桂華：調研多個鄉鎮基層後發現，多數工作仍由少數人完成

【文/觀察者網專欄作者 桂華】

一

筆者去年曾陸續到7個省開展調研，訪談了若干鄉鎮，發現各地鄉鎮工作差別巨大。

調研到的最大的鄉鎮，户籍人口近8萬，另有幾個鄉鎮是4、5萬人口，還有的鄉鎮是2萬人口。大部分中西部鄉鎮工作人員數量為50~100人，其中，事業編與行政編人員的比例大約是2:1。基層人員最多的是長三角地區，有的一個鄉鎮街道，正式編制人員和聘用人員超過300人，是中西部地區的3倍以上。

東部地區不僅鄉鎮公務員和機構多，而且村一級也是正規化、行政化。中西部地區一個村為5到7名村幹部，東部地區不僅村級幹部職數多，而且村幹部也參照公務員管理，每天坐班，朝九晚五地上班。

東部地區鄉村以更健全的編制、更正規的機構和更復雜的組織形式，應對基層工作。自然，鄉村機構越是複雜、編制越是健全，消耗的資源也越多。

比如，去年6月，在北方某縣調研，當地最大的城關鎮，管轄人口超過6萬人，除了人員工資之外，全鎮一年能夠掌握的經費為80萬元（包括辦公費用）。相比之下，幾年前，在西部某鄉鎮調研瞭解到，該鄉鎮管理3萬人口，一年的鄉鎮辦公經費為18萬元。

此外，筆者前一段時間在中部某地調研也瞭解到，一個轄區約8萬人口的農業大鎮，耕地面積11萬畝多，全鎮行政幹部46人，事業編幹部55人，全鎮上一年度的人員工資總數是346萬元，離退休20萬元；24個村192個村幹部全年的工資為356萬元，離任村幹部補貼124萬元（新中國以來所有擔任過村幹部的），24個村的辦公經費全年共計72萬元，縣裏核定的鄉鎮機關運轉經費為一年55萬元。

算下來，中西部一個鄉鎮包括村裏的全年所有經費成本，為1000萬元左右。而在東部地區，以長三角某些村為例，一年各項經費開支就超過500萬元；東部地區一些鄉鎮，全年的財政預算支出甚至超過1億元。

資料圖來源：新華網

值得一提的是，我們調研的一些東部村莊，經過環境建設和“三改一拆”工程後，工廠和企業都已搬遷進入工業園區；土地已經實現規模化流轉，農業專業户或農業公司自行負責經營，村級提供的農業公共服務供給很少；大量人口已經進城，留在村莊中的本地人很少，多是老年人，因此村莊事務稀薄，基層重大矛盾也很少發生。儘管如此，這些村莊也是組織高度健全，村級組織規範運轉，並且每年要支出上百萬的經費。

總體來看，在城鎮化推進、人財物流出、去產能和環保用地指標嚴控的背景下，無論是東部還是中西部地區，絕大部分村莊都面臨着要素流出趨勢，政府面對的是總體上日漸空心化和老齡化的鄉村，鄉村工作的重點變成對剩餘要素和剩餘事務的管理服務。一方面，在“農業農村優先發展”的國家政策導向下，鄉村總體面貌在改善；另一方面，鄉村也在走向空心化，鄉鎮和村級需要管理的要素和處理的矛盾衝突也越變越少。

鄉村事務和具有對抗性的矛盾衝突在減少，然而，鄉村兩級的工作壓力並未減輕。調研中看到，無論是東部地區還是中西部地區，鄉村幹部都很繁忙。

筆者曾在一個鄉鎮調研中多次計劃約鎮長書記座談，結果幾乎每天都看到開會情況。鄉鎮幹部反映説，“鄉鎮的主要領導，不是在開會，就是在開會的路上”。筆者在另一箇中部鄉鎮調研時，在不到兩週的時間裏，就現場觀摩了幾輪省市縣的抽檢和迎檢。

鄉鎮工作忙碌，差別在於：東部地區經費充足，鄉鎮通過增加機構設置和聘用人員來完成各種事務；中西部地區資源稀缺，鄉鎮幹部靠加班和人力完成各項事務。

二

鄉鎮忙碌是一般狀態，不過鄉鎮幹部的忙碌也要分對象。

觀察發現，最忙的是鄉鎮主職幹部，如書記鎮長。幾乎所有縣裏下達的重要工作都要求鄉鎮主要領導抓。

早期鄉鎮考核採取百分制，考核項目少，以招商引資、税收任務完成、社會穩定為主項，達標即可。現在各地縣級對鄉鎮的考核越來越細，總體考核套着專項考核，結果考核套着過程考核，加分項套着一票否決，每個縣級部門都要考核鄉鎮，工業、農業、交通、國土等等每個部門都下達考核指標。

