地方政府為何熱衷追逐“新形象工程”？

近年來，部分地方基層違背中央過緊日子要求，打着“為民謀福祉”幌子超規模建設沒有收益的民生類項目。對此，中央已專門發文，要求各地展開摸排清理，全力整治勞民傷財的“新形象工程”問題。

何謂“新形象工程”？2024年2月21日，江蘇省宿遷市召開市政府常務會議介紹，中央主題教育領導小組辦公室近日印發通知指出，當前一些地方在財政吃緊情況下，仍然在搞非必要、非急需項目，而且形式隱蔽、名目巧立，被基層幹部羣眾稱為“新形象工程”。

新華社旗下《瞭望》週刊曾調查發現，在全面從嚴治黨和反“四風”高壓態勢下，原先以豪華樓堂、龐大建築為主角的“形象工程”“政績工程”大大減少，但“貪大求洋”的豪華公共場館多了。一些地方的圖書館、博物館、體育館等公共場館已取代黨政機關辦公樓，成為“形象工程”新表現。

地方官員政績觀扭曲

中央主題教育領導小組辦公室上述通知要求，各級黨委（黨組）要對近年來新建或投入民生項目、文旅項目、基建工程、數字系統、黨建設施等情況進行一次自查，列出突出問題和主要表現，納入檢視整改問題清單。

界面新聞注意到，至少在2024年1月初，該通知已下發地方政府，要求各地貫徹落實。隨後，中央紀委國家監委也印發《關於堅決糾治部分地方基層搞“新形象工程”問題的工作提示》（簡稱《提示》），部署開展摸排與清理工作。

3月21日，雲南省德宏州紀委監委網站發佈消息稱，駐州委宣傳部紀檢監察組印發《提示》，督促各監督單位堅決防範和糾治8類“新形象工程”問題。

這8類問題包括：忽視當地自然、人文條件，打造與自身實際不符的城市“名片”，無視羣眾實際需求，打着“為民謀福祉”幌子超規模建設沒有收益的民生類項目，盲目上馬大型景觀項目，搞重複建設、層層建設，豪華“辦節”，片面追求“人氣”，創建文明城市只注重做“表面文章”，搞“精緻”黨務，搞“半拉子工程”等方面。

“以前各地實施政府搬遷、開發新區等都會興建大量樓堂館所，2013年黨中央、國務院下發通知後，國家不再大批量批覆政府搬遷等項目，所以以豪華樓堂為代表的形象工程問題確實出現好轉。”南開大學周恩來政府管理學院教授趙聚軍對界面新聞表示。

2013年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於黨政機關停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》。其中提出，5年內，各級黨政機關一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所。嚴禁以城市改造、城市規劃等理由在他處重新建設樓堂館所，嚴禁以任何理由購置樓堂館所，已批准但尚未開工建設的樓堂館所項目，一律停建。

趙聚軍介紹，實際上，目前一些地方確實還存在違規興建豪華大樓問題，但是多以房地產開發商投資建設、政府租賃使用等方式實施，比較隱蔽，但總體上這種現象已經減少很多。

西南政法大學文化和旅遊研究基地副研究員李修科認為，所謂“新形象工程”，本質上還是形象工程。原來的老模式被中央禁止後，為什麼地方上還是熱衷於此類操作？首先是政績驅動，對於很多地方基層領導幹部來説，一方面按照上級要求不能躺平，需要乾點實事，另一方面乾點事還需要被看見，要有可視度，所以他們最有可能選擇政治上正確，能體現中央政策要求的項目，從而師出有名，假以黨和國家要求的名義推動“新形象工程”。

“‘新形象工程’背後體現了一種扭曲的政績觀，是對中央政策的曲解，地方官員打着符合中央要求的旗號，不考慮收益與地方實際，實際上是蹭熱點，給自己搞‘政績工程’。”華中科技大學馬克思主義學院副教授閆帥對界面新聞表示。

近年來，中央紀委國家監委和地方紀檢監察部門曾通報過多起地方亂搞“新形象工程”違反八項規定精神等問題，多名官員因“新形象工程”等被查處。

2022年12月，江西省紀委監委製作的電視專題片披露，宜春市委原書記顏贛輝為抓緊做出“成績”，動工修建宜春歷史上投資最大的項目宜萬同城快速通道項目，盲目舉債上項目，大量財政資金投入到這些面子工程，擠佔了民生領域的資金，導致市民停車難、出行難、如廁難、上學難、休閒運動難等問題長期得不到解決。

2023年4月，中央紀委國家監委通報了廈門市人大常委會原主任陳家東搞勞民傷財的“政績工程”“形象工程”問題。陳家東曾為追求短時間內出“政績”，盲目決策新建6座驛站，建成後大多逐漸荒廢；設計並建設漳州歌劇院項目，因投資規模太大、不符合實際，最終淪為“半拉子工程”。

