楊散逸：飲鴆止渴的“税收窪地”，如何填平？

【文/觀察者網專欄作者 楊散逸】

曾經的“税收窪地”霍爾果斯憑藉税收優惠幾乎吸引了全國的影視公司落地，但在隨後的税收優惠政策清理中，逐漸迴歸常態。

所謂税收窪地是指那些通過特定的税收優惠政策或較低的税率，吸引企業投資、註冊或轉移利潤的地區。不少企業非常迷戀利用“税收窪地”避税，畢竟它有些天然“逃”“避”税的本能。

今年全國兩會，受國務院委託，財政部提請十四屆全國人大二次會議審查《關於2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》（以下簡稱《報告》），在促進全國統一大市場建設方面，《報告》要求，維護統一的公平競爭制度，在財政補助、税費優惠、政府採購等方面對各類經營主體一視同仁、平等對待。

建立完善涉企優惠政策目錄清單並及時向社會公開，堅決遏制地方招商引資中違規引税、返税等惡性競爭行為，着力破除各種形式的地方保護和市場割裂。

這不是中央第一次提出清理違規“税收窪地”了，進入2024年來，各部門多次提出要嚴肅查處該亂象了。

例如：

2024年1月11日，全國審計工作會議在北京召開，總結了2023年審計工作並研究部署2024年的審計重點。會議要求全國各級審計機關在2024年做好六個方面審計工作，其中首次提出要“深入揭示一些地方招商引資中違規出台小政策、形成税收窪地等問題，嚴肅查處違規返税亂象”。審計署在2023年發佈的《國務院關於2022年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，審計署重點審計了2022年度18省、36個市縣共54個地區的財政收支管理情況，並就共性問題延伸了其他地區，發現55個地區違規或變相返還税收或土地出讓金等225.08億元。

2020年1月18日，國新辦就税收服務高質量發展舉行新聞發佈會，會上，國家税務總局副局長饒立新介紹，税務部門將持續優化税收徵管服務舉措，嚴肅查處違規招商引資中的涉税問題。

2023年2月27日，國家税務總局與公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、中國人民銀行、海關總署、國家市場監督管理總局、國家外匯管理局召開聯合打擊涉税違法犯罪工作推進會。最高檢黨組成員、副檢察長葛曉燕指出檢察機關要進一步落實責任、突出打擊重點、加強監督配合。聚焦重點領域其中就包括以虛開手段騙取留抵退税、財政返還和政府補貼。

在國內，税收窪地大體分為以下幾種類型：

一、區域性税收優惠型

國家為了推動欠發達地區的發展以實現區域經濟均衡，會在特定區域內實施一系列税收優惠政策，例如減免企業所得税、增值税等。曾經轟動全國的“范冰冰逃税”案，其主要手段就是利用新疆維吾爾自治區霍爾果斯市曾推出的文化體育行業企業所得税“五免五減半”政策。

范冰冰逃税。圖源：CCTV

該政策就是在《財政部、國家税務局關於新疆喀什、霍爾果斯兩個特殊經濟開發區企業所得税優惠政策的通知》財税[2011]112號後地方制定的區域性税收優惠型。

此外，有些地方還會對一些地方優惠政策濫用。例如，某西部自治區對全省所有企業都適用西部大開發的15%税率，甚至還有財政返還，導致大量股權投資、文化演藝、中介機構等輕資產行業在該地註冊，甚至全國唯一的税收服務類上市公司也註冊在該地，彰顯了該公司的技術水平。

2020-2023年，海南鼓勵類產業目錄企税減免税額達236.73億元。圖源：三亞發佈

二、地方政府財政返還獎勵型

我國的分税制體系下，税務局收到的税款，中央和地方會按比例進行分配，主要税種的分配比例如下：

增值税：中央和地方分別為50%和50%。

企業所得税：中央和地方分別為60%和40%。

個人所得税：中央和地方分別為60%和40%。

這就造成了某些地方政府為了吸引外來投資，增加本地財政收入，會採取財政返還的方式，即企業在當地繳納税款後，地方政府會按一定比例，將地方留存部分的税款返還給企業作為獎勵。這本意上是希望通過降低税收成本、使其他地區企業來本地區調整，是一種以鄰為壑的行為，各種基金小鎮、頭部經濟區之類的噱頭，基本上最終的優惠都是財政返還。

如果是對實體經濟進行財政返回，還是可以增加本地就業，從而帶動餐飲、房地產等行業發展，倒也是個地方發展的方法。但是，隨着各地大量財政返還的惡性競爭，出現了大量對股權投資、文化演藝等金融企業和輕資產公司給予財政返還。

由於這些企業實際生產經營均不在註冊地發生，就經濟發展來説，除了增加本地政府的紙面GDP外，可能對當地經濟沒有任何實質幫助。將其他地區的税收引入本地區後，再將部分返還給企業，造成全國的税收總量減少，企業只是更換註冊地就大量減少納税，本質上是一種損人不利己，飲鴆止渴的行為。

更有甚者，有些地方為吸引企業，在企業開辦前就給與大量財政補助，有些企業經營多年後要撤職，才發現這麼多年繳納的税款還沒有當初的補助多，地方政府又通過税務稽查、反避税調查等手段，想方設法要把當初的補助收回來，真是“賠了夫人又折兵”。

