呂德文：村集體對新增耕地收取有償使用費，何錯之有？

【文/呂德文】

近日，“中國三農發佈”報道的“內蒙古開魯縣蹊蹺的增補承包費”引起了輿論廣泛關注。由於報道中基層幹部的話語太有畫面感，很是能夠刺激人們的神經。

人們的關注點聚焦於基層幹部的不當言行上，卻對新聞報道的新增耕地有償使用費的問題缺乏理解。筆者根據有限信息以及過往的調研經驗，對此問題做一個簡略分析。

圖截自“中國三農發佈”報道視頻，下同

問題背景是，開魯縣是上級確定的新增耕地高效利用的試點單位。報道中所涉及“增補承包費”，實為村集體對新增耕地收取的有償使用費，是試點內容之一。租户的主要訴求是，過去的草地改成耕地，是個人投入的，村集體無權增收承包費。但實際上，這種話術，完全忽視了另一個關鍵點：草地變成耕地，涉及到土地用途管制，且不説其擅自改變土地用途，很可能涉及到違規違法。

僅僅是地方政府承認了這種用途改變的事實，且讓其合規化了，產生了合規化成本，就是一個充分理由。並且，合規化的耕地意味着今後這些租户可能會享受國家規定的地力補貼的優惠政策。在這個意義上，新增耕地的收益並非租户自己生產的，而是政府和村集體一起參與的。村集體是土地的所有權人，也是承包經營權的發包人，當然有權參與新增耕地收益的分配權，於情於理都是沒問題的。該村不少農户認可並交納費用，但幾個大户卻不交納，在民間道義上，已交納的農户肯定會覺得不公平。

退一步講，從合同關係的變化看，很多年前簽訂的合同，在履行過程中已經發生了變化，合同中的任何一方都有權利要求根據實際補充條款，重新界定權利義務關係。

外人都覺得，既然涉及到法律問題，一開始就走法律程序，就避免了矛盾。但事情並不是這個道理。法律一般指解決矛盾衝突，如果能夠協商，或通過做工作達成共識，的確不應該濫用法律。畢竟，無論是從租户角度看，還是從村集體角度看，友好協商是最好的結局。只不過，協商的時機、方式，本身也是討價還價的策略。

不能排除的是，地方政府正是要趕在春耕之前，把承包費收上來，否則，就不太好做下一步打算：萬一協商不成，還可以把地收回來。但這種趕在春耕之時協商的方式，對那些租户的確不友好。租户本能地會引入外援，包括讓媒體來曝光。當然，事情已經演變到如今局勢，矛盾衝突公開化了，的確只能走法律程序了。    

此事，可能還涉及到一些歷史遺留問題。

20年前的税費改革前後，很多農村地區的村集體收不上税費，上級轉移支付又少，村級組織的運轉都成問題，因此，出現了大量的村集體資產流失現象。比如，將村莊的“四荒地”以低價的形式承包給別人，其中難免有私相授受的行為。因此，農業農村部門過去一些年來，一直在清理不規範的村集體合同，重新理清承包關係。

現如今，農村生產關係早已發生變化，這幾個“大户”，大概率不是普通農户，更接近於資本下鄉。一個值得注意的細節是，阻撓大户春耕並不是基層幹部，而是其他普通農户。這説明，大户和普通農户之間的利益並不相同——但輿論傳播上，這些大户卻成了“農民”。恰恰相反，普通農户和村集體利益是一致的。這也提醒我們，各地的農業規模化經營，得謹慎培育大户。

但凡是有基層經驗的都知道，試點工作都是一項吃力不討好的事，尤其是涉及到利益調整，必定是攻堅克難的事情。因此，承擔試點工作的基層幹部，往往都是工作能力較強、執行力較好的幹部。報道中出鏡、事後被免職的鎮黨委副書記，大概率是該鎮的工作骨幹。

從單獨截取的報道畫面看，這名基層幹部的確言行不當；但在基層治理中，但凡是在攻堅克難的時候，這種話語都不算特別。他所説的他自己“不懂法”，只是一種言辭策略。

言行往往要和工作環境和工作對象相結合，才能獲得足夠理解。基層工作本來就是處理矛盾的工作，基層幹部並不完全是裁判員的角色，他們自己就是運動員，以符合地方情境的言行來獲得競爭優勢，包括利用情理做工作，利用強力壓服不配合工作的人，利用法律來增強合法性，都屬於正常。一些粗魯言行在具體情境中實屬正常，但如果脱離了具體情境，就容易製造不良社會影響。

這位鎮黨委副書記為個人言行負責，被免職並不算冤。但他是在攻堅克難過程中，以羣眾聽得懂的話來履職的，無論是目的還是行動，都屬於公務行為，他被免職，某種意義上屬於背鍋。當然，我們也可以説，其履職素養的確有提升空間，他以為自己合理合法，以至於面對鏡頭還非常自信，完全沒有預料到地方政府其實非常忌諱“不良社會影響”。    

基層工作有複雜性，非常遺憾的是，今天少有人會去理解和正視這種複雜性。出現了幹羣矛盾，一杆子把矛盾打在幹部身上，完全不去具體問題具體分析，羣眾內部有分化，幹部中間也有差異。一些今日出現的問題，往往是歷史遺留問題。一些在大眾看來不可思議的畫面，但在具體場景中有其合理性。

某種意義上，鏡頭和紀律都是一種切割器，都習慣於將複雜問題簡單化，對基層的容錯極其有限。最終的結果是，基層幹部很可能會成為套中人，不説話、不顯山露水，長此以往，基層矛盾就不會有人去碰，沒人去解決。

基層治理是一種策略，策略的實質不在於大家履行眾所周知的道理，而是承認自己無法理解的“秘密”——無論是大户的抵抗行為，還是普通農户的攀比心理，以及基層幹部的多樣性，在我們還沒辦法將其規範化的時候，最好還是同情性地理解。

（本文首發於微信公眾號“新鄉土”，觀察者網已獲授權轉載。）