呂德文：千萬工程不是造點，解讀2024年中央一號文件

【文/呂德文】

近日，2024年中央一號文件發佈，文件名為《中共中央國務院關於學習運用“千村示範、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》。筆者根據浙江省“千村示範、萬村整治”工程（以下簡稱“千萬工程”）的調查，以及全國各地的鄉村振興實踐，做個人化解讀。

1.目標與方法

鄉村振興是新時代三農工作總抓手，是中國式現代化的有機目標。“千萬工程”則是浙江持續堅持20年的時間經驗，是鄉村振興的方法路徑。目標和方法之間，有一定的辯證關係，我們需要仔細辨析。

一是防止用方法替代目標。

典型示範是我們黨抓工作的重要方法，通過典型示範，總結普遍性的工作方法，從而實現以點帶面。但我們的調研發現，很多地方在進行鄉村振興示範時，存在目標替代的做法，人為拔高示範點標準，過度包裝和總結其經驗，這是違背“千萬工程”的基本經驗的。

不少地方在推行鄉村振興的過程中，似乎都有了路徑依賴，希望通過某個具有現實度的示範點來體現自己的工作成績。因此，往往是抓了若干個點，卻忘記了全面。有些示範點，從新農村建設、美麗鄉村建設開始，到脱貧攻堅和鄉村振興，都不知道投入了多少錢，示範了多少年，結果還是沒有示範效果，連隔壁村都沒有示範帶動起來。這種以點代面的工作方法，我們要警惕。

千萬要警惕，別把“千萬工程”學習成造點的工程。

二是防止用特殊代替一般。

文件也特別強調要因地制宜，分類推進。關鍵是，地方特點和類別怎麼操作呢？我們認為，最好的劃分標準是城鄉關係。無論是鄉村振興，還是千萬工程，都是在特定的城鄉關係中開展的。

浙江“千萬工程”的發生背景是，當地的工業化和城鎮化水平已經發展到一定程度，大多數農村地區也被納入了城市帶。城鎮化工業化造成了村莊環境污染等問題，地方政府也有一定的資金和資源條件率先推動城鄉融合發展，通過千萬工程來推動美麗鄉村建設，是有合理性的。

現如今，大多數中西部地區的城鄉關係，其實和浙江是完全不同的。如果説浙江農村屬於城市，那麼，普通中西部地區的城市屬於農村。換言之，“以城帶鄉、以工補農”在很多中西部地區是很難實施的。

從我們的調查看，很多中西部地區去浙江學習，都重視學習具體的經驗模式，如某個示範點的鄉村建設、鄉村發展和鄉村運營的經驗，最後發現，其實沒有辦法學。他們往往是滿懷期待而去，滿懷失望而歸。

其中的原因是，浙江不少明星村，幾乎都有意識地總結了一套經驗模式，這些模式的特點都是無比高大上，用特殊代替一般，這些浙江的示範點在浙江內部都難以通融，何況是到浙江之外的地區？

因此，在廣大中西部地區學習運用“千萬工程”，重要的是學習方法，而不是具體模式。這些方法，無非是結合地方的資源條件和區位特徵，制定符合地方實際的鄉村振興方法，千萬別拔高，要立足長遠，久久為功。

百億花園村成為鄉村振興樣板（圖/新華社）

2.糧食安全和鄉村產業發展

一號文件專門用一章來講糧食安全問題。從我們的調查來看，自上而下都很重視糧食安全，並採取了一系列措施保證糧食安全。但在實踐中，有些基層反應突出的問題，需要引起高度重視。

