馮川：小縣城化債有多難？我以Q縣為例算算賬

【文/觀察者網專欄作者 馮川】

一、引言

根據財政部1月30日公佈的數據，截至2023年12月末，全國地方政府債務餘額407373億元。其中，一般債務158688億元，專項債務248685億元；政府債券405711億元，非政府債券形式的存量政府債務1662億元。

從三級地方政府金融負債層級結構來看，部分縣域政府負債所佔比例最高。而政府對金融信用的透支表現，即出現資不抵債和債務逾期違約現象。

金融信用之所以成為透支對象，有其體制性原因和政策性原因。

在體制上，一方面，縣域政府向銀行等金融機構的貸款行為缺乏預算硬約束機制和債務審查、監督與追償約束機制，因此縣域政府不用為銀行信貸風險擔責。在“一屆縣長一屆政績”的任期目標短期化背景下，每一屆領導也不用為地方長遠發展中存在的風險負責，因為每一屆領導任期內的借債都可以留給下一屆領導來還。透支金融信用不僅不會影響其升遷，反而使其可以因鮮亮的政績而得到高升。這種通過金融信用透支獲得的權利與信貸償還責任的不統一，必然造成縣域政府對金融信用透支的偏好。

另一方面，中國的商業銀行都是國有性質的，歷史上即使國有銀行向國有企業放貸出現不良貸款，中央都會予以剝離，地方政府在中央財政兜底作用下也不會因債務問題而破產。因此銀行給地方政府貸款的風險幾乎為零，這些金融機構會競爭性地向地方政府發放貸款。

在政策上，2015年修訂以前，《預算法》明確規定地方政府不得發行地方政府債券、預算不能列赤字，這就限制了地方政府的融資工具，將其財政信譽與中央政府緊密捆綁。具有舉債迫切需求的地方政府於是高度依賴銀行信貸和金融槓桿。2015年新《預算法》實施後，高額地方債券的付息規模不小。2023年，地方政府債券支付利息12288億元；而去年這一數據是11211億元，首度超過萬億，相比2019年幾乎翻了一倍。有報告顯示，地方政府債券付息支出佔地方綜合財力的比重由2019年的3%升至2022年的4%左右。

但地方結存限額有限，因此也需要通過銀行貸款展期降息、貸款置換到期債券等金融措施，化解城投債券等地方債風險。在還債責任轉移預期下，地方政府的債務風險自控意識不足。銀行貸款可以只付息不還本，而地方政府只付息的壓力不大，本金也會在將來成為並不很大的債務。因此，只付息不還本是一個可行的貸款方案。

雖然縣域政府動員金融資源而放大財政缺口之後，在理論上可以進一步通過動員上級政府乃至中央政府資源，而將缺口向上級和中央轉移。但中央政府以貨幣化方式稀釋債務壓力的後果，是引發通貨膨脹和經濟秩序的混亂。

另外，雖然縣域政府對金融信用的透支，在一定程度上導致源於銀行貸款期限與政府投資項目回報期限之間的結構性錯配，縣域政府利用貸款展期或貸新還舊，理論上可以起到延長貸款期限的作用，用於基礎設施項目建設的債務可以改善基礎條件、提高企業投資積極性，最後提升縣域政府償債和化解債務風險的能力。但是實際上，對於大部分缺乏資源與區位優勢的中西部縣域而言，由於經濟發展潛力相對較小，不動產升值空間有限，大規模城市建設投入也難以轉換為縣域經濟的發展和縣域政府的償債能力。

然而，不論是展期降息還是置換，畢竟只是將債務期限拉長、利率降低，地方全口徑債務餘額並沒有改變，仍待化解。隨着財政收入和土地收益增長的放緩，地方融資平台進入償債高峯期，縣域政府的金融信用一旦透支，就可能對銀行金融系統造成系統性衝擊。

筆者近期調查發現，不少中西部縣城的大規模城市建設投入並沒有進入生產性領域，而是流入了公益性領域。投入無法帶來相應產出，產生大量資源浪費。這些縣城都是人口淨流出地，商貿中心、大公園、大廣場等項目建設成本和維護成本耗費數十億乃至數百億元，利用率卻極低，也無法扭轉人口淨流出的狀況，難以帶動當地生產力的提升。