三、以核定徵收為主的税收窪地

這類税收窪地主要針對新成立的小規模企業，特別是那些財務制度尚不健全的企業，實行核定徵收而非查賬徵收，從而降低企業的實際税收負擔。

所謂核定徵收，一般適用於可以不設立賬簿、應設未設賬簿或者賬目混亂的企業。税務局對該類企業的收入額或者利潤率，採取“核定”方式來認定，言下之意就是不採取準確的賬務統計，而是根據其行業性質和法律法規，規定“應税所得率”，對這類企業的收入進行折算，最終得出一個應納税所得額。

實行核定應税所得率徵收方式的，應納所得税額的計算公式為：應納所得税額＝應納税所得額×適用税率。其中，應納税所得額＝收入總額×應税所得率，或＝成本費用支出額÷(1-應税所得率)×應税所得率。

也就是説，避税者的應納税所得額，即計算所得税的税基，是通過“應納所得税額＝收入總額×應税所得率×適用税率”這樣的方式，來折算、核定的。

這個公式中“收入總額”是按照企業開票數來確定的，“適用税率”是按照個人所得税法生產經營所得5%-35%的超額累進税率計算的，這些都沒有問題，但是“應税所得率”就有空子可鑽了。

由於正常小作坊利潤率極低，所以“應税所得率”一般也很低。例如，《國家税務總局深圳市税務局關於經營所得核定徵收個人所得税有關問題的公告》（國家税務總局深圳市税務局公告2019年第3號）中規定“應税所得率”，除娛樂業為20%外，其他行業均為5%。

這樣，即使按照最高税率35%，每筆收入對應的税收成本也僅為35%*5%=1.75%，甚至遠遠低於個税工資薪金項目的最低税率3%。

而一些逃避税通過大額勞務收入、諮詢服務、居間費等沒有準確成本的項目，將正常經營企業的利潤轉移到這些可以核定徵收的小規模企業，從而逃避了大量税收。

正常來説，對於年銷售額500萬元以上的納税主體，已經不應該再採取核定徵收的方式了，因為銷售額超過500萬元就符合增值税一般納税人的條件，應該賬務健全、能夠準確核算了，而賬務健全、能夠準確核算就不應該適用核定徵收了。但是，全國還是有很多地方可以對銷售額超過500萬元的企業進行核定徵收。

“薇婭案”全球首次個人補税超1億美元的操作中，就是將大量應計入個人綜合所得的個人勞務包裝進個人獨資企業，通過核定徵收達成的。

薇婭偷逃税款6.43億元，被處罰款共計13.41億元。資料圖

税收窪地又會造成怎樣的危害呢？個人覺得主要包括以下幾個方面：

一、税收流失

由於過度的税收優惠或返還政策，可能會導致國家整體税收收入減少，影響政府對公共服務和基礎設施建設的投資能力。大量本來應該是用於地方建設的資金，僅僅是為了當地經濟數字上的好看而返還給了企業和個人，嚴重阻礙了當地的發展。

二、影響國家產業政策調整

本來國家對產業政策調整有嚴格的規劃，即使是西部大開發税收優惠，也對每個省發展可以享受優惠的行業有嚴格的規定。但是過度的税收優惠或返還政策，甚至超過西部大開發的優惠力度，嚴重干擾了國家產業政策調整和落實。

三、市場扭曲

税收窪地可能使得企業僅僅為了避税而註冊或遷移，而非基於真實的經濟活動和市場競爭優勢。這會導致資源配置偏離效率最優狀態，劣質企業通過税收優勢反而可能獲得優於優質企業的競爭優勢，形成“偽市場”。

例如，大力開展研發、增加巨量成本的企業享受高新技術企業的税收優惠，也許還不如落後產能在税收窪地活動的財政返還多，使得大量企業沒有動力去加大研發力度成為高新技術企業。

四、公平性問題

税收最基本的功能除了組織收入，還有通過二次分配促進社會公平。但是通過核定徵收、總部經濟税收返還等形式使得有錢人負擔的個税税負甚至遠低於普通的工薪階級，從而進一步加大收入差距。這嚴重有悖於税收制度調節收入分配的功能，不利於全民共同富裕。

五、合規風險

企業若利用税收窪地進行非法或惡意節税籌劃，如虛開發票、虛構交易、關聯交易非公允定價等，將面臨巨大的法律風險，一旦被查處，不僅會補繳鉅額税款，還會受到罰款、吊銷營業執照等嚴厲處罰。

六、國際壓力與反避税行動

在國際層面，一些税收窪地可能被其他國家和地區視為有害税收實踐，並在國際反避税合作框架下成為重點打擊對象，使相關企業在跨國經營中面臨更大挑戰和風險。

特別是目前世界各國正在普遍立法的“支柱二”（編者注：通過設立全球最低税率，確保跨國企業集團在各個轄區承擔不低於一定比例的税負，從而遏制各税收管轄區為吸引跨國企業投資而競相降低税率的“逐底競爭”），如果一個企業在我國獲得税收優惠或者財政補貼後，其實際税負達不到規定比例，將會由其母公司或者在別國的兄弟公司納税，從而導致我國的税收利益流失到國外。

總之，要構建全國統一大市場、完善公平競爭的市場經濟基礎制度，必須給企業發展創造一個公平、規範、透明的税收環境。那麼，就必須要嚴格落實税收法定、税制統一原則，嚴肅查處“税收窪地”“政策窪地”。

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