屈宏斌：赤字率回到3%，如何評估今年的財政力度？

2024年國務院政府工作報告提出，積極的財政政策要適度加力、提質增效。報告顯示，“赤字率按3%安排，全國財政赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元”，“新增地方政府專項債務限額3.9萬億元，比上年增加1000億元”。

中國首席經濟學家論壇副理事長、前滙豐銀行首席經濟學家屈宏斌認為，今年的財政力度比起去年明顯增加，財政力度的加大有助於穩定房地產市場。今年如若利用好政策空間，實現5%左右的預定目標，將能夠彌合宏觀數據與微觀感受之間的“温差”。

·經濟目標穩中求進

觀察者網：今年的政府工作報告中提到，2024年GDP增長目標在5%左右，這個目標與2023年的增速目標相同。目前經濟面臨比較多的挑戰，如何評估今年5%的意義，與去年有何不同？

**屈宏斌：**5%的經濟目標，跟去年5%的目標相同。今年維持5%，體現了宏觀經濟等方面保持平穩持續增長，也表明了決心與信心。

儘管有人會質疑這5%的目標與去年相比，並沒有再進一步的提升，但今年5%的目標若能實現，它對企業與微觀市場主體而言，整體經濟狀況相對去年會有一個明顯可感知的改善。

雖然同樣都是5%，今年與去年的不同之處在於其基數。去年5.2%的GDP增長是建立在前年，也就是2022年的非正常年份，當年增長率相對較低，只有3%左右。所以，去年的5.2%之中存在低基數效應。

從企業與市場的真實感受方面來看，由於低基數效應，去年的5%並能不代表真實的經濟增量幅度，而剔除掉低基數因素影響的實際增幅可能達不到5%。反觀今年5%的目標，如若達成，市場的微觀主體能感受到真實的5%的宏觀經濟環境改善。

從社會層面來説，去年存在宏觀數據和微觀感受之間的“温差”。宏觀上，制定的發展目標都完成甚至還超額完成了，但是很多市場主體卻沒感受到，還覺得去年的日子仍然不好過。從政策的角度來説，今年的目標增長實現起來就更難了。去年相對容易是因為低基數，而今年想要達到5%，政策的力度勢必就要加大。

實際上，今年我們又面臨着市場客觀上的需求不足以及外部的不確定性，所以這方面就需要政策進一步加大力度，才能維持去年5%的指標。當然，如果這個目標能實現，就説明我們整體宏觀環境與市場需求條件都會有更實質性的改善。

2023年10月23日，蘇州一家企業的生產景象。圖自視覺中國

·財政政策適度加力

觀察者網：2024年赤字率擬按3%安排，赤字規模4.06萬億元，公共預算支出規模和地方政府專項債券均比上年增加。去年年底財政赤字率提高到3.8%，今年赤字率重回3%，如何評估今年財政政策的力度？

屈宏斌：這兩者是環環相扣的。表面上，今年的增長目標跟去年一樣，自然而然就政策力度來説，財政赤字也維持去年的3%左右。這兩者看似是相匹配的，可實際上，如前所述，去年3%的赤字率的力度不足以支撐維持5%的整體經濟增長。

但這並不意味着今年的財政政策規劃力度不夠，或者説達不到預計的增長目標。因為廣義上的財政力度，除了赤字率之外，還有其他的因素需要綜合考量。比如地方專項債、特別國債，這兩部分都不在赤字率的計算範圍之內，但都是財政力度的重要考量因素。

整合這三塊來看，首先赤字率是一樣的，但地方專項債是增加了的：去年是3.8萬億，今年是3.9萬億。同時，去年8月份計劃增發1萬億特別國債，按照原來的計劃是一半在去年支出落實，留一半到今年，但仔細看財政預算表的話，去年計劃的5000億大部分還沒落實到位，這部分結餘自然就會轉移到今年。從融資角度來説，如果有好的項目需要執行，是有財政資金支持保障的。

所以，我們分析財政政策的力度，不僅僅要看明面上的赤字率，還要考慮其他綜合因素。當然，往年也出現過在決算與執行過程中，由於種種原因錢沒花出去，這部分還需要我們拭目以待。從規劃上來看，今年的財政力度比去年是有明顯增加的。

觀察者網：今年地方專項債增加，政府工作報告提出，“合理擴大地方政府專項債券投向領域和範圍”，一些地方的城投債近年開始轉型為產業債助力地方產業轉型升級，如何解讀專項債的投向？