資料圖來源：新華社

以下將以Q縣為例，分析透支經營縣城的邏輯。

二、觀摩考評促進城建：經營縣城的動力機制

市級不規定縣級城市創建的具體項目，但是會制定考核辦法，對縣級城市創建進行考核評比。如果在城市基礎建設排名中連續落後，縣級領導就需要在市級大會上作表態發言了。

即使中央規定不允許進行考核評比，但考核評比現在更多以“觀摩”的名義存續下來。每年進行的所有“觀摩”都有獎懲辦法，縣領導都要參與“觀摩”活動——每年市委書記、市長親自帶領四大班子成員，與市直部門十來個幹部，以及各縣的縣委書記、縣長，乘坐幾輛大轎車，巡查各縣城的城市建設，考核縣級領導對城市建設的貢獻。

“觀摩”活動從屬於“百城提質”活動。對於Q縣不少中層幹部而言，他們並不知道“百城提質”活動在源頭上是省一級還是中央發起的，他們只知道這個活動在當地已經開展了超過3年時間。

“百城提質”的核心，就是改變城市面貌。對於縣政府而言，“百城提質”的“觀摩”考核非常重要，這屬於偏重經濟目標的綜合目標考核。只要在這項考核中取得不錯的排名，其他專項考核都容易應對。

各縣在“觀摩”的考評壓力之下，為了爭先進，就只能“上項目”，成立縣級城市建設領導小組（不設辦公室），由縣委書記親自抓工作落實。每到“觀摩”考核前夕，政府辦負責通知相關部門臨時開會，分成幾個小組，每個小組具體負責應對“觀摩”考核的某一個具體環節。

一般而言，縣裏迎接“觀摩”需要準備半個月到一個月時間。當然，有時候也會因為市級領導公務繁忙而推遲“觀摩”，也會遇到連續推遲數月的情形。比如按照慣例，“觀摩”通常在3月左右開展，2020年先是推遲到8月，而實際上則是直到9月才進行“觀摩”。正因為如此，事實上縣裏全年都需要謀劃和準備“觀摩”的具體工作，並且提前謀劃來年的工作安排。

據住建局幹部介紹，城市“觀摩”的看點是全方位的，既包括學校、醫院等城建設施，也包括城市管理、衞生、市場、交通建設等等。同時，市級領導每年都會根據中央關注重點、中央城市建設任務的變化，而改變視察的項目側重，“今年看了明年就不看了”。比如對於Q縣，2020年重點視察的三項分別是“老舊小區改造”、“城市公共服務設施項目（公園、道路）”和“城市房建項目（房地產開發）”。這些視察項目每年都會提前佈置。

三、融資生產債務風險：經營縣城的透支機制

在“觀摩”的考評壓力下，為了改變城市面貌，與Q縣同省的擁有114萬人口的X縣每年投入200多億，雖然縣級一年的財政收入只有10多億。Q縣幹部直言，X縣簡直是“把100年以後的錢都花完了”。相比之下，人口51萬的Q縣每年需要投入10-20億用於城市建設，而每年的財政收入也有10多億，其中包括轉移支付、項目資金。

Q縣的城建投資，除了縣裏負擔3億的高速和國道路面建設、拆遷補償費用，還包括一些重點項目建設費用，比如學校和醫院的建設費用。縣一高建設經費1億多元，將老縣委改成正規幼兒園投入資金2000多萬，新區醫院投入2億多元。

然而，來自上級的項目資金“都是小修小補”、專項明確，再集中也就幾千萬，只能是提升性的。因此，新學校、幼兒園、醫院全部都要靠縣財政投入。一旦縣財政投入需求超出財政能力，超出部分就只有靠政府融資的方式解決——所謂“融資”，其本質就是透支未來。

