薛凱桓：美國是怎樣一刀一刀制裁伊朗的？

【文/觀察者網專欄作者 薛凱桓】

4月1日，以色列轟炸伊朗駐大使館，歐美國家鮮有人站出來主持公道，但在伊朗4月13日夜打擊以色列境內多個目標作為報復後，以美國為首的西方國家卻紛紛宣佈要出台制裁伊朗的新措施。

4月13日夜打擊伊朗使用導彈、無人機等武器襲擊了以色列境內多個目標　圖自網絡

近年來，美西方揮動制裁大棒，四處打壓他們認為的在地緣政治方面挑戰西方的競爭對手，俄烏衝突以來，美西方出台了號稱有史以來“最具毀滅性”的制裁措施，對俄羅斯的制裁壓力不斷也不斷加大。此外，美國對中國的打壓也有增無減，近期更是宣佈對中方的海事、物流和造船業發起301調查。

作為受西方制裁的典型國家，伊朗受制裁的歷史非常值得分析。儘管伊朗、俄羅斯和中國的國情不同，所面臨的西方打壓模式也有不同，但我們應當吸取伊朗、俄羅斯的經驗教訓。因此，梳理西方經濟制裁的源流、瞭解制裁的具體手段和工具庫非常有意義。

現代意義上的“經濟制裁”概念源於對伊制裁

西方對伊朗制裁的歷史可以追溯到20世紀50年代初，當時英國在美國的支持下，在英伊石油公司國有化後抵制伊朗石油和石化產品。不久之後，美國和英國情報部門聯手推翻了時任伊朗總理穆罕默德·摩薩台，因為他主張伊朗石油國有化。

不到一年後，一個名為伊朗石油參與者有限公司（IOP）的公司財團開始重新在國際市場上出口伊朗石油。IOP的創始成員有英國石油公司（40%）、美國公司集團（40%）、荷蘭皇家殼牌公司（14%）和法國石油公司（後來的道達爾公司，股權佔6%）。英國對國有化伊朗石油公司的抵制和後來推翻摩薩台的政變，正是現代意義上“經濟制裁”的雛形。

1979年11月4日，伊朗伊斯蘭革命後，美國大使館被佔領，52名美國外交官和平民被扣留為人質

現代意義上“經濟制裁”概念的誕生，始於1979年伊朗伊斯蘭革命，伊朗和美國因美國外交官在大使館被扣為人質而陷入外交僵局之後。1979年11月14日，美國總統卡特簽署了第12170號行政命令，凍結伊朗在美國的所有資產。1980年4月，卡特又簽署了第12205號和12211號行政命令，禁止任何美國企業向伊朗出口美國產品和運送貨物，禁止向伊朗提供貸款和進口伊朗商品。

美國的這一制裁對伊朗石油業造成了沉重打擊。1979年革命之前，伊朗每天向美國供應超過50萬桶石油，禁令頒佈後，伊朗對美石油出口很快歸零。面對制裁，伊朗方面態度強硬，要求美國引渡前國王巴列維回伊朗接受審判，並聲稱只有引渡國王才肯釋放美國人質回國。

巴列維去世後，伊朗的態度開始軟化。之所以態度軟化，是因為其深陷於兩伊戰爭，美國的制裁極大減弱了伊朗為戰爭獲取物資和武器的能力。在伊朗做出讓步後，美伊談判啓動，美國總統卡特於1981年1月19日簽署了第12282號行政命令，取消了對伊朗的制裁。

伊朗人質危機和美國對伊制裁凸顯了兩個現象：一方面，伊朗迅速適應了美國對伊朗石油的限制並實施“出口替代戰略”。波斯灣的緊張局勢推高了油價，這使得伊朗能夠彌補對美出口歸零的損失。與此同時，美國試圖説服日本及其西歐盟友組建針對伊朗的制裁聯盟，但未能成功。日本銀行繼續與伊朗合作，伊朗與西歐的貿易繼續蓬勃發展，這極大緩解了美國對伊制裁的衝擊。

伊朗利用了美國未能建立有效的聯盟、世界石油需求旺盛、石油消費者想要囤購石油以應對危機的心理，有效地化解了美國對伊朗的第一次制裁。來自美國的壓力幫助伊朗新政府穩固了政權並增強了其合法性。美國特種部隊旨在解救人質的“鷹爪行動”失敗，也加劇了伊朗人的反美情緒，這使得卡特政府在談判中失去了強大的籌碼。

