盧鋒：中國哪些產能過剩了？

題記：2024年3月13日下午，中國經濟觀察報告會第68期在線上線下同步舉行。本活動由北大國發院聯合百度財經共同主辦，邀請林毅夫教授、盧鋒教授、徐高教授和羅志恆首席等多位學者從各自的專業研究領域出發，分享和研討中國經濟的壓力與動力，並啓動北大國發院30週年慶。本文根據北大國發院經濟學教授、校友學院發展基金講席教授盧鋒的主旨演講整理。

盧鋒：

今年《政府工作報告》充分肯定2023年經濟發展成就同時也指出多方面現實困難，包括“部分行業產能過剩”“外部環境的複雜性、嚴峻性、不確定性上升”。2023年年底召開的中央經濟工作會議有關形勢研判也用過類似表述，可見高層對這兩方面問題的重視。

產能過剩不是新問題。20世紀90年代末，我國經濟隨着轉型深化就曾面臨較大範圍產能過剩；從新世紀初年到“三去一降一補”十多年中，某些部門產能過剩問題間歇性發生揮之不去，有關部門採用不同方法對其進行治理。

然而老問題有新內涵：目前產能過剩在行業分佈和成因機制方面具有一系列新特點，另外隨着我國在全球經濟體系中的相對重要性提升，國內產能過剩與跨國性全球性過剩相互交織。尤其在當前大國競爭和地緣經濟關係深度演變背景下，國內產能過剩與外部經貿環境的互動關係已經並會進一步表現出來，從而派生一系列新的矛盾與問題。對新一輪產能過剩我們需調整視角分析應對。

1.新一輪產能過剩的行業觀察

“產能過剩”指特定行業現有生產能力相對需求和合理產量水平過高。每一個行業都可能產能過剩，然而通常我們討論的產能過剩主要以工業特別是製造業為對象：這些部門最初設計生產系統時會對產能有技術性界定，比較容易與現實需求和產量水平比較，從而便於量化評估這些行業的產能是否過剩。由於工業特別是製造業可貿易程度較高，大國產能過剩可能通過貿易平衡變化對外部經貿環境產生影響，從而形成內外互動關係。

哪些部門存在產能過剩？對此《政府工作報告》等高層文告並沒有明確提及。研究問題第一步是要釐清事實，然而準確判定產能過剩行業並不容易。下面通過蒐集和觀察行業數據、業內人士分析和媒體相關報道，側重對幾個部門產能過剩壓力或風險進行初步觀察討論。

一是石化基礎原料如乙烯。過去我國在這些行業發展相對滯後，由於我國製造業體系發達對石化原料需求較大，因而傳統進口依存度比較高。一段時期以來特別是“十三五”期間大化工投資項目密集上馬，近年供給快速擴張明顯超過需求增長，顯著改變供求關係並有望出現產能過剩壓力。另外從全球看該領域也開始出現產能過剩徵兆和風險。

二是汽車業尤其是傳統燃油車供大於求。進入新世紀以來我國汽車行業高速發展，然而幾年前產能擴張明顯超過需求增長，尤其是傳統燃油車在綠色轉型背景下面臨新能源爆發式增長的需求替代，面臨較大產能過剩壓力。近年汽車業整體產能利用率處於低位，汽車銷售價格間歇性下調，從不同側面反映產能過剩壓力。

三是動力電池業。目前我國動力電池技術和產業化處於全球先進水平，全球前十大動力電池企業中，有六家來自中國，成為我國在前沿產業全球領先的典型案例。然而快速發展也積累形成產能過剩壓力，據報道該行業產能利用率低於五成，近來價格回落以及營收和利潤增速下滑。

四是部分成熟和傳統芯片。芯片設計和製造技術複雜度高，是當代前沿技術產業的代表性部門，目前AI普及有望接續推動芯片行業持續發展，尤其是高端芯片需求飽滿甚至存在緊缺。不過非高端芯片業開始面臨供給過剩壓力。2023年年底《中國電子報》有報道指出，2021年的全球芯片緊缺刺激了前所未有的投資，導致後續幾年芯片需求增長趕不上產能增長出現過剩壓力。成熟製程晶圓代工廠甚至已經到了60%產能利用率保衞戰的時刻。