縣政府的融資方式，大概有兩種：一種是由省一級發行專項債券，另一種是通過城投公司。

近三年來，債券發行已經下放到省一級。2017年發行的是“一般債券”，額度較小，其融資用於公益性設施建設，由縣財政用一般預算償還。從2018年開始，發行“專項債券”，用於產生收益的項目建設。“專項債券”發行額度逐年增加，扶持方向有變化，其目的就是在於引導縣裏建設和經營產生收益的項目。

使用專項債券，首先由部門申報，縣發改部門根據縣域社會經濟發展的需要統籌篩選，由外地某市的會計事務所作為第三方，與省組織的專家評審團共同評估審核可行性和收益。縣一級使用“專項債券”的融資，相當於省和中央替縣一級貸款，最終要由縣一級償還債務——15年內每年要還利息，15年後一次性還本。Q縣建設新區醫院，就使用了“專項債券”1.5億。

城投公司也是政府融資的一個工具，負責將財政、銀行、PPP（政府和社會資本合作）融在一起，然後將債務分散到各個局屬下包工程的企業。目前，Q縣政府已經通過融資平台向國家開發銀行和農業發展銀行貸款10多億。2018年審計，縣財政已負債30億，包括髮行一般債券造成的債務10億，其中利息每年3000萬。

現在的問題是，政府財力不夠，但建設仍在進行。政府靠融資建設的相當一部分工程都屬於“公益性項目”，比如城市道路、公園等，不能產生收益，債務問題最終還是需要政府兜底。城投公司通過粉飾報表、包裝項目、虛擬利潤等進行融資後，投資形成的是大量的公益性資產和無效資產，這也形成了城投公司投融資活動和債務負擔上的惡性循環。

資料圖來源：新華網

受制於地方政府資金需求大、融資難的情況，加上城投公司在市場經營和人才方面的短板，一般情況下，地方政府都不大支持城投公司開展產業投資和經營活動，特別是跨地區開展經營活動，有時甚至對城投公司投資經營性項目都是設限的。這種侷限性，直接導致城投公司在產業經營和投資方面停滯不前。加上政府對國有企業投資失誤的容忍度極低，問責制較強，也導致城投公司只能維繫現有基礎設施的不斷投入、運營和維護，並沒有更多收入來源和創收渠道來減債、化債，降低自己的債務。

目前，Q縣還有3.5億將通過城投公司借貸。但城投公司目前資產很少，基於2018年以來不允許新增“隱性債務”的規定，銀行不同意貸款。於是現在城投公司準備擴充資產，比如政府存量房，以及水庫、閒置土地等其他資產，也要充進一點實業，以達成銀行貸款標準。一旦城投公司達到2A級，就可以自己發行債券。

在一些地方，城市建設項目由住建局統一管理，希望調動住建局的積極性找上級主管部門尋求資金支持，或者自己舉債。Q縣住建局在1998年以前，也有下屬企業，一年間就要負責承擔7-8個城市建設項目，但也面臨一些債務問題。經過機構改革，Q縣城建項目就被分到各個局委，比如：

交通局，負責城市道路建設，擁有自己的公司；城市供水公司（正科級企業），負責城市給排水和污水處理；市政公用事業管理局（市政局），負責市政設施的修補和綠化；城投公司，負責新區醫院建設；縣機關事務局，負責管理經濟適用房和廉租房；供電公司，負責管理電力系統；而縣住建局則負責管理部分道路、公園、公建項目、路燈等，它沒有資產和下屬的公司。

現在每年的城建項目也多起來，增加到幾十個。Q縣住建局負責的這部分內容，佔縣裏投資的比例還不到30%。對於Q縣住建局管理的這些項目，住建局本身是“不當家”的。

城建項目的分散管理，起到了分散債務的作用。目前，縣裏一些局都多多少少揹負了債務。比如，交通局下屬企業欠2億；城管局下屬企業欠幾千萬；市政局也有債務，只是不太多。如果不是分散管理，“弄到一起要錢，年都過不好”。