另一方面，美國市場對伊朗關閉後，即使後來美國解除制裁，美伊之間再也無法將石油交易量恢復到危機前的水平。伊朗新政府對美國的石油出口量在1987年達到了峯值，為每天5萬桶，只有革命前水平的10%。

美伊關係的第二次危機發生在1987年海灣“油輪戰爭”的背景下。兩伊戰爭期間，伊拉克一方向伊朗油輪與其他商業石油設施發動攻擊。對此，伊朗通過襲擊伊拉克和其盟友科威特的油輪進行報復，這被稱為“油輪戰爭”。

1987年10月29日，美國總統里根簽署了第12613號行政命令，對伊朗實施制裁，禁止伊朗商品和服務出口到美國。理由是“以恐怖主義作為國家政策的工具”（美方當時給出的伊朗“恐怖主義”具體行為是，據稱在伊朗的協助和慫恿下，不明來歷的轟炸機於1984年炸燬了美國在黎巴嫩的軍營），以及對在波斯灣國際水域從事合法貿易的懸掛美國國旗的船隻和其他非交戰國家的商船，採取“侵略性和非法的軍事行動”。

上文提到過，彼時伊朗對美石油出口量已減少至革命前的10%，因此新的制裁在很大程度上象徵意義大過實際意義。因此，美國最終還是動用了武力迫使伊朗就範。1988年4月，美國發動“螳螂行動”，這是二戰以來最大規模的海戰。美國奪取了伊朗用於軍事目的的石油平台，併成功擊退了伊朗的空中和海上攻擊。

1987年的制裁是一個經典案例，制裁只不過是軍事行動的先兆，但美國一國的制裁並沒有達到迫使目標國家改變其國家政策的目的，以美國為基礎進行的“單點制裁”效果平平。

所以，在發現這種頗為原始的制裁手段起不到作用時，美國開始了“改進”制裁措施的漫漫進程，制裁開始從“點”向“線”進發。

升級後的制裁

在比爾·克林頓擔任總統期間，伊朗面臨的壓力不斷加大：

美國前總統克林頓 圖自澎湃影像

1995年3月15日，克林頓簽署第12957號行政命令，禁止美國公司和公民為伊朗石油和天然氣資源的開發做出貢獻。

1995年5月6日，克林頓簽署第12959號行政命令，禁止向伊朗進口“任何源自伊朗的商品或服務”，以及向伊朗出口和再出口美國商品和技術。該命令還禁止美國公民和公司投資伊朗或伊朗政府擁有和控制的財產。

1997年8月19日，克林頓簽署第13059號行政命令，該命令合併整合了里根1987年和克林頓此前關於制裁伊朗的所有行政命令。

這一階段美國對伊制裁的一個主要特徵是，美國國會參與了對伊朗的制裁政策，同時美國試圖通過鼓勵其盟友加入制裁來使這一政策國際化，以在廣度上實現對伊制裁從“以點到線”的突破。

此後，美國對伊朗的制裁從未停止過。

2010年，美國出台了《對伊朗全面制裁、問責和撤資法案》，修訂了2006年更名的《對伊朗制裁法》（這條法案的前身是1996年美國國會通過的《對伊朗和利比亞制裁法》），該法案的目的是“防止伊朗資助恐怖主義及其自身的核、化學、細菌和導彈計劃。”

《對伊朗全面制裁、問責和撤資法案》主要針對的是伊朗的能源產業。美國國會在通過該法案後，宣稱將通過聯合國機制和雙邊協議爭取國際支持，以加大對伊朗的制裁壓力。美國國會還在其聲明中稱，時任美國總統奧巴馬希望説服歐盟、韓國、日本、澳大利亞和以色列加入對伊朗的制裁行列。

不僅如此，《對伊朗全面制裁、問責和撤資法案》還引入了域外原則，即違反對伊制裁的外國公民和企業也將受到制裁。它禁止非制裁國（大部分為歐盟、日本的投資）對伊朗能源部門進行大規模投資，禁止非制裁國為伊朗能源產業提供商品、服務和技術，以及向伊朗出口精煉石油產品，禁止向伊朗出口石油、液化天然氣油輪和涉及運輸精煉石油產品的服務，以及涉及這些交易的保險交易。