2022年3月28日，在位於江西省贛州市贛州綜合保税區的一家科技有限公司，工人在加工生產芯片（圖源：視覺中國）

五是新能源汽車。對新能源汽車產能是否面臨過剩風險業界有不同見解，主流看法認為該行業處在發展機遇期談不上過剩。然而即便官方人士也注意到新能源汽車行業存在無序競爭、部分地方盲目上馬和重複建設等問題，從過去經驗看這類現象可能成為供給過剩的前奏。考慮到產能擴張速度高於需求增長，不乏業內人士呼籲要重視產能過剩風險。近來新能源汽車銷量增速與銷售價格顯著回落，提示這個新興行業也需要關注供過於求風險。

需要指出，芯片、新能源車、動力電池等需求仍在較快增長，尤其是新能源車及核心零部件電池屬於技術前沿新興產業，其需求增長受到對燃油車存量替代特殊優勢的加持，未來成長潛力更為可觀。識別這類行業供給能力是否過剩需考慮上述特點並更加審慎。例如其價格下降可能是早期創新壟斷定價隨產能釋放規模效應而走低，或由於市場競爭度提升而回落；另外其技術流程高頻迭代或伴隨某些原有產能退出，對定義合理產能利用率也會帶來影響。不過即便對新興行業，如產能擴張持續高於需求，仍不排除發生成長性行業過剩風險。

另外其它傳統工業部門也不乏產能過剩問題。如鋼鐵、家電等行業多年存在的產能過剩並未消失，只是這些行業高速發展階段已過與市場格局大體穩定，即便存在過剩壓力也不再引起廣泛關注討論。光伏、多晶硅等行業早先也曾遭遇產能過剩衝擊，後經過包括國外經貿爭端在內的市場和政策調整有所緩和，近年在新環境下過剩矛盾又有所增加。又如我國造船業在疫情期間逆勢增長取得令人鼓舞成就，然而近來隨着全球需求增長放緩也感受到供大於求壓力。

2.新一輪過剩表現形態與成因特點

首先看表現形態特點。一是過剩壓力和風險延伸到中高端部門甚至新興產業。不同於早先產能過剩討論曾聚焦的棉紡、家電等技術較為低端的傳統行業，上述若干產能過剩樣本部門的技術和資金密集度較高，大都屬於中高端行業，有的是新興和前沿產業，滿足市場需求不再是低端為主。可見早先討論認為產能過剩的隱含假設可能不再成立，事實表明即便是中高端甚至新興前沿產業，如果投資和供給能力擴張很快，同樣可能在不長時期出現供大於求和產能過剩的壓力和風險。

二是新一輪產能過剩行業與產品重要性提升。上述樣本部門規模體量較大，通常都涉及幾千億美元市場規模，有的如汽車行業規模甚至超過萬億美元，如果出現產能過剩後續調節過程的影響會更大。另外某些行業如汽車、石化基礎原料、芯片等，屬於發達經濟體傳統享有較強國際競爭力的支柱行業，在其經濟系統和就業領域佔有比較重要地位，這些行業產能過剩在這些國家可能引發比早先時期更為敏感和複雜的反應。

三是過剩產品具有較高可貿易程度與全球性特點。早先過剩行業如水泥、焦炭、電石等可貿易程度較低，然而上述新一輪產能過剩樣本部門的產出品單位物理量價值普遍較高，因而在開放環境下與國際進出口貿易關係密切，產能過剩對國際經貿關係帶來衝擊較大，甚至可能使得現行國際經貿規則和秩序面臨新的壓力。另外汽車、半導體等行業基於其模塊化生產方式特點，國際產品內分工程度較高，是上下游全球供應鏈延伸較長的代表性部門，其產能過剩會通過供應鏈分工渠道產生更為複雜的跨國性或全球性影響。