相應地，最近幾年，縣鄉中的條塊關係發生了很大變化。每個縣級條線部門，都強調自身工作的重要性，每個條線部門都要藉助鄉鎮完成業務工作，而鄉鎮的人手資源十分有限，因此，每個條線部門都努力將自身的工作變成“中心工作”。每個條線部門，都有縣級領導聯繫着，條線部門通過各種聯席制度，將部門任務下達到鄉鎮基層。

在任務下達較少時，鄉鎮集中精力完成階段性的“中心工作”，將常規工作與中心任務結合。隨着每個部門將工作變成“中心工作”後，鄉鎮就面臨着不勝數的“中心任務”，並且，每一項任務都帶着考核和督查，鄉鎮必須回應各個部門下達的中心任務。

任務背後是考核，鄉鎮不僅要完成任務，而且要漂亮地完成任務。基本工作做完後，還要承擔創建任務。越來越多的信息技術手段運用、APP打卡，實現條線部門對鄉鎮工作的全流程監督。

調研中看到，在多個部門同時下達任務的情況下，每個部門為了競爭鄉鎮的資源投入，都有意無意地提高檢查標準。最典型的是，幾乎所有的工作都採取對鄉鎮“排名”的形式。比如，我們在不同地區調研，看到農村醫保收取成為基層年底最重要的“排名”工作。以醫保收取為例，鄉鎮對村裏下達任務，按照完成率排名，前三名沒有獎勵，排名最後的要在大會上作表態性發言。

排名是與任務指標測量不同的考核方式。某一項工作，如果採取指標測量，比如過去鄉鎮承擔的招商引資任務，每年初縣裏對鄉鎮下達任務，鄉鎮與縣裏討價還價，最後確定每個鎮的任務數量，超額獎勵。這種指標測量的做法，基於實際情況，只要每個鄉鎮努力，就都可以完成任務，年底都能得到超額分成獎勵。而當前，排名成了部門推進鄉鎮工作的主要方式。排名看的是相對位次，無論做得怎麼樣，都會有後三名。這使得基層完成工作沒有了“達標”標準，只能最多地去投入資源，結果就是工作上的各種“卷”。

除了排名之外，各地還採取了現場觀摩的做法。市裏縣裏的主要領導帶着主職部門，按月或季度地到鄉鎮打造的示範點上考察，現場評比，現場表揚或批評。另外，各地基層還發明瞭抽查、“大比武”、“大會戰”、“打擂台”等各種形式的工作動員方式。

這些十分精細而又嚴格的考核技術，暢通了上級對下級的監管和督促，再加上部門工作越來越多地變成了中心任務，使得鄉鎮面臨着越來越多的工作與壓力。最先接觸任務和承擔責任的是鄉鎮主職，因此，鄉鎮書記鎮長是最忙碌的。

鄉鎮工作還比較積極的是副科級幹部，包括人大主席、副書記、副鎮長、組織委員、宣傳委員等。一個鄉鎮的副科級幹部為10人左右，他們要麼年富力強，三十多歲，為新提拔的幹部，要是年齡稍大的“老鄉鎮”。這些副科級幹部各分管一攤，帶領相關科室完成工作，並且承擔包村聯村任務。

鄉鎮副科級幹部既是分管領導，也是業務幹部，很多工作既要負領導責任，也要親自去做。一位有包村經驗的鄉鎮副職幹部表示，任務交到村裏，不能靠説到，還要親自到場，要幫助村裏、看着村裏做。副科級幹部分管的工作要靠科室去完成，經過機構改革之後，鄉鎮成立了幾大辦公室，如農業農村辦、社會事務辦、綜合執法辦、黨政辦、黨建辦等。這些科室主任為正股級幹部，是完成各項工作的中堅力量，一般由工作積極、業務能力強的青壯年幹部擔任。

一個不大的鄉鎮辦公室，掛多個牌子（圖/中國自然資源報）

除此之外，是數量不少的鄉鎮一般工作人員，相對不忙。

結合各地調研情況來看，鄉鎮中積極忙碌幹部與狀態一般幹部，佔比大約為1:2，鄉鎮大約有1/3的幹部積極而忙碌，也有2/3的人員比較被動。這符合組織中的“二八定律”，即多數工作由少數人完成。