但這些制裁法案以及前文提到的總統行政命令，幾乎沒有產生什麼外交成果。對美國進口伊朗石油的禁令只是固定了已經出現的市場狀況，因為美國很早就停止了進口伊朗石油，而伊朗正在迅速實現市場多元化。而且實施域外製裁的嘗試惡化了美國與其盟友的關係，因此美國傾向於不對外國公司執行2010年的法律。換句話説，制裁在很大程度上仍然是單方面的，未能迫使伊朗放棄其政策。

不過，美國的這些舉動也開創了一個重大先例，併為進一步向伊朗施壓奠定了基礎。此後，美國認識到了制裁不能僅僅依靠自己和盟友，還需要進一步提高制裁的廣度。

3F制裁的實施和聯合國制裁

所謂的“3F制裁”，是指正面制裁、側翼制裁和功能性制裁，是一種多面化的制裁舉措。在美國的鼓動下，歐盟於2012年1月做出了禁止進口、儲存和運輸伊朗石油的決定，美國在時隔多年後，終於拉攏到了最重量級的盟友加入到對伊朗的制裁行列。歐盟的購買量佔伊朗石油出口量的25%，因此歐盟的加入對伊朗經濟是一個沉重打擊。

不過，歐盟的行動還不夠重量級，因為伊朗石油的主要消費國是中國、日本、印度和韓國等國，這些國家一向是無視制裁的“黑騎士”。在油價不斷上漲的情況下，有“黑騎士”的幫助，伊朗的石油出口尚有餘力。為了説服這些國家加入制裁行列，美國提出了一個不同尋常的方案：伊朗石油的二十幾個大買家如果大幅減少對伊朗石油的購買，就可以免受制裁併獲得報償。

此外，美國還努力在聯合國層面推動對伊制裁合法化。2006年7月31日，聯合國安理會通過了關於伊朗核計劃和彈道導彈計劃的第一項決議（第1696號決議），這項決議要求伊朗“暫停所有與濃縮相關的活動，包括研究和開發”。國際原子能機構（IAEA）將提供有關伊朗遵守該決議情況的詳盡信息。

該決議雖然沒有對伊朗實施任何制裁，但警告伊朗，如果伊朗不遵守該決議，將根據《聯合國憲章》第七章第四十一條採取適當措施。

聯合國安理會其他常任理事國，加上德國和歐盟，都稱讚這項決議是成功的，因為他們也希望加強核不擴散機制。對於美國來説，這項決議的通過是一次外交勝利，打破了美國單打獨鬥的狀態，允許上述國家積極參與這一進程，美國尋求擴大對伊制裁的廣度及合法化對伊制裁的夙願終於得以實現。

2011—2022年伊朗原油出口數據，平均每日原油出口桶數於2012年和2018年大幅減少

美國的“努力”很快就有了成效。2012年，伊朗石油出口量比上年鋭減40%。印度等一些國際買家的採購量削減幅度，甚至超出了觀察家們的預計。金融制裁也發揮了作用，參與石油交易的銀行因可能會被切斷與美國金融體系的聯繫，也紛紛加入了對伊制裁。

換句話説，美國巧妙地利用了其在全球金融體系中的主導地位，達到了制裁的目的。與此同時，美國在外交方面一邊拉攏“黑騎士”國家，一邊推動沙特阿拉伯、伊拉克、利比亞、尼日利亞等國增加石油產量，以搶佔伊朗的市場份額，有效阻止了伊朗通過客户多元化、折扣以及利用國際金融漏洞來化解制裁的效果，形成了對伊朗的制裁聯盟。

一場沒有結果的勝利

最終，伊朗在壓力下同意就伊核問題與重要國家進行談判，經過18個月的談判，伊朗和伊核協議六方（中國、俄羅斯、法國、英國、美國和德國）於2015年7月14日在維也納舉行會議，簽署了《聯合全面行動計劃》（JCPOA，又稱伊核協議）。

2016年1月16日，在國際原子能機構核實伊朗已對其核計劃進行改革後，伊核協議開始實施。隨後，聯合國的大部分制裁被解除（不包括向伊朗運送武器、導彈技術、核及相關物資的臨時禁令），歐盟也取消了與核相關的制裁。美國總統奧巴馬發佈了第13716號行政命令，取消了對伊朗的大部分制裁措施。