**屈宏斌：**專項債近幾年一直都在使用，而且使用的過程中也在不斷調整：從過去主要以傳統基建為主，到近幾年增加新基建的比重，以及其他的產業投入。

今年又特意提到專項債，我認為是有考慮到基建項目的轉型。傳統基建，比如“鐵公基”，此類項目在過去幾年處在“補短板”的階段，而近幾年短板已經補得七七八八了。很多二線城市，比如我的老家西安，五六年前的地鐵網絡可能只有三、四條線，現在已經修到八條線了。這説明現如今傳統基建增量的必要性有所減少，繼續發展自然而然需要擴大領域。

我覺得擴大領域的方向偏向於中長期的發展戰略，總結為三個方面，一是傳統產業的升級，二是戰略性產業的擴大，三是未來產業的培育，整體的產業體系與產業鏈建設等。未來專項債領域需要進一步擴大，向這些方面靠攏。

當然，領域擴大的同時也伴隨一系列傳統基建領域“補短板”的工作，雖然我們的軌道交通、道路橋樑、高樓大廈、樓堂館所都已經初具規模，但仍有很多諸如地下管廊、防水防洪的設施有待進一步完善，但其規模不再像以前那麼大了。

·解讀超長期特別國債

觀察者網：今年財政政策的一個亮點是今年至後續幾年都將發行超長期特別國債，今年先發行1萬億元超長期特別國債。中國財政歷史上曾於1998年、2007年、2020年三次發行特別國債。以往的特別國債是在什麼背景下推出來的？

**屈宏斌：**先簡單介紹一下歷史上的這三次特別國債。1998年發行了2700億元特別國債，其目的在於向工農中建四大行注資以並應對高不良貸款率。

2007年發行了1.55萬億元特別國債，用以購買約2000億美元的外匯，作為即將成立的國家外匯投資公司的資本金。

2020年則是抗疫特別國債，發行1萬億元，通過特殊轉移支付機制直達基層，用於公共衞生等基礎設施建設和抗疫相關支出。

國債本身是非常常見的財政手段，特別國債的關鍵在於它的“特別”，這意味着在特殊時期或者特殊情況下，需要利用國家的信譽籌集資金，以應對預期之外的事件或者增加投資。所以，回顧歷史上的三次特別國債的發行，都是出現了國內或者國際上的衝擊。

觀察者網：政府報告説，這項特別國債是“為了系統解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題”。如何解讀今年這項超長期特別國債的戰略意義和作用？

屈宏斌：今年的特別國債也有新的背景與新的含義。一方面，雖然國內疫情結束，但是經濟上仍然存在所謂“疤痕效應”。比如對民間投資信心和消費者收入的衝擊，仍留有一定的影響。

另一方面，為了應對國內國際形勢的變化，且需要加快產業鏈的建設。尤其在科技領域與未來領域，因為我們遇到一些前所未有的來自外部的挑戰，比如以“脱鈎斷鏈”為代表的美國對於我們的科技圍堵。二者相疊加，我們便需要政府增加經濟支出以對沖負面影響。

這次國債主要着眼於中長期的現代化產業鏈建設。產業鏈的發展是一箇中長期的過程，並非一年兩年就能速成，應該提前做好部署、腳踏實地落實。具體落實的方法，除了已有的政策之外，國家還要有一定的資源傾斜，在中長期產業建設的佈局方面，做一些重點的支持。

發改委主任鄭柵潔在記者招待會上，對此展開了詳細的解釋：此次特別國債跟國家宏觀上中長期的發展戰略是相契合的，具體領域包括科技創新、人口高質量發展、糧食能源安全、城鄉融合發展等領域。

觀察者網：您曾在去年提出“中央應該發1-2萬億的特別國債，重點支持受疫情衝擊比較大的中小微企業和中低收入家庭”，我們這項連續幾年的超長期特別國債，特別國債的投向應該向哪些方向傾斜？

**屈宏斌：**去年特別國債的確發行了，但與我原來所建議的方面有所差異。去年我側重的是當時的經濟狀況，希望通過政府給中小微民營企業扶持。

因為科技創新的主力軍是民企，民營經濟作為推動中國式現代化的生力軍，具有“56789”的特徵（注：民營經濟在中國經濟版圖中貢獻50%以上税收、60%以上GDP、70%以上技術創新、80%以上城鎮勞動就業、90%以上新增就業和企業數量），我國每年的技術創新70%是來自於民企。而民企中，中小微企業又值得特別的關注與支持。