Q縣城市建設表現出的典型遺留問題：一是企業欠外債、資金鍊斷裂形成的爛尾工程，爛尾樓的問題相對容易解決，畢竟產權清晰；二是問題樓盤的徵地工作，因賠償標準無法達成一致而無法推進，這問題雖然所涉面積不大，但也很難化解，政府必須採取強硬措施。但原本作為主導單位的縣政府、街道辦在遇到問題後往往不想幹預，而本來就不主張盲目開發樓盤的住建局，在後期問題化解時被迫參與矛盾的解決。這些問題，都會讓縣城債務雪上加霜。

在Q縣幹部看來，Q縣的城市建設還沒有發生過度投資的問題，只是剛剛鄰接老城區建了2箇中心。目前Q縣建成區有20多平方公里，建成區的框架已經拉開，主要道路、管網等重要基礎設施已經配置完成。目前他們有三個備選方案：滾雪球，建新區，往一片發展。他們認為，“往一片發展”容易見效益，而“拉框架是最難的，前期投入大，要把重要基礎設施投進去，收益小；以後把大項目往裏面填，慢慢配齊項目，壓力就小了”。他們並不擔心城建產生的債務問題。他們指望靠“經營縣城”，可以有效應對債務風險。

四、經營縣城不可持續：非税收入與税收的萎縮

中央和省級試圖通過發放“專項債券”促進縣政府經營縣城，縣政府幹部則指望通過經營縣城應對債務風險，於是形成“欠債—經營—還債”的經營邏輯。然而，經營縣城是否可持續，則是一個值得追問的問題。

對於一般的縣城經營而言，“旅遊資源”並非一個可靠的經營支點。Q縣有一點旅遊資源，但並不突出，最多是打造一個特色商業小鎮，開發一些餐飲等商業門店，其規模無法帶動財政收入的增加。

具體而言，經營縣城，主要是為了獲取“開發房地產”帶來的土地出讓金、罰沒收入、行政收費等非税收入，以及“建設產業園區”等帶來的税收。據Q縣財政局數據，在2019年Q縣的12.26億財政收益中，税收就佔到了62%，非税收入佔38%。

在Q縣財政的非税收入當中，最大一塊收入來源是土地出讓金。Q縣的縣城，現在至少有10個樓盤正在開發，大部分是高層樓盤。總共有20多個樓盤，最早的樓盤開發於2006年。2019年上半年開發的樓盤，讓Q縣獲得土地出讓金10億元，這些樓盤大部分都已售罄。2020年，縣財政又獲得土地出讓金收入13億。

農村出身者，是縣城樓盤購買的主體。他們將縣城的購房行為，視為一種生活改善型消費。根據預測，2020年是一個縣城購房的“小高峯”，再過3-5年，縣城房地產市場就會飽和。因此，現在許多房地產開發商都看準了未來的幾年機會。若要依靠“開發房地產”經營縣城以獲得土地出讓金，則顯得不可持續。

資料圖來源：新華網

罰沒收入，2019年Q縣取得了4000萬。其中，公安部門貢獻了1/3，主要來自交管部門，多的時候可以達到1000萬。環保政策大幅度調整時，工商管理部門貢獻了100-200萬，國土部門貢獻了200-300萬。由於環保導致工廠關停，現在工商部門、國土部門都很難罰到那麼多錢。由於治超力度加大，交管部門也只能罰到幾百萬。

這些部門以前是自收自支事業單位，現在都轉為全供事業單位。部門罰沒權的收回，降低了地方行政的經營屬性，有利於將營利行為轉變為公共行為，重建行政合法性、促成產業轉型和社會轉型，但卻進一步增加了財政負擔。

行政收費，2019年Q縣取得了1.5億，主要是國土耕地開墾費，近1億。其中包含增減掛鈎指標收入6000多萬。這筆收入每年浮動大，企業佔地、項目開發建設多的時期，這筆費用就收得多。2017-2018年，縣裏指標能在省會城市掛牌賣1-2億。但目前指標供給太多，形成供給排隊，供給競爭激烈，指標也賣不動、不值錢了——“現在縣裏自己建設，也增加一些建設用地，就自己用了。”

