徐文海：開魯“種地先交錢”事件，應辨清四點

【文/觀察者網專欄作者 徐文海】

內蒙古開魯縣新增耕地收取有償使用費事件，經過開魯縣三次通報之後，事件的具體詳情已經大致清楚，也只有在大致清楚之後才有了較為客觀評價的可能性。

針對此次事件，咱們主要關注四個關鍵要素。

視頻截圖

第一，此次事件本質上屬於“農村土地三過”問題。

伴隨着進一步改革開放的農村集體用地盤活，很多農民改變身份性質以及不再過度依附在自有耕地之上。為了更加高效地利用農村土地、進而提高農民收入，農村土地承包成為了一種制度創新。

然而，這種土地承包在法治不健全、存在各種違法違規的彼時，也就誕生了非常多“租金過低、承包面積過大以及承包時間過長”的情形。很多地區的耕地租金在2000年左右也僅僅20元每年每畝，且常常一租就是30年，極端的還存在過50年到80年的情形，面積百畝以上的不在少數。

在本次事件中，雖然土地性質屬於荒沼草甸子土地，但在2004簽訂時也僅僅只有4元每年每畝、面積多達5600畝之多，租期從通告中雖未看到，但以相關法律規定的限制以及到了2024年還存在糾紛來看，大致應該在30年以上。

如果沒有此次視頻中相關人員的語言和行為的表現，僅就這些客觀的數字而言，絕大多數具有淳樸道德觀的一般理性社會自然人應該都能得出這個結論，即：從現在的經濟效益和條件來看，租5600畝、每畝4塊錢一年、一租就是30年的土地承包合同，可能真的有點“誇張”了。對於土地實際所有人的每一個農民而言，稍顯不公平。做個可能不太恰當的比喻，就跟和你籤個30年賣身契、每月只給50元的感覺有一定程度的相似性。

先不着急用“誰讓你自己簽字，自己選的路爬都得給我爬完”來反駁，大家需要注意，這裏面利益真正受損的一個個農民，可能壓根不是當年籤合同的那個人！這其實是這次事件非常大的一個問題點。換句話説，承租人的利益與出租人的利益之間的平衡，可能因為實際合同簽訂者與權利人在一定程度上的分離而顯得更為難以調整。

第二，如何在法律角度看待這一事件。

任何在法律角度的糾紛解決，往往都是預設價值之後的反向尋求法律規範的解釋論展開。本次事件同樣如此。

在前文分析的基礎上，站在“如果可能，最好對農民利益與承租人利益之間尋求更恰當的平衡”這一解決目的的視角的話，我們必須承認，村集體與承租人之間是存在土地承包合同的，我們至少不應該簡單粗暴地借用行政強力之手去廢止合同，更應該從合同是否可變更或者可撤銷的角度來尋求解決。

倘若真的想要尋求對這一合同的變更，就有必要對當時的合同簽訂情況進行回溯查證，彼時合同簽訂時是否存在村幹部違法尋租的情形、是否存在惡意串通侵犯村集體利益的可能性。若有，則達成了合同可撤銷要件（民法典154條惡意串通、以及164條代理人不當行為，兩條都有適用的空間）。其實在有些地方發生過類似案件，甚至還有相關人員因此受到刑事處罰的先例。

即便沒有，就如最新一次通告所稱，也存在依據民法典533條適用情勢變更原則的空間：合同成立後，合同的基礎條件發生了當事人在訂立合同時無法預見的、不屬於商業風險的重大變化，繼續履行合同對於當事人一方明顯不公平的，受不利影響的當事人可以與對方重新協商；在合理期限內協商不成的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構變更或者解除合同。

情勢變更原則更多的是對於合同雙方利益平衡以及公平的一種體現。回到本案中，根據通告所稱，承租人已將絕大多數的地塊轉租他人經營，每畝年租金700元；而村集體考慮歷史背景和現實情況，同意對每畝新增耕地（而非全部）收取200元的有償使用費。如果能夠結合承租人變更耕地所付出的物力以及人力成本，考慮到實際已經獲得的租金收益與剩餘租期內的租金關係等等，綜合地判斷這一200：700的關係，能夠較為客觀化地給出説理的話，從直觀的第一感受而言，我對於這一有償使用費的額度沒有過於苛刻的觀感。

公告還指出，由於私自開墾耕種，致使有償使用費的目標對象4650畝土地被“國土三調”認定為耕地，實際改變了合同約定的土地用途，造成了合同標的物性質發生變更。以及承租人實際上再次轉租，是否也違反了合同約定，因此構成了承租人的違約或者導致合同可撤銷。公告沒有做定性，但這種給讀者的誘導性表述確實表明他們有這樣的考量，但他們也同樣謹慎地不敢做出這樣的認定。