因為頭部企業當上行業領頭羊後，實際上就不缺資金了，真正資金短缺的是這些科技型、知識密集型、技術密集型的中小微企業，而它們通常都是民企。

短期來看，就業增加帶來收入的增加，進一步導致消費的增加，這與我們消費擴大的戰略也相契合；長遠來看，民營企業是技術創新的主體，增加創新能力也能提升社會整體的創新信心，新質生產力便得以順理成章地實現。支持民營企業可謂是利當前而惠久遠。

山東辛化硅膠有限公司，工人在包裝出口的貓砂產品。圖自新華社

觀察者網：財政力度的加碼，是不是可以緩解房地產和地方債務領域普遍比較擔憂的危機？

屈宏斌：財政政策力度加大當然有助於穩定房地產市場，但僅僅依靠財政政策加碼還不夠，還需要更多的其他政策方面來配合，從而形成合力，達到穩定房地產市場的局面。

具體而言，比如限購令、限價令，這些是當時市場情況下為了防止房地產過熱的政策，而現在房地產風向下行，出現過冷的趨勢，此時這類政策就已經過時了。這些政策操作方面，要因城施策。

同時需要輔以融資方面政策。本輪房地產市場調整是從融資方開始的：從“三道紅線”到後來的進一步加碼，地方政府設立房地產資金特殊賬户，一些政策導致房地產資金的流動性受到前所未有的收縮，隨後導致了房地產市場向下的趨勢。

現在我們認為房地產調整可能有超調的風險，開始着手進行政策糾偏，希望穩住房地產。我覺得“解鈴還得繫鈴人”，可以從融資角度入手製定政策。當然現在已經出現了糾偏性的政策：之前有三道紅線，現在有對應的白名單。政策開始落實，房地產市場也在發生轉向，但客觀上，目前是“亡羊補牢”性質的政策，其效果難免有點滯後，希望執行層面能更具效率。

房地產問題包含房地產本身的行政措施，特殊領域的融資措施，甚至包括銀行利率——最新的5年期利率的下調也是一個利好房地產的條件。房地產市場需要綜合各類政策，形成合力，才能防止房地產市場出現向下超調，以至於給國民經濟帶來嚴重的負面影響。

過去，房地產產業出現過熱跡象，存在風險，政府調整政策來化解風險。從事後判斷，當時的政策出現了“羣毆”、用力過猛等問題。現如今，大家有一個共識：房地產需要穩住，不能再進一步下行。

在政策的制定與執行層面，我們的制度有明顯的優勢：因為我們是統一領導，所以協調能力更強，更容易形成政策合力，希望在穩定房地產方面能得以體現。

2000年以來中國GDP增長速度。數據來源：國家統計局，IMF預測

觀察者網：《政府工作報告》吹風會上，國務院研究室主任黃守宏表示，要謹慎出台收縮性抑制性舉措。這次財政力度加碼，是否會改變過去十年，中國經濟增長速度下行的走勢？

屈宏斌：在《政府工作報告》、中央經濟工作會議中，當談到如何看待目前經濟形勢的時候，政府勇於直面問題：我們仍然面臨着有效需求不足、社會預期偏弱、部分產業產能過剩、供給側產業鏈受到衝擊等問題。

實際上形勢還是比較嚴峻的，我們要去着力解決問題、提升信心、擴大有效需求，進一步優化產業鏈，這是政府提出的解決方案。

過去10年經濟增速不斷放緩，背後的原因，包括所謂的“合成謬誤”、在“破和立”的協調方面存在缺陷等。

2023年中央經濟工作會議特別提出要先立後破，言外之意就是過去在“破”和“立”的協調過程中，還沒“立”就“破”了。這導致了有些政策相互矛盾，沒有一致性。以上種種原因導致經濟增速不斷下台階，進而帶來社會預期不斷轉弱，需求始終存在缺口。

現如今，決策層已經看到了問題，並就這些問題出台一系列針對性政策，希望扭轉下行趨勢、提升信心。事實上，爭取實現今年制定的5%增長目標是扭轉近10年來經濟增長不斷下台階的重要拐點。

中國經濟增速從2012年的7.8%甚至之前的雙位數，到疫情前已經下降到6%，三年疫情平均是4.5%。由於主客觀原因，經濟增速連續不斷地下台階。在這種情況下，社會上難免會出現信心不足、預期不好的問題。

如果今年我們能利用好政策空間止跌，爭取一個真實的5%，更重要的是能讓大多數市場主體感受到經濟有所企穩回升，自然有利於扭轉上述的需求不足、預期偏弱、信心不足的問題。

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