賀雪峯：中西部地區擴權強縣要慎重

【文/ 賀雪峯】

湖北省委前任主要領導曾講過，湖北省要學習浙江，其中一個關鍵是學習浙江發展縣域經濟的經驗。湖北與浙江在經濟上的差距，並不在於大城市之間的差距，而在於縣域經濟的差距。如果湖北省縣域經濟搞上去了，湖北經濟就可以超過浙江了（大意）。

湖北省委領導這話也有道理，因為浙江省會杭州GDP並不比湖北省會武漢高多少。如果湖北省出一大批百強縣，湖北省經濟發展水平也就可以趕超浙江，躍居全國前列。因此，湖北省近年來出台政策要求大力發展縣域經濟，並要求全省推進“擴權強縣”的改革。

所謂“擴權”，就是將本來應當由地市一級掌握的審批權下放到縣一級，以讓縣級發展不受地市一級的制約。

全國並非只有湖北省在進行擴權強縣的改革。浙江應當是全國最早進行擴權強縣改革的省份，隨後，全國幾乎所有省區都出台過擴權強縣的文件，國家也一再出台加快發展縣域經濟的政策。

實際上，早在上個世紀，國家改革開放，對地方經濟發展政策是十分寬鬆的，最典型的表現是在土地使用和環評方面幾乎不受限制。正是因此，全國不僅是縣一級，就是鄉村兩級也有很大的經濟發展自主權，鄉鎮企業如雨後春筍一般發展起來，鄉鎮企業產值一度佔到全國總產值的半壁江山。也正是藉助寬鬆政策，珠三角農民不在土地上種莊稼而是“種工廠”，浙江民企可以在村莊佔地建廠房。

隨着中國短缺經濟的終結，鄉鎮企業本身存在的規模小、質量差、管理弱、市場競爭力不足以及污染嚴重能耗也高的弊病，而逐步被淘汰，蘇南借鄉鎮企業佔用大量農村經營性建設用地招商引資，珠三角大力發展“三來一補”外向型經濟，以及浙江依靠民營經濟旺盛的市場能力，獲得了區域經濟的持續成長，中西部廣大農村鄉鎮企業則因為虧損而紛紛關停。

如此一來，進入新世紀，以長三角和珠三角為代表的沿海地區農村，藉助天時和地利成功實現了農村工業化，農民從農業中轉移出來進入二三產業，農民生活城市化，農村與城市融為一體，城鄉一體化了。這個意義上講，當前沿海地區農村實際上也屬於沿海城市經濟帶的內在組成部分，即使建制仍然是農村，這些農村卻與城市無異。浙江縣域經濟本質上是城市經濟，更不用説蘇南和珠三角地區的農村了。

空中俯瞰浙江省安吉縣天荒坪鎮餘村（資料圖/新華網）

廣大中西部地區農村，隨着鄉鎮企業的關停，農村青壯年勞動力進城，農村變得蕭條起來。從中西部農村流出的大量青壯年勞動力來到沿海地區務工經商。

東部沿海地區農村工業化和城鄉一體化，進一步帶來東部沿海地區的規模經濟：基礎設施完善、市場條件良好、上下產業配套，因此進一步為現代製造業發展提供了優越空間。

中西部地區農村也進一步喪失了鄉村工業化的可能，以及發展現代製造業的空間條件。

進入二十一世紀，隨着經濟持續發展，對經濟的管理也越來越規範，最典型的是隨着《土地管理法》出台，再低成本隨意佔用農地搞建設就變得特別困難甚至不再可能。隨着環保的強化，環評變得嚴格。縣域經濟發展就不再允許過去野蠻成長，而要經由各種審批，這些審批就規範了縣域經濟的發展，防止了縣域經濟發展中一度出現的各種亂象。

自上而下各種規範性要求，在規範地方經濟發展中也就限制了地方經濟的發展。對於縣域經濟已經發展起來的東部沿海發達地區，省一級出台政策要求擴權強縣，前提是這些發達地區縣域經濟本身就是強的，早已發展起來了。這些地區的擴權強縣，不過是要尊重地方經濟現實而對中央政策進行適合本地實際研判後的調整。沿海地區百強縣並非是“擴權”的結果，反過來倒是，“強縣”是擴權的原因。強縣倒逼省級政府擴權。

現在中西部地區省級政府希望通過擴權來強縣面臨着兩個問題：

第一，在當前國家已對經濟有着規範要求的情況下，縣域擴權，就可能出現比國家規範所期待要多得多的監管漏洞，從而可能產生各種預料不到的問題，比如縣域經濟目前普遍存在的過度建設與高額負債問題、一哄而上開發區的低效利用問題，以及高能耗高污染產業重複建設問題。

資料圖來源：新華網

第二，縣域經濟發展的核心或建設百強縣的核心是發展現代製造業，因為只有有了製造業，才可以容納大量就業，才有希望發展出第三產業。現代製造業要發展起來，必須要有最起碼的規模條件。在當前全國中西部地區，可能不只是縣一級普遍不具備現代製造業的規模條件，就是很多地級市也未必具備。

現在要求擴權強縣，就是將之前地市一級審批權向縣一級下放，結果就是經濟佈局進一步分散，縣一級當然是達不到規模條件，地級一級也因為縣一級招商引資的爭奪與分散而吃不飽，難以達到基本的經濟規模，也就難以有效對接沿海地區轉移過來的製造業產能。其後果就是因為“擴權強縣”，導致中西部地區經濟無法達到最佳狀態，反過來降低了地方經濟發展的可能性。

簡單地説，如果重點發展地市一級經濟，地市一級很快就可以達到規模經濟的條件，若分散到縣域經濟，則整個地方經濟都會處在彌散無效率的狀態。在全國產能本來就過剩的情況下面，沒有聚集帶來的城市規模經濟，中西部地區的地方經濟怎麼可能發展得起來呢？

在不具備條件的情況下，中西部地區擴權強縣，結果就不僅是產生大量資源浪費，分散市域經濟成長可能性，而且因為擴權而讓縣級政府領導人更加任性，他們為了自己短期政績，盲目負債，盲目上馬城建工程，盲目經營縣城，甚至不惜通過教育進城逼迫農民進城買房，以獲得房地產帶來的表面經濟成長，卻破壞了農民賴以生存與留作後路的家庭積蓄與農村家園。一旦潮水退去，一旦經濟下行，放權帶來的縣級政府領導人的任性就會變成難以收拾的亂攤子。

中西部地區縣域經濟主要依賴農户家庭的農業收入與外出務工收入，縣域經濟重點應當是為農民提供基本公共服務，而不是將他們務農和務工的血汗錢變成縣城住不下來的商品房（因為縣城沒有現代製造業從而沒有就業）。除靠近省會城市的縣城或個別資源型縣城以外，中西部地區將百強縣作為縣域經濟發展目標是不現實的，硬要這樣做是要犯大錯誤的。