另外新一輪產能過剩產生根源也呈現與早先過剩不同的特點。首先，疫情大流行時期很多國家部分商品供不應求刺激投資是新一輪產能過剩的特殊成因。疫情大流行對供給和需求兩側的不對稱衝擊造成不少國家某些商品一時供不應求，特別是美歐等國超常宏觀政策刺激需求助推嚴重通脹，誘致全球範圍大規模投資。以全球半導體行業資本形成為例，從Statista.com商業數據平台提供的全球芯片領域投資數據看，2020-2023四年平均半導體投資1480億美元，約為此前20年每年平均590億美元的兩倍半。疫情特殊因素刺激的投資急劇飆升，在投資完成後轉化為產能超常增長，市場需求難以保持超高增速會派生產能過剩壓力。

由於疫情導致的需求增加，2021年市場全年強勁增長

其次，我國近年產業升級加速伴隨產能擴張因素影響。在產業升級、鼓勵創新、疫情期外需激增等因素的作用下，近年我國製造業升級和產能擴張加快，顯示我國經濟長期追趕的成就；然而內需增長受多重因素制約整體偏弱，“供強需弱”格局不利於充分吸收國內產能，與疫情期外部需求激增雙碰頭，助推工業品貿易順差較快增長，客觀上對新一輪產能過剩產生某種影響。如近年我國芯片投資擴張較快，增速顯著超過世界其它地區；又如我國一段時期以來投資較多大化工項目，石化基礎原料產能全球佔比近年大幅上升。我國過去三年均值工業品貿易順差增長到超過1.6萬多億美元，比2010-2019年均值8600多億美元增長近一倍；近兩年工業品貿易順差佔國內工業增加值總量比例超過30%，意味着目前國內工業部門約三成產能釋放需通過外部貿易順差來實現。

再次，原有國際產能過剩自發協調機制部分失效。近現代全球經濟史包括不同部門產業活動的國際轉移與承接（如產品週期理論、雁陣模型從不同角度闡釋的），伴隨國際貿易和對外投資的相應演變，對產能過剩在客觀上產生某種自發調節抑制作用。另外在開放環境下，如特定行業明顯產能過剩，不同國家企業趨利避害也會酌情調減投資和產能，有助於避免出現全球產能過度失衡或失控情況。然而在近年大國競爭與地緣政治經濟關係演變環境下，發達國家和新興經濟體同時藉助產業政策在某些被認為具有特殊意義部門擴大投資或謀求進口替代，導致上述自發協調機制一定程度失效。上述演變會機制性增加某些部門跨國性全球性產能過剩風險，並對原有國際經濟協調和治理機制和規則造成新壓力。

3.新一輪產能過剩影響與應對政策

新一輪產能過剩對經濟內外形勢會產生多方面影響。如產能利用率與價格走低，會倒逼國內相關產業兼併重組，提升行業集中度成熟度並派生優勝劣汰作用。然而價格水平和合意投資強度從高位區域回落，會在邊際上增加經濟供強需弱的不平衡矛盾。另外在效率提升、產能過剩與實際匯率走低綜合因素作用下，過剩行業的企業進一步擴大出口釋放壓力，可能會對外部經貿關係產生更為複雜影響，尤其需適度關注並未雨綢繆。

首先是美西方會在雙邊和多邊場合提出和發揮相關議題施壓。如美國商務部長雷蒙多去年夏季就片面指責我國鉅額芯片投資補貼，導致成熟芯片[1]和傳統芯片[2]產能過剩。美財長耶倫去年底不止一次提到對中國產能過剩擔心，提醒“中國體量太大，無法僅通過出口來實現增長，而且其經濟政策選擇產生着深遠影響。”美國財政部負責國際事務副部長尚博今年2月初訪華進行兩國經濟工作組對話時表示“勿以傾銷解決產能過剩問題”，還提出“如果中國試圖通過在國際市場傾銷貨物來解決產能過剩問題，美國及盟友將會採取行動回應。”[3]

