王海娟：土地二輪延包試點，農民和基層幹部關心什麼？

【文/ 王海娟】

土地二輪延包是當前農村重點工作，涉及農村社會穩定、糧食安全保障和農業現代化發展。農業農村部從2020年就開始開展二輪延包第一批試點，於2023年開展了土地二輪延包第二批試點。

我們課題組於2023年9月和10月調研了全國的7個土地二輪延包試點村，發現基層幹部和農民認同“大穩定、小調整”的政策方向，同時十分反感“一延了之”的做法，探索了多樣化的土地小調整方案。

推動土地二輪延包應積極回應基層幹部和農民的訴求，在迎接新挑戰的基礎上完善土地承包政策，為未來30年的發展奠定土地制度基礎。

一、第一批試點，基層探索了多樣化的土地小調整方案

農業農村部從2020年開始展開第一批試點，全國有72個試點村。第一批試點的範圍是村民小組，每個試點村只需要選擇一個村民小組進行試點。第一批試點，農業農村部並未規定土地二輪延包方案，由地方自由探索。為了避免基層政府應付，農業農村部也提出了嚴禁“一延了之”做法。

當時土地延包試點的主要政策依據有兩個，一是土地二輪承包到期後延長30年，二是確保絕大多數農户原有承包地繼續保持穩定。2019年《中共中央、國務院關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》（簡稱《意見》）提出，第二輪土地承包到期後應堅持延包原則，不得將承包地打亂重分，確保絕大多數農户原有承包地繼續保持穩定。

我們調研了4個第一批試點村，各個村都進行了多樣化的探索。4個試點村都進行了土地調整，一是給新增人口調整了土地。試點村是發達地區，土地價值較高，當地農業規模經營水平較高，2023年土地流轉率達到80%左右，土地租金畝均500-600元/年，而且政府財政補貼較多，畝均100-200元/年。土地已經福利化，農民要求按照新增人口分配土地的願望強烈。當地給新增人口調整土地的一個優勢是土地流轉率高，只需要通過“動賬不動地”的方式調整土地租金。

基層政府組織第二輪土地承包到期後再延長三十年試點工作動員會

二是調整了地塊的位置。發達地區高標準農田建設的覆蓋率很高，進行了土地平整。地方政府結合高標準農田建設推動“小田並大田”改革，將農民十幾塊土地合併為2-3塊地，有的村莊實現了“一户一塊田”。農民承包地地塊的位置都發生了變化，且大部分農民都將土地流轉出去了。當地採取“確權不確地”的做法，農民承包經營權證上只有承包地面積，沒有四至位置。據説，72個試點村中，有93%的村莊都進行了土地調整，平均調整幅度是7%。

在具體操作過程中，試點村的土地調整歷史、土地資源稟賦、農民的土地調整訴求存在差異性，每個試點村的土地調整方案不同。試點村探索了內涵多樣的土地小調整，有的人認為是不按照新增人口調整土地，有的人認為是“動賬不動地”，有的人認為是保持大部分農民家庭的土地不變，有的認為是不調整承包地面積、只調整地塊。

A村，村集體機動地比較多，將集體機動地分配給新增人口，採取的是“減人不減地、增人增地”的做法。這個村很特殊，全鎮只有試點的村民小組有機動地，當地大部分村莊都沒有機動地。該村民小組有機動地120畝，試點時給無地和少地人口分了60畝，剩餘的機動地計劃以後分配給新增人口。這部分土地是河道地，不是承包地，無法確權給農户。分到土地的農民只能耕種，無法獲得承包經營權證。

B村，採取“動賬不動地”方式，重新分配土地租金。試點村民小組一直都有土地打亂重分的傳統，在2005年和2014年都重新分配了一次土地。這次作為土地二輪延包試點又重新分配了一次土地。由於農民的土地都已經流轉出去了，這次採取的是“動賬不動地”的做法，只是在賬面上調整了土地面積，重新分配了土地租金。農民約定，這次土地重新分配後未來30年不再分配土地，村民小組集體留下來20畝機動地，給未來30年的新增人口調整土地。

C村，採取“動賬不動地”方式，重新分配土地租金。該村民小組也是每5-10年重新調整一次土地，有“動賬不動地”的傳統。此次土地二輪延包試點，也是採取“動賬不動地”的辦法進行調整。

D村，採取區間值方式進行調整，實現土地面積相對平均。該村沒有機動地。其主要做法是確定一個區間值，將超過區間值最高值農户的土地調整給低於區間值最低值的農户。按照區間值調整土地有兩個好處，一是有一個浮動空間，當地塊面積與調出面積存在差異時，農民可以不調出土地，以避免切割地塊、防止土地細碎化。如果農民要拿出的土地特別少，地塊就很小，拿出來的土地也沒有人要。二是控制了調整範圍，主要是將面積較多農民的土地分配給無地和少地人口，大部分農民原有的承包地保持穩定。