國有資本收入，2019年Q縣取得了6000多萬。基本來自國有資本入股企業分紅。其中，國有水泥廠分紅2000多萬，2個民營石子加工廠分紅3000多萬，農村商業銀行分紅幾百萬。但隨着環保力度的加大，水泥廠、石子加工廠的生產成本上升，直接影響到收益和分紅金額。

總體而言，除了來自國有資產門面房出租、礦山拍賣、礦權收益的國有資產、資源有償使用收益，以及根據增值税和消費税收取總額2%的教育附加，縣城通過經營獲得其他各項非税收入的能力正在逐漸下降。

那麼，經營“產業園區”獲得税收這條途徑又如何呢？

Q縣經營產業園區，開發了幾個主導產業，但大部分都已陷入停滯或萎縮的狀態。縣裏的幹部向筆者一一盤點了這些產業：

（1）門配件產業。曾經吸引了幾十家企業，投資太大，但近年來銷售不佳；

（2）小提琴產業。屬於投資小、技術含量高的加工項目，主要出口。有10-20家企業，幾乎不虧本；

（3）建材產業。原來附加值比較高。但近年來開展“污染防治攻堅戰”，礦產、白灰、水泥、小石子、磚廠等產業都要升級，許多工廠都處於半停產狀態，嚴重影響建材產業的效益，其中礦山關停一年能減少1億收入；

（4）機械產業。生產環保除塵設備、汽車輪圈。效益好，但規模小。每年收益1000-2000萬，創造税收200萬，微不足道。

可見，除非將產業嵌入世界經濟大循環，在環保政策嚴格執行並趨於常態化的背景下，縣城建設產業園區的風險大、體量小，也很難為縣城經營貢獻長久生命力。一旦縣城税源不穩固，依靠市場的“經營縣城”也就難以為繼，甚至形成“欠債—經營—欠更多債”的惡性循環。

資料圖來源：新華網

五、城建債務如何化解？危險的轉移支付兜底邏輯

如果經營縣城難以為繼，化解城建債務，就只有依靠轉移性收入，這意味着債務化解最終將轉為政府兜底的邏輯。

2019年Q縣的轉移性收入，由如下幾部分構成：

（1）均衡性轉移，6億（8億，上解2個億，增量分成）。來自費改税、營改增、税改、大的調資（工資增加部分），每年增加的轉移支付。

（2）特殊性轉移支付，1億多。Q縣為革命老區，軍事駐軍多，這筆費用每年增加。

（3）專項轉移支付，10多億。其中，教育近2億，社保2億多（主要是醫療衞生，新農合補貼8000多萬，公衞、養老）、農林水（種植）補貼近1億。

（4）一般性轉移支付，10多億。

一旦轉移性收入也無法化解城建產生的債務危機時，距離全局性財政崩潰的邊緣就不遠了。

透過縣域財政危機的形成機制，我們可以進一步理解縣域經濟發展應當遵循的關鍵原則：

一是正確評估縣城發展能力。

在以縣城為重要載體的城鎮化推動過程中，縣級財力薄弱的縣城更容易產生高負債問題。作為人口淨流出地區的縣域經濟體量有限，工業發展程度不高。此類縣城不具備區位和資源優勢，沒有能力複製一線城市、省會城市和東部“百強縣”的發展經驗。

二是恰當定位縣域發展目標。

位於中西部欠發達地區的縣域政府盲目招商引資、開展工業園區化和大城市化建設，政府投入無法帶來相應產出，造成國家公共資源的大量浪費。此類縣城的發展目標應順應人口流動趨勢、產業分佈規律和社會民生需求，不應脱離實際、盲目貪大求全，誘發政府無序貸款融資。應在縣級治理考核中弱化GDP比重，擴大生態保護、公共服務等綜合指標比重。

三是恰當處理政治與行政的關係。

縣域財政結構性缺口產生的主要原因之一是不切實際的政治目標。因此，縣域政府要避免治理事務的泛政治化。上級政府只應負責把握大體方向，剋制對行政過程和行政指標進行精細化安排的政治衝動，適度保留縣鄉政府主體性的運作空間。這樣才能實現投融資市場化，從根源上解決縣域財政缺口增量。

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