疫情期間美西方國家嚴重通脹需要增加從我國進口，對我貿易順差增長採取了較為隱忍的相對中性立場；隨其通脹形勢趨緩與國內經濟政策重心轉向維護增長和就業目標，對我貿易平衡問題關注度及政策干預意願都在上升[4]。在這個背景下，產能過剩在WTO、G20等多邊場合也都可能成為新議題。

去年10月歐盟對我電動乘用車反補貼調查或被其它國家仿效並延伸到其它面臨產能過剩壓力部門。美國近年挑起經濟爭端時頻繁訴諸國內法提供的單邊爭端工具，不排除就產能過剩和順差增長借題發揮挑起爭端。今年是美國大選年，美政客會在對華政策上競相強硬以博取選票，渲染產能過剩與貿易不平衡。美國少數強硬派一段時期以來鼓動取消對華最惠國待遇（PNTR），如去年底美國國會眾議院中國特別委員會發布一份重置（reset）兩國經濟關係的專題報告，第一組建議就是有關“如何取消中國的最惠國待遇”設計，產能過剩可能會被這派主張者借題發揮。

針對新一輪產能過剩特點，需統籌國內國外綜合施策加以應對。經過長期發展我國產業技術水平和供給能力取得歷史性進步，少數部門已躋身全球前沿，然而在整體上與主要發達國家比較仍有相當差距，某些關鍵部門存在明顯供給短板，因而需持續投資創新發展新質生產力。基於現實考慮，未來投資擴大產能要更好界定政府與市場關係，更加重視開放型市場經濟的供求平衡規律，發展新質生產力時關注和防範產能過剩。今年政府工作報告提出“要加強重點行業統籌佈局和投資引導，防止產能過剩和低水平重複建設”，鑑於現實形勢需加快政策調整以落實上述要求。

要通過積極宏調和結構性改革政策，着力提振內需和修復“供強需弱”不平衡從而增加國內產能吸收能力。日前國務院正式印發《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》，開展汽車、家電、家居等耐用消費品以舊換新促進相關行業消費，有利於吸收工業產能緩解過剩壓力。另外還需要深化改革優化完善中長期收入分配政策，逐步改變國民收入分配結構中居民所得比例偏低格局，通過居民收入較快增長在根本上提振消費需求，從根本上緩解宏觀層面“供強需弱”不平衡和結構性產能過剩壓力。

新一輪產能過剩跨國性的全球性因素提出新問題。首先需明確全球化環境下一國企業統籌考慮國內國際市場設計配置產能是合理選擇，通過公平競爭獲得國際市場相應份額是我國企業在開放環境下的天然權利。對貿易伙伴國超越國際經貿規則以產能過剩為名打壓我企業的保護主義舉措，我們無疑應明確反對和據理力爭，保留採取反制的權利，維護我國企業和國內產業發展的應有權益。

同時需採取措施應對外部經貿關係壓力。除了上述提振內需特別是消費舉措，還要通過一攬子措施穩定近年實際匯率偏弱走勢，推動人民幣實際匯率逐步迴歸温和升值從而對貿易不平衡進行適度調節。我國貿易順差絕大部分集中在美歐等經濟體，官方採購可適當擴大從相關國家進口緩和不平衡。新一輪產能過剩或使國際經貿秩序進一步承壓，我國作為新興大國可在多邊經貿、金融、發展機構及G20發揮更加積極作用，推動國際社會建設性應對新一輪產能過剩。維護國際經貿規則秩序，對全球經濟有利，對新興大國利益更大。

[1] 採用40納米及以上技術生產的器件。

[2] 採用28納米及以上技術生產的器件。

[3] 美國警告中國勿以傾銷解決產能過剩問題，《聯合早報》2024年2月20日。

[4] 盧鋒：貿易失衡會否重回國際對話熱點，《財新網》2023年9月18日。