三

1/3的鄉鎮幹部積極忙碌，2/3以完成手頭工作為基本狀態，這一情形是出現在上級考核越來越多的背景下。

一段時期以來，以扶貧攻堅、疫情防控和鄉村振興工程為內容的工作，實現對鄉鎮幹部的高強度動員。基層工作內容相對於早期發生了很大的變化。在此現實下，鄉鎮幹部的行為邏輯又發生了哪些新的變化？

調研中觀察到，積極而忙碌的鄉鎮主職幹部，其中很多人還有另外一個特點：都喜歡談“規範”，到一個鄉鎮任職不久就提出諸如“幾縱幾橫”“幾帶幾片”的鄉村建設藍圖，向上爭取政策、打造大項目、整合資源樹立典型、積極宣傳。以謀劃“大項目”的形式開展工作，成為鄉鎮常見的工作方式。

筆者去年陸續接觸了幾位鄉鎮書記鎮長。有的鄉鎮書記任職期間，經常研究省級或以上的政策文件，學習到最新政策精神後，率先開展實施，多項工作跑在全縣各個鄉鎮前列。還有鄉鎮書記總結工作思路：一是安全穩定要抓牢，二是各項達標任務要完成，三是要結合本地資源稟賦打造亮點，探索本地工作創新。做好底線和達標工作，可確保在各項考核中不被問責，出成績卻要靠短期的資源投入來實現工作創新。

相對於底線工作和達標工作，各類創新創建工作，以“短平快”為特點，鄉鎮投入大量資源相互競爭，捲入大量精力。在工作考核和職務晉升上，工作創新是影響鄉鎮主職幹部的重要指標。

在鄉鎮相互競爭和各種強激勵下，國家投入的惠農資源被基層整合到各種形式的“大手筆”和“大項目”中。這些以“大項目”形式開展的鄉村建設，外觀高大，卻做不到普惠，也不屬於兜底和補短板。

資料圖來源：新華網

而承擔分管責任和業務任務的副職幹部和科室負責人，要對具體工作任務負責。一位鄉鎮幹部總結説：“很多工作會被縣裏問責，沒有完成要問責，完成不好要問責，出來問題要問責，事情做完終身負責。在鄉鎮工作，35歲是個坎，很多人不想當股科長，不想當部門負責人，只要在做的過程中，就可能出現不規範，也有可能出現不當操作。”因此，承擔這些具體工作的副職幹部或科室幹部，一般是新提拔的，或者有進一步晉升空間的年輕幹部。職務晉升預期激勵這部分鄉鎮幹部積極完成工作。

還有不少一般工作人員，或新入職的公務員。年齡較大的一般工作人員沒有職務晉升動力，他們屬於鄉鎮中的“老人”，熟悉各方面情況，對本職工作得心應手，但是對額外增加的工作缺乏積極性。比較特殊的是近幾年招考的數量不少的鄉鎮公務員，他們剛入職不久，大多數承擔着辦公室或文字工作。訪談中得知，這些新入職的鄉鎮工作人員不少都準備考走或參加各級遴選。

四

觀察來看，當前鄉鎮工作一方面任務很多，要求很高，國家也投入了大量的惠農支農資金，另一方面，鄉鎮幹部卻存在消極心態。這種消極心態，在一部分主職幹部和部門負責人中，體現為積極地爭取晉升或避免被問責，在相當一部分一般幹部那裏體現為完成本職工作即可。

鄉鎮是與羣眾最直接接觸的組織，鄉鎮工作位於國家治理的末端，“上邊千條線，下邊一根針”，各項涉農工作都要傳達到鄉鎮落地完成。鄉鎮幹部的角色應當定位為“政務官+事務官”，即代表國家執行惠農政策，在支農惠農政策執行過程熟悉羣眾需求，與羣眾建立廣泛的聯繫，將羣眾組織起來建設鄉村，將黨和國家的政策投入變成農民建設美好生活的積極行動。

當前存在的問題是，過多的縣級考核和問責，雖然讓鄉鎮組織積極運轉起來，卻又讓鄉鎮幹部更主要地是在響應上級任務要求而對羣眾的實際需求瞭解不夠。在此情形下，出現了各種基層形式主義。

中央提出為基層減負，是正當其時。

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