一是農地非農化和非糧化治理過程中的一刀切問題。

農地非農化和非糧化治理，關係到糧食安全的基礎要素——土地，這一點毋庸置疑。但從實踐看，非農化和非糧化的土地，有極其複雜的制度和歷史原因。

在工業化水平比較高的地區，土地不僅是農業生產資料，更是工業發展和城鎮化發展的基礎，地方政府有衝動把土地非農化。其結果是，好地蓋房子去了，差地甚至不適合耕種的土地，反而成了基本農田。在工業化水平比較低的地區，在增減掛鈎等政策誘導下，也有強烈衝動通過增加耕地指標，通過交易獲取財政收入，客觀上也導致了一些耕地質量不高，甚至因此而影響了生態。

在過去相當長的歷史時期，地方政府的農村工作的重心是農民增收，想方設法鼓勵和引導農民多元化農業生產，鼓勵種植經濟作物，甚至默許農民在農地上發展養殖業等附加值更高的產業。在一些地區，地方政府通過“逼民致富”，的確發展了具有區域特色的農業產業，造福了農民。但客觀上，發達的農業特色產業，往往也意味着土地的非糧化問題。

因此，一刀切的問題實質是，將糧食安全作為一個唯一且壓倒一切的政治壓力，傳導給了基層政府。這迫使基層政府為了完成這一任務，出現了折騰羣眾、不切實際的做法。

早期的“千萬工程”的可貴經驗其實是切合農村實際，以羣眾利益為導向的。比如，村莊整治會充分考慮到羣眾出行需要，該修路修路，該架橋架橋。但當前在嚴苛土地管制下，基層根本就不可能根據實際來更加高效地運用土地，到處都是紅線，基層基本上沒有“有力有效”推行鄉村振興的空間了。

二是農業經營模式問題。

近些年來農業經營發生了極大的變化：一方面，農業生產力發生了鉅變，農業機械化和其他農技水平得到了極大提高；另一方面，農業生產關係也發生了鉅變，農業社會化服務水平提高，農業經營主體也多元化，種田大户所佔比例越來越高。

在長三角等工業化水平比較高的地方，本地小農幾乎都不種田了，轉而依靠種田大户。地方政府為了完成上級下達的糧食生產指標，也有意通過補貼、鼓勵土地流轉等方式，引入種田大户。這就出現了一個極其詭異的結果，種田大户似乎是為政府種田，農業經營者並沒有種什麼的自由，完全聽命於政府，其農業生產效率其實非常低。

而在一些糧食主產區，地方政府不僅沒有多少補貼，且很多種田大户還要想方設法多種地，如通過社會化服務的方式，將小農排斥在外，小農種地越來越難。但麻煩的是，農村還有相當數量的需要以農為生的農民，他們一旦沒有充分就業，就很可能對種田大户產生意見。客觀上，去年一些地區出現的“搶大户”現象，是一個警示。

一號文件專門強調小農經營為主，這符合中國相當一段時間內的農業經營現實。某種意義上，小農指的是沒辦法脱離土地的最弱勢的農民，保障他們的勞作權，不僅是一個農業問題，還是一個政治問題。當前，各地已經在試點土地二輪延包政策，這不僅涉及到糧食安全，更涉及到今後相當一段時期的農村穩定，需要慎之又慎。

三是脱貧攻堅和鄉村振興有效銜接的問題。

脱貧攻堅和鄉村振興的5年銜接期已經過去了三年，在一些地區，脱貧監測仍然是基層工作的重中之重，但也給基層造成了極大困擾。其核心問題是，脱貧監測的系統極其不接地氣，但凡羣眾上學、就醫等，就要填表，給基層幹部和羣眾帶來了極大的困擾，造成了一些形式主義官僚主義問題。

比如，某些地區的主管部門人為規定脱貧户的有一定比例的收入增長率，而2023年又是經濟下行壓力比較大，農民增收（包括脱貧户增收）壓力極大的時候，這給扶貧幹部帶來了極大的困擾。很多基層幹部調侃，不少地方基層幹部的收入都下調了，結果貧困監測户的收入卻有了較大比例的增長，説出去都是笑話。

