多。

因此，未來我們需要綜合考慮各種因素，採取更加全面和可持續的措施來促進房地產市場的健康發展。

再看地方政府債務問題。過去二十多年我國有兩輪化債。第一輪是2000年前後，化了前20年的債，那次化得比較徹底，銀行重組，輕裝上陣，成立了四大資產管理公司，接受壞賬。然而，此後不到15年的時間，大量債務又積累起來。2014年至2018年進行了第二輪化債，置換了約8萬億債務。可是到2023年，債務問題又起，地方政府債務因疫情而大幅膨脹。從20年到15年再到5年，積累債務的時間越來越短，這的確是個大問題。

然而，在當前關鍵時刻，政府選擇從2022年下半年開始對地方政府實施財政緊縮政策，限制他們借債，只能借新還舊，不能新增債務。這樣的政策是有問題的。

首先，這是一個不合適的政策。在疫情結束後，沒有一個國家會立即進行財政緊縮，而是需要擴大財政支出來促進經濟復甦。財政緊縮可能會進一步抑制地方政府的投資和消費，阻礙經濟的恢復和發展。

其次，選擇的時間也不恰當。地方政府在疫情期間支出很大，造成財政虧空。現在又限制他們借債，地方政府只能過緊日子。地方政府過緊日子，房地產市場又在下行，這兩個部門加起來至少佔經濟的30%，如果他們下降10%，就會對經濟增長造成3個百分點的拖累。這正是2023年經濟復甦困難的原因所在。

必要的政策調整

在房地產領域，政策層面上有一些事項需要明確：

第一，需要明確取消“三條紅線”政策，以及銀行房地產信貸比例限制。要向市場發出正確的信號，承認過去的錯誤。以前是“三條紅線”，現在要求“三個不低於”，但另一方面又引入了“白名單”制度，全國只有50家房地產公司進入“白名單”，政策仍然在相互打架。

第二，需要明確取消限購政策。許多城市已經取消了限購，但為什麼不能明確表示不再限購呢？

第三，要明確讓市場決定房價。我們現在推行“保交樓”政策，這當然可以提振信心，但另一方面也讓地方政府揹負沉重負擔，因為他們不希望房價下跌，否則地方政府就會虧損；但如果房價不跌，老百姓就不會購買房屋。房地產市場和股市一樣，老百姓對於漲跌有追逐和避讓的心理。當老百姓認為房價還有下跌空間時，他們不會輕易購買房子，只有當房價跌到一定程度時才會考慮購買。

第四，還可以考慮建立一個“住房儲備銀行”來保障交樓。這樣的銀行可以在地方財政緊張時提供一些信貸支持。政府今後確實要專注於保障性住房建設，但資金來源仍然是一個問題，或許可以通過住房儲備銀行來獲取資金。

財政方面，政府在加大政策力度。

從2023年7月開始，政府意識到緊縮政策不可持續，因此採取了一些擴張性的財政政策。然而，這些政策“半遮半掩”。雖然通過發行1.5萬億元置換國債可以緩解一些困境，但如果不允許地方政府舉債，他們將無法開展新項目。因此，必須打開閘門，允許城投債和銀行借款，否則即使有政策也難以發揮作用。

説到這裏，可能會有人會問，一方面要治理地方政府的債務問題，另一方面又允許地方政府繼續舉債，這不矛盾嗎？實際上，防止地方政府新增債務是一個長期的過程，但在短期內我們需要找到權衡之策。我們可以先暫時救助地方政府，確保其正常運轉，然後再考慮如何治理地方債務問題。

我的總體觀點是，要想徹底治理地方債務問題，就必須將地方債務納入地方政府的預算和決算中，與中央政府負債已經納入預算相似。這樣做有助於提高債務透明度。穆迪將我國主權債務評級從正面轉為負面，對我們政府而言是一個不利因素，直接影響了我國在海外的債務發行。因此，讓債務透明化是非常有益的。

2024年中國經濟展望

儘管現在困難重重，但我一直對中國經濟抱有信心，並對中國經濟的長期增長持樂觀態度。悲觀派只看到眼前的困境，樂觀派會關注更長遠的未來，並將得到證明。

對於中國企業家而言，保持樂觀態度非常重要。如果你在經營企業時一直持悲觀態度，那就很難取得成功。但你請的職業經理人必須保持謹慎態度，以確保企業穩定運營。

因此，在短期內，我們可以採取謹慎甚至悲觀的態度，但放眼長期應保持樂觀。

根據我的估算，中國仍然具有5%-5.5%的潛在增長速度。如果我們無法達到這個速度，將會浪費掉我們的生產能力，這將是一種失敗。中國擁有高儲蓄率和完整的產業鏈，並在一些技術領域世界領先。中國產品的低質低價已經成為過去，我們已經進入質量優良、價格合理的時代。以我們的電動汽車為例，現在老百姓購買國產車已經不再因為品牌而猶豫，這樣的情況倒退5年都難以想象。這是一個巨大的變化。

2023年12月的中央經濟工作會議提出“先立後破”。這意味着政府將以確保經濟的穩定運行作為首要目標，然後再去解決問題。如果經濟的穩定局面不斷被破壞，將會導致社會動盪和不安。過去幾年的情況表明，經濟處在不斷動盪之中，事後才發現問題，我們只能臨時處理問題，然後又發現新的困難，最後不得不重新整頓。

因此，我認為“先立後破”這個概念非常有價值，未來我們應該遵循這個原則，不要急於改革。實際上，中國的主要改革在上世紀90年代就已完成，現在應該鞏固已經收穫的改革成果。由於我們在很多方面還沒有鞏固好成果，又忙於新的改革，最終成為半拉子工程。

我相信政府會繼續在房地產行業發力，希望房地產市場能夠在2024年下半年止跌。房地產市場的穩定對於經濟的恢復至關重要。同時，地方政府的財政狀況也需要有所改善，以減少對經濟的不利影響。

儘管當前形勢不容樂觀，國際機構普遍預測中國2024年經濟增長不會超過4.5%，但我認為這種預測有些悲觀。政府已經意識到穩定經濟是首要任務，所以我對2024年抱有希望，我相信5%的增長速度仍然有望實現。