加劇基層財政負擔

“很多基層官員未能正確理解中央制定政策的意圖，他們總是站在自己便於出成績的立場，而不是真正為羣眾辦實事的立場推動民生工程建設。而且，民生工程往往建設週期長，收益不高，導致官員任職時間的有限性和民生工程的長期性之間出現矛盾，使得官員更有動力追求短期能出政績的項目。”閆帥表示。

在當前地方財政壓力不斷加大的背景下，“新形象工程”的泛濫，不但造成了大量財力浪費，也加劇了基層財政負擔。李修科對界面新聞表示，地方財力本來就有限，如果把本該用於民生領域的資金，投向形象工程，事實上自然會損害當地的民生福祉。同時，很可能造成地方財政困難，惡化地方政府的債務問題。

“在財政比較困難的形勢下，各級政府都要過緊日子，尤其是中西部一些地市級政府，它的收入來源很大一部分依靠中央財政轉移支付。地方政府上馬形象工程，將使得舊的債務尚未能解決，新的無效支出又增加，最後可能導致政府提供基本的公共服務都很困難，進而影響政府運轉。”李修科説。

趙聚軍則指出，這幾年地方政府財政很困難，為什麼有的地方還繼續上馬形象工程，深層次原因或跟申報地方債券有關。地方債券不管是一般債券還是專項債券，都需要有投資項目支撐。為了“三保”(保基本民生、保工資、保運轉支出)，很多地方積極地設立幾十甚至上百個公司，就是專門為申報項目成立，申報獲批之後就可以發行債券。“樓堂館所不能建，但是打着民生旗號建設公共服務項目就可以，所以不排除有的地方為了獲批債券主動興建一些形象工程，實際上，地方政府的主要目標是利用項目建設的時間差寅吃卯糧，先把錢拿到手做到‘三保’再説，至於項目建設具體規劃和將來收益等都成了次要問題。”趙聚軍説。

對此，中央政府一直要求嚴格落實專項債券負面清單管理。幾年來，財政部已多次公開強調，嚴禁將新增專項債券資金用於置換存量債務，決不允許搞形象工程、面子工程，嚴禁用於發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等，嚴禁用於企業補貼等。

如何遏制地方政府盲目上馬“新形象工程”？李修科認為，要推動基層官員主動幹實事，加強政績觀教育，樹立民生導向、可持續發展的政績觀，避免地方官員庸俗化、淺薄化、表面化理解黨和政府良好的頂層設計和政策初衷。其次，要強化民生導向，到底什麼工程和項目是急需的，還是要老百姓説了算，決策要符合當地實際和羣眾訴求，“政府資金本質上是公共資金，本來就應該投入民生領域，不應該由領導一拍腦門就決定建設什麼。”

閆帥表示，形象工程決策過程要加強監督，評估其是否符合民主決策、科學決策、法治決策，要追問這些項目是怎麼上馬的，為什麼決策、執行和落地環節都能通過，直到最後出問題了被曝光才引起重視。要發揮社會監督的力量，紀檢部門力量再強大也是人手有限，所以要讓形象工程曝之於眾，在陽光下運行，在羣眾眼皮底下運行。

專家指出，除了整改，對於負有責任的領導幹部進行問責也是重要方面。趙聚軍表示，目前，我國在安全生產、環保等領域的問責已經很嚴厲，但是對財政、金融領域的問責有待強化，還是應繼續加大力度。

可以看到，中央正在從制度層面強化對盲目建設形象工程行為的處分力度。新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》第一百一十七條規定，“盲目舉債、鋪攤子、上項目，搞勞民傷財的‘形象工程’‘政績工程’，致使國家、集體或者羣眾財產和利益遭受較大損失的，對直接責任者和領導責任者，給予警告或者嚴重警告處分；情節嚴重的，給予撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍處分。”

此前，2016年10月通過的《關於新形勢下黨內政治生活的若干準則》也規定：“對一切搞勞民傷財的‘形象工程’和‘政績工程’的行為，要嚴肅問責追責，依紀依法處理。”

2023年11月，中共雲南省委黨校(雲南行政學院)教授餘昊東在學習時報撰文指出，不能讓“形象工程”毀了黨員幹部形象。要堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束並重，加強對黨員幹部的監督和制度紀律約束，堅持嚴管、約束在日常，加強對權力運行的監督，從嚴問責，對於翫忽職守，漠視侵害羣眾利益，不尊重客觀實際和羣眾需求的亂作為、不作為，要從嚴查處問責。

（記者 翟瑞民）