一號文件提出了要讓脱貧監測和最低保障制度相銜接，我們認為，要儘早並軌，低保政策又較為完善的執行系統，用低保制度代替脱貧監測就行了。並且，服務於脱貧攻堅的第一書記和駐村工作隊制度，也要儘快優化，給派駐單位減壓，也給基層黨組織有更大的自主空間。

圖為綦江區千秋村貧困户肖禮樹喜遷新居（圖/脱貧攻堅網絡展）

3.鄉村建設與鄉村治理

“千萬工程”本質上是一個鄉村建設經驗，具體而言是以農村人居環境治理為切入點的不斷升級迭代的經驗。當前，各地在推行鄉村振興工作中，也主要是從人居環境治理切入的。從我們的調研來看，有幾個方面需要重視。

一是人居環境治理是最有顯示度的工作，但未必是農民最迫切需要的工作。

這意味着，地方政府的工作和農民需求之間，其實是不匹配的。在不少地方，人居環境治理出現了政府在動、羣眾在看的現象。比如，在廁所革命過程中，很多地方的按指標推進，時間緊、任務重，且好高騖遠，工程質量完全無法保障，最後出現了浪費。

哪怕是在浙江地區，有些地方的農村污水管網仍然是沒辦法保證質量的，根本就沒有基礎設施，也沒有足夠的運營經費來有效處理污水。基層幹部羣眾反映，這種無法正常使用的污水處理管網，還不如以前的農户分散處理來得環保。

很多地方在人居環境治理過程中，急於求成，出現了越俎代庖，增加基層負擔的現象。現如今，人居環境治理成了很多中西部地區鄉村兩級的財政負擔，有些村莊因此欠下了村級債務，有些鄉鎮因此陷入保運轉的困境。這兩年基層“三保”的壓力比較大，有基層領導反映，其中的一個壓力源就是人居環境治理。

我們認為，農村人居環境治理要量力而行，也要適應羣眾的訴求，完全沒必要好高騖遠。羣眾有需要，政府需要回應；羣眾沒有需要，就要緩一緩，不要替羣眾着急。有些地方為了人居環境治理，要求羣眾不養豬，要把雞鴨圈養起來，這都讓人哭笑不得。鄉村建設一方面要把農村建得像農村，有土豬土雞吃，但另一方面又不讓農民養，這是為了幹啥呢？

二是鄉村治理要重提羣眾路線和村民自治。

這些年，黨組織領導的自治、德治和法治相結合的鄉村治理新體系已經建立起來了，但悖論是，鄉村治理體系是健全了，但鄉村治理能力卻下降了。現如今，不少地方哪怕是讓羣眾來開個會，都要給羣眾發錢。基層幹部天天忙得要死，卻見不了羣眾，羣眾的訴求也沒辦法有效回應。農村的這種治理狀況，到了非改不可的時候了。

如果不動員羣眾，或者是依靠利益俘獲來假動員羣眾，鄉村治理就不可能有力量。應該清楚的是，加強農村黨組織的建設與羣眾動員之間，是一體兩面。如果黨組織不從羣眾中來，到羣眾中去，越是加強黨組織建設，就越是可能把黨員和黨組織封閉起來，成了一個利益集團。基層幹部真把自己當成幹部，並不是什麼好事。

如果不以自治為準則，則德治和法治也是無從談起的。近年來，各地經常出現基層幹部“好心辦壞事”的情況，比如，在移風易俗過程中侵害羣眾權益。其中的原因，無非是基層幹部已經無法通過村民自治的辦法，依靠村規民約來治理村莊了。而基層幹部在鄉村治理過程中，越來越依賴於上級的政策，越來越依賴於行政措施，羣眾的自我管理、自我教育、自我監督等，越來越不起效果了。

當羣眾內部沒有共識，而黨組織又不和羣眾在一起時，鄉村治理只會越來越臃腫，越來越沒有效率。

（本文首發於微信公眾號“新鄉土”。）