二、第二批試點，基層幹部沒有動力，農民反感

農業農村部從2023年開始開展土地二輪延包第二批試點。我們調研了中西部地區的3個試點村，其中E村是國家級試點村，F村和G村是省級試點村。省級試點村也是按照國家級試點村來做，與國家級試點村沒有區別。

第二批試點有兩點不同。第一，試點範圍從村民小組變成行政村，第二，試點的政策空間不同，農業農村部嚴格規定了土地二輪延包試點方案，側重探索土地延包步驟和程序。農業農村部明確規定第二批試點要堅持“大穩定、小調整”以及“增人不增地、減人不減地”政策。

針對第一批試點多樣化的土地小調整做法，農業農村部對土地小調整進行了嚴格限定。一是嚴令禁止給新增人口分配土地，要求按照二輪承包時的人口調整土地。二是嚴格限定土地小調整的幅度。有的試點村提出的要求是以户為單位計算，土地調整比例不能超過5%。

在第二批試點村中，基層喪失探索空間。F村和G村主要試點內容是探索土地延包的一般程序。G村和E村還加載了網籤制度試點內容，探索農民在線認領地塊和簽訂承包合同。E村試點時最初採取土地調整方式，但是試點方案被否定，只能推倒重來。

E村2008年和2021年分別開展高標準農田建設，全村都實現了土地平整。該村結合高標準農田建設開展“小田並大田”改革，將小地塊合併為大地塊，將分散的地塊調整到一個位置，實現了集中連片耕種。全村因建設機耕道、“U型渠”被佔200多畝耕地，各組被佔情況不一，被佔土地按照原承包地面積按比例平攤到各户。

土地平整之後田塊數減少、舊界址被推平，村民小組將地塊重新編號，各户按照原來的土地承包面積抓鬮確定地塊位置。該村農民的承包面積和地塊都發生了變化，全村97%的農户的承包地都發生了變化。2023年省裏和縣裏對二輪延包試點工作的指導建議是“據實登記”，按照變動後的承包地面積和地塊重新確權登記頒證。

農業農村部認為這一做法不符合“大穩定、小調整”政策要求，具體表現在全村承包經營權變動率超過5%，要求E村嚴格按照2015年土地確權頒佈的承包經營權證順延，保證95%及以上的家庭户承包經營權不發生變動。

這被稱為“據本登記”原則，不是按照實際情況進行延包，而是按照已經嚴重不符合實際的權證進行延包。這不僅要求村幹部先廢止此次簽訂的合同，再與農户重新簽訂順延合同，更加嚴重的問題是權證和實際情況不符將給未來的工作帶來隱患。例如，徵地時，是按照權證面積和地塊進行補償，還是按照實際的面積和地塊進行補償，無論按照哪個標準進行補償，農民都有意見，會“炸鍋”。還有，根據哪個面積發放農業補貼？

在“大穩定、小調整”的政策要求下，基層幹部只能探索如何最大化地利用土地小調整的制度空間。

一是探索擴大土地小調整的比例，能否超過5%的控制。G村所在鄉鎮經管站站長表達了不滿：“街道幹部的想法是土地二輪延包以化解矛盾為主，農村土地關係平衡了，什麼矛盾都沒有了，而不是將重心放在調整比例上。”G村試點方案中，基層幹部固執地將土地小調整比例寫成10%。基層幹部根據摸底情況，發現全村至少有十幾户的土地需要調整，如果只有5%的調整比例，就解決不了問題，將比例設置為10%，起碼能夠化解矛盾比較大的糾紛。F村所在縣也提出地塊變動幅度不超過10%的方案。

第二，土地調整幅度的計算方式。土地調比例的計算單位是縣、行政村還是村民小組，基層的調整空間差別很大。發達地區的一個基層幹部指出：“有的行政村沒有調整的需求，有的行政村可以利用機動地進行調整。如果土地調整比例以縣為單位來計算，即便土地調整比例只有2%，基層政府就有很大的調整空間。但是如果土地調整比例是按照村民小組來計算，按照5%的土地調整比例，基層的土地調整空間就基本沒有了。”計算單位是按照户來計算，還是按照地塊來計算，調整的空間也不同。

二輪延包試點沒有回應基層的訴求，基層幹部沒有動力，農民也反感。二輪延包試點工作的主要內容是調查承包地現狀和探索土地延包的一般程序。這並未解決基層面臨的土地問題，基層幹部缺乏試點的動力。在基層幹部看來，如果不調整土地，土地延包就沒有作用，也就沒有必要按照複雜的程序進行延包，直接在權證上重新蓋章就可以了。有的鄉鎮農經站站長不願意承接試點任務，需要縣經管局做工作才配合。