到這裏，伊朗已廢棄其核武器計劃，國際原子能機構監管着伊朗的民用核項目。美國已經達到了其主要目標，按理説應該對贏得長達數十年的“制裁戰爭”感到滿意，不應再對伊朗揮舞大棒。

當然，伊朗也成為了贏家。儘管它放棄了核武器計劃，但維護了國家主權，並重返世界能源市場。許多金融限制被取消，伊朗重新獲得了被凍結資產的使用權。

也因此，美國再次對伊朗感到強烈不安。特朗普曾在第一次競選時攻擊奧巴馬稱他的伊朗政策極其失敗，這不僅僅只是其個人想法，早在伊朗與伊核六方談判期間，美國國會的一些議員就堅持要對伊朗實施更嚴厲的制裁，其立場也有一定的邏輯：通過取消對伊朗的制裁，美國和國際社會基本上喪失了強大的籌碼來源。美國不可能重新建立一個如此廣泛的聯盟來對伊朗施加壓力，伊核協議制裁將使伊朗的發展再不受束縛，這對美國的中東戰略極其不利。

於是，伊核協議僅維持了一小段時間就出現了嚴重的危機。2017年8月，美國通過了針對俄羅斯、朝鮮和伊朗的《通過制裁反擊美國的對手法案》（CAATSA），以伊朗侵犯人權、支持恐怖主義和重新開始研發核彈道導彈計劃為由，重新對伊朗施加制裁，2018年5月8日，美國總統特朗普在白宮單方面宣佈美國退出伊核協定，並宣稱這是一次“巨大的勝利”。

2018年5月8日，美國總統特朗普在華盛頓白宮發表講話宣佈美國退出伊核協定

特朗普政府的背信棄義，讓美國先前所有的努力通通化為烏有。儘管其重新對伊朗施加制裁，但早已習慣了制裁環境的伊朗在這一次沒有讓步。美國拿不出更具破壞性的制裁措施，其政策工具箱已經接近枯竭。此外，美國在重新談判伊朗核協議上的立場，可能會使其處於少數派地位。

雙方就此這麼僵持了下來，直到今天，美國仍然沒能憑藉制裁壓垮伊朗，所謂“巨大的勝利”變成了沒有結果的勝利。

美西方還有什麼底牌？

現在，因為伊朗對以色列的報復行動，美西方開始重提對伊制裁。至於還能有什麼對付伊朗的新花樣？筆者認為，美西方對俄羅斯制裁是比較好的借鑑。

其中，歐盟出台的針對俄羅斯的制裁措施是其核心，主要目的是對與俄羅斯進行交往的其他國家和國際組織採取限制性措施。

2024年4月17日歐洲理事會主席夏爾·米歇爾與意大利前總理恩里科·萊塔召開新聞發佈會，宣佈歐盟決定加大對伊朗制裁力度 圖自澎湃影像

顯然，歐盟在制定新制裁措施時，拓展了制裁的應用深度。歐盟的新一攬子制裁措施使用了三種制裁工具：二級制裁、擴大出口限制以及威脅對違反制裁的實體進行刑事和行政起訴。在該制裁方案中，美西方威脅要將上述措施用於俄羅斯的海外貿易伙伴身上。

根據這一制裁方案，印度、中國、阿聯酋、瑞士、列支敦士登、塞浦路斯、馬耳他等國家的公民和公司將會受到二級制裁的影響。

這個法案的另一個新奇之處在於，歐盟還要對與俄羅斯國防工業進行合作的第三國法人實體實施貿易制裁，其中包括來自亞美尼亞、阿聯酋、伊朗、敍利亞、烏茲別克斯坦還有中國的企業，這些企業的名字被明確列在歐盟第833/2014號的法規附件中。

此外，該制裁方案還規定將對“幫助俄羅斯規避制裁”的國家和實體事實制裁，其中有條款規定稱將對通過第三國出口俄羅斯的“轉口貿易”進行限制。

可以看出，歐盟對俄羅斯實施的制裁可以被視為單方面的限制性舉措，是赤裸裸的敵對行為而非政治手段，俄羅斯就像一根線一樣貫穿整個制裁方案始終。

然而有數據顯示，西方對俄羅斯實施制裁的成果是西方從俄羅斯的進口下降了94%，對俄羅斯的出口下降了74%。換句話説，制裁實際上已經癱瘓了西方國家與俄羅斯的雙邊貿易。