從我的視角出發，我不認為這兩項可以成為合同可撤銷的事由。

一來，土地性質的變更這一認定可能並非承租人申請變更所致，實乃“國土三調”做出，不可將土地性質在法律上變更的責任歸於承租人。

二來，從合同租賃目的而言，土地合同目的包含飼草料種植，進行其他農作物種植的行為是否可能具有可解釋性存在空間？但更為重要的是，其變更進行耕種行為並不是2024年才做出，在很多年前尤其在2018-2019“國土三調”都做出耕地認定的前後，都沒有去糾正這一錯誤的違反合同目的的行為（當然也包括轉租行為），是不是意味着出租人對承租人相應行為的默示許可？尤其結合不同時期對於耕地的重視，不斷出現“退A還耕”“退耕還A”這樣的政策拉扯之下，我們極大地懷疑彼時對於這種新增耕地的行為不僅不反對，反而還有可能存在鼓勵至少存在同意的可能性。

綜上，從變更合同的角度來對待這一事件肯定是最為合理的選擇。那又究竟該由誰來主導合同的變更呢？政府還是法院？

第三，地方政府在這一事件中究竟扮演什麼角色？

從前文的分析來看，合同的雙方是村集體和種植大户，即便是通告，都在結尾明確地説“經過縣鎮村三級協調化解，該村羣眾已同意採取訴訟方式主張權益”。似乎政府機關壓根不是當事人，卻如此積極地衝在了第一線，而最後最大的輸家就是那個完全分不到任何補償費而被撤職的建華鎮黨委副書記、政法委員了。

如果你也持有認為政府公務人員在“狗拿耗子多管閒事”，他們應該直接讓村民按照通告説的去法院訴訟就完事這樣的價值觀的話，我想你可能已經陷入了西式好訟主義的法律萬能論中去了。

司法是糾紛解決的最後一道屏障，它應該謙抑地等在各種糾紛解決形式都無法實現目的之後才能現身。行政性的糾紛解決在我國尤其在鄉鎮村一級本就應該承擔起最主要的責任。“有問題找政府”，尤其找對於各自行業存在監督管理職責的行政機關首先解決糾紛，是當然的選擇。

不僅如此，我們從視頻中村裏某位支書所説的“上頭讓我斂錢我就斂錢”，以及通告中開篇就提出的“開魯縣作為上級確定的新增耕地高效利用試點單位，依程序制定指導方案……”，説明主導此次新增使用費的仍然是政府。

毫無疑問，經過長期調研，對新增耕地的使用現狀有了充分的深度和廣度的研究之後所提出的新增耕地高效利用試點的初衷，肯定是為了在做大蛋糕的基礎上如何更為公正兼顧效率地進行分配。這是政府的職責，更是政府的擔當。

試想，在沒有進行改革前，村民甚至都沒有集中性地提出要增加使用費，尤其連村支書都説“上頭讓我斂錢，我就斂錢”這種一看就知道他連他們村集體存在變更合同可能性都不清楚的情形下，政府主動的行為更多就是出於希望幫助更多農民增加收入，進而過上更好的生活，即便這種目的來自上級的考核。

所以，無論從行政機關相關試點工作的主導性，還是對糾紛解決的優位性，都決定了以建華鎮黨委副書記為代表的一線公務員隊伍當然地出現在最艱難的位置。但這意味着，他真可以如視頻中這麼做嗎？

第四，一線公務員應該怎麼辦？

我相信“我也不懂法”這句話絕對是這人在爭執中上頭之後的表達，而視頻的錄製以及剪輯不可避免地帶有發佈者的主觀性。但即便類似於防衞挑唆，我仍然覺得這位黨委副書記、政法委員確實可能不是一個優秀的黨政幹部。從他的表達中，我也切實感受到了一線公務員對於法律在基層工作中“無力”的一種真實的內心流露。

你若向民眾投之以“釋法”，民眾可以報你以上訪。你今天跟大家説規定是這樣的，明天可能又出一個專項行動。法律在基層治理中的無力，既有民眾法治教育接受度不夠的原因，也與專項行動時不時出現有關，當然，也因為部分一線基層公務人員本身對法律不夠尊重。

有位畢業後當公務員的學生跟我分享過，他的領導講過一句話——“最頭疼你們這些學法的”。但我仍然想説，基層法治可能因為效率等情況而導致上限不高，但它同樣下限不低，而其他更有效率的治理方式雖然可能上限很高，但對應的下限可能就會很低，此次開魯事件就是一大例證。

最後我還想補充一句：時代變了，尤其在全民自媒體時代，我們的公務員入職培訓至少得增加一兩門情緒管理、媒體應對這樣的課程了，而且得至少每兩年學一次，每次48學時以上。

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