E村所在地的縣鎮村幹部最初對所做工作很有信心，認為“做得很紮實，沒有走過場、搞形式”。為延包事宜跑前跑後的幹部們本以為做成了一件大好事，現在只能無奈地推倒重來。縣經管局的幹部也很受打擊：“早知道這樣，土地延包試點工作就不搞這麼紮實，像有的村那樣直接做形式工作，把舊本子一收，章子一蓋，錢都不用多花，土地延包就完成了。”

沒有解決問題但是複雜的程序要求，也引起了農民的反感。網上籤約時，在村的户主到村委會現場人臉識別和簽約，不在村的則遠程協助下載APP在線籤合同。鄉鎮派了七八個幹部到村裏協助村幹部完成網籤工作。土地延包要求户主現場簽字，村幹部逐個與在外務工的農户溝通，做工作請外面的農户回家簽字，許多農户勉強配合了他們的工作。

《農村土地承包合同管理辦法》於2023年5月1日起施行

三、土地二輪延包試點的幾點啓示

從二輪延包試點來看，有以下幾點啓示：

第一，基層幹部和農民都認可大穩定的方向，不需要打亂重分。我國有14億多人口，農村常住人口仍然有5億多人，從事農業的勞動力依然有2億多人。大量的農村人口仍然依賴土地，穩定的農村構成了我國現代化的大後方。穩定農業基本經營制度、確保農民的承包地位，仍然符合農村實際。

第二，基層幹部和農民都有非常強烈的土地小調整訴求，應優化土地承包制度。過去30年甚至45年，農村發生了很大變化，現行的土地承包制度已經不符合實際。

一方面，農業生產方式發生了很大變化，過去細碎化的土地分配方式不適應生產力發展的需要。在機械化發展和城鎮化快速推進背景下，土地細碎化成為農業生產的主要障礙。可以結合高標準農田建設，探索“小田並大田”改革，實現土地集中連片承包。這種土地承包方式並不涉及承包地面積的調整和土地承包關係的變化，只是將過去分散化的土地承包方式轉變為集中連片的土地承包方式。

另一方面，農村人口發生了很大變化，農村產生少地和無地人口。由於人口變化和政策調整，農村產生了無地和少地人口。總體數量不多，但是這部分農民要地的願望強烈，花費基層幹部大量人力和精力。基層幹部普遍反映，如果解決這部分農民的土地問題，就能夠解決農村90%的矛盾糾紛。農村有消亡户的土地，也有部分農民退出土地，還有機動地，基層可以在保持土地承包關係穩定的前提下解決這部分矛盾。當前國家提出了“大穩定、小調整”的改革方向，預留了土地小調整的空間，但是對土地小調整進行了嚴格限制，且並未為土地小調整提供政策支持，土地小調整在大部分村莊難以落地。

第三，簡化土地延包程序，避免增加基層負擔。從試點村的土地延包方案來看，土地延包程序包括選舉延包工作小組、討論延包方案等上十個步驟，村幹部製作了一大堆資料。除此之外，還要完善農村土地承包數據庫管理系統，引入線上簽約方式等。

繁瑣的程序，使得有基層幹部認為土地二輪延包就是再次土地確權。在過去的土地確權登記頒證時，基層政府已經對每家每户的承包地進行了確認，花費了大量人力和資金投入，基層幹部現在對這項工作還心有餘悸。

當前推動土地二輪延包，應該簡化程序。例如，網籤系統就完全沒有必要。從試點情況來看，村幹部年齡偏大，對網籤系統等智能化信息平台不瞭解，系統操作能力欠缺，加之農村留守農民大多使用老人手機，不會使用手機自行操作，合同網籤推行使用難度很大。

第四，推動土地二輪延包整縣試點。在選擇試點村時，基層政府按照“村莊體量小、村委班子有戰鬥力、產業發展先進”標準進行選擇。7個試點村都是當地基層治理水平最好的村莊，村幹部的治理能力非常強，可以確保試點工作執行下去。並且，基層政府潛在地將土地規模經營作為產業發展方向，選擇土地已經流轉的村莊。

7個試點中有6個試點村都推動了土地流轉，發達地區4個試點村的土地流轉率達到80%，中西部地區的3個試點村中，有2個試點村實現土地整村流轉。只有E村在選擇時，基層政府考慮到了推廣性，選擇了一個以小農户為主導的村莊。

試點村有很強的特殊性，很多問題沒有反映出來，在試點村能夠落實的做法並不一定能夠推廣到其他村莊。應以縣為試點單位，探索更具推廣性的試點方案。

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