歐盟第十一攬子制裁措施中規定的制裁政策目標非常明確，其中包括通過制裁進行威懾（Deter）、阻礙敵對行動（Disrupt）和展示能力（Demonstrate）。在這三者中，我們可以看出，古典制裁政策的基本目標之一——政治施壓已經不再是制裁的目的，美西方也不再指望通過制裁迫使目標國家改變其政治路線。

此外，對“二級制裁”“轉口貿易”以及對制裁目標國的友好國家實施同等制裁的條款，也説明在制裁廣度已難以擴張之後，美西方轉而尋求拓展“制裁深度”，企圖通過將制裁措施進一步深化、下沉，來對被制裁國施加更大的壓力。

從美國單打獨鬥的“點”，到拉攏所有西方國家參與的“線”，再到尋求制裁合法化、以聯合國為平台拉攏非西方加入制裁行列的“面”，如今，美西方尋求拓展制裁深度，想要將國家層次、政治層次的制裁下沉到對企業實體、“轉口貿易”的層次上，美西方對中國、印度等國的“二級制裁”就是最好的體現。這將是未來西方制裁措施繼續深化的導向，即從平面化轉向立體化。

結論

中美貿易戰以來，中國企業也頻頻遭受來自美國的制裁，最新通過的涉Tik Tok法案還懸而未決，未來誰也不能保證此類事件會減少。那麼，中國能從伊朗、俄羅斯被制裁的經驗中學到什麼？

2024年4月13日，美國眾議院通過法案，要求字節跳動剝離對TikTok的控制權 圖自IC photo

首先，伊朗所受的制裁是美國、英國、歐盟、有時候還有沙特等多個國家和組織參與，俄羅斯所受的制裁也有全西方的參與，可見，制裁並非單點單線的，而是有廣度的。

其次，對伊朗、俄羅斯的制裁的動機，已經從政治施壓轉向了直接敵對，例如軍事威脅、打壓核工業、試圖影響其國內或外交政策甚至配合顏色革命等。

第三，西方對伊朗、俄羅斯的制裁類型，包括限制武器運送和石油石化產品出口、對與伊朗合作的企業開鉅額罰單、封鎖金融服務、凍結資產、限制伊朗人的簽證等。簡而言之，西方對伊朗的制裁措施是全方位、多層次且有深度的。伊朗、俄羅斯也因為制裁遭受了極大損失。

第四，伊朗的例子表明，西方制裁有時候是魚龍混雜且盲目的。例如，美國早年的制裁迫使伊朗就其核計劃做出讓步並簽署了伊核協議。然而，特朗普政府上台之初，就悍然撕毀了伊核協議並重新追加了對伊制裁，理由是“伊朗尚未削減其彈道導彈和軍事發展的計劃”。在特朗普政府退出伊核協議後，美國加大了顛覆伊朗現政權的力度和投入，並迫使伊朗內部進一步認識到了西方的不確定性，“強硬派”總統萊希接替了相對温和的前總統魯哈尼上台，明確“反美”的意識形態基調。

第五，與朝鮮這個較為封閉且意識形態相當獨特的國家不同，伊朗、俄羅斯是體制偏向西式民主的國家，在俄伊受到西方制裁之前，包括歐盟公司在內的西方投資者都相當熱衷於投資兩國。這充分説明，西方國家的制裁與意識形態關係不大，只與地緣政治利益還有其好惡有關。

第六，伊朗、俄羅斯在制裁下求存的意志堅定且花樣繁多，這表明美西方的制裁並非全無漏洞。伊朗、俄羅斯常年與“黑騎士”深度合作，他們是兩國出口產品的替代買家和替代西方的投資來源。此外，兩國還充分利用歐盟、美國製裁之間的細節差距，拉一派打一派，最大程度利用資源發展自己的工業和技術基礎。

對於中國來説，未雨綢繆也好吃一塹長一智也好，在中美關係前景黯淡的當下，都應當做好充足的準備。而且中國的體量和縱深都比伊朗要大，也有足夠的勇氣和能力面對來自歐美的制裁。

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