烈士子女申請生活補助未獲批提起行政訴訟，檢察機關依法監督

5月28日，最高檢發佈最高檢第五十一批指導性案例。其中，《趙某訴內蒙古自治區某旗退役軍人事務局給付烈士子女定期生活補助訴訟監督案》入選指導性案例。

【要旨】

給予烈士子女定期生活補助是落實我國撫卹優待制度的重要體現，行政機關應當主動履行職責，確保符合條件的行政相對人及時獲得物質幫助。給予烈士子女生活補助的給付起始時間根據相關法律法規政策確定，不因烈士子女是否知悉相關法律法規和政策規定、提出申請時間不同而有所區別。人民法院對行政機關未按相關法律法規政策規定的程序、標準給付烈士子女生活補助的行為未予糾正，人民檢察院應當依法監督。

【基本案情】

2012年1月20日，民政部、財政部《關於給部分烈士子女發放定期生活補助的通知》（民發〔2012〕27號，以下簡稱《通知》）規定，從2011年7月1日起，給居住在農村和城鎮無工作單位、18週歲之前沒有享受過定期撫卹金待遇且年滿60週歲的烈士子女發放定期生活補助。2012年2月16日，內蒙古自治區民政廳、財政廳《關於落實給部分烈士子女發放定期生活補助政策的實施意見》（內民政優〔2012〕32號，以下簡稱《意見》）規定負責烈士子女定期生活補助發放工作的行政機關要深入細緻地做好調查摸底工作，認真準確地界定相關人員的身份，做到不錯、不漏、不留死角，發放程序為個人申報、初審認定、建立檔案。2019年1月，該職能由旗民政局轉至旗退役軍人事務局。

趙某軒在解放戰爭中犧牲被評為烈士。其子趙某（1946年3月出生，農民）得知該政策後，向旗退役軍人事務局提出烈士子女定期生活補助申請並於2019年6月獲得批准。自2019年7月起趙某開始享受定期生活補助。2021年初，趙某向旗退役軍人事務局申請補發2011年7月至2019年6月期間的烈士子女定期生活補助。2021年7月，旗退役軍人事務局作出《關於趙某要求履行行政職能申請的答覆意見》，認為“趙某提出申請的時間為2018年12月5日，審批時間為2019年6月27日。自2019年7月趙某開始領取烈士子女補助金，旗退役軍人事務局沒有拒絕或拖延等不作為的行為。因此，不能補發你2011年7月1日至2019年6月30日的烈士子女補助金。”趙某向人民法院提起行政訴訟，請求撤銷旗退役軍人事務局的答覆意見，並判決給付2011年7月至2019年6月的定期生活補助。

2021年11月10日，某旗人民法院作出行政判決，認為《意見》是為部分烈士子女發放定期生活補助的規範性文件。該《意見》明確了對領取定期生活補助人員身份核查認定的流程，即：個人申報、初審認定、建立檔案。本案中，旗退役軍人事務局根據《意見》規定，對趙某的申報信息經過初審認定、建立檔案，並自2019年7月開始為趙某發放生活補助金。現趙某要求補發2011年7月1日至2019年6月30日期間的生活補助金，但其提供的證據不能證明其在《意見》下發後，向有關部門進行過個人申報，亦無法證明行政機關存在不作為的行為。因此，旗退役軍人事務局按照政策規定作出不予補發生活補助的答覆意見，程序正當，符合法律規定，駁回趙某的訴訟請求。一審判決生效後，趙某不服，向某市中級人民法院申請再審。2022年5月26日，某市中級人民法院作出裁定，駁回再審申請。

【檢察機關履職過程】

案件來源。趙某向某旗人民檢察院申請監督。

行政檢察辦案團隊對趙某應從何時享有烈士子女定期生活補助召開案情研討會

調查核實。某旗人民檢察院審查案卷後開展了以下調查核實工作：一是向旗退役軍人事務局確認趙某軒在解放戰爭中犧牲並於1983年11月被評為烈士。二是向旗退役軍人事務局瞭解到趙某18週歲之前沒有享受過定期撫卹金待遇。鑑於雙方對是否應當補發撫卹金存在較大爭議，為消除分歧、凝聚共識，某旗人民檢察院組織召開公開聽證會，邀請政協委員、人民監督員、律師參加，聽取雙方當事人意見。聽證會後，聽證員評議認為，對符合條件的人員以申請獲批的時間劃分給付起始點，事實上限縮了行政給付範圍，不當減損了行政相對人的權益。旗退役軍人事務局應當從《通知》規定的2011年7月1日起給趙某發放定期生活補助。

監督意見。某旗人民檢察院審查認為：1．根據民政部、財政部《通知》和內蒙古自治區民政廳、財政廳《意見》規定，負責烈士子女定期生活補助發放工作的行政機關應當嚴格掌握政策，執行落實好政策，深入細緻地做好調查摸底工作。旗退役軍人事務局未能提供證據證明其與相關部門進行過統一調查、政策宣傳等工作。行政機關履職不到位，原審判決認定旗退役軍人事務局答覆意見符合法律規定的主要證據不足。2．《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款規定，“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的法律、法規及規範性文件”；第三十七條規定，“原告可以提供證明行政行為違法的證據。原告提供的證據不成立的，不免除被告的舉證責任”。本案中，旗退役軍人事務局始終未能提供漏報補報人員在文件實施後、個人申報前不能享受生活補助的法律和政策依據，亦不能提供證據證明其做了調查摸底工作。原審判決將舉證責任分配給趙某一方，舉證責任分配錯誤，屬於適用法律錯誤。2022年9月，某旗人民檢察院經檢察委員會決定，向某旗人民法院提出再審檢察建議。

監督結果。某旗人民法院採納再審檢察建議，於2022年12月30日作出再審判決，認為《通知》和《意見》是發放烈士子女定期生活補助金的依據。旗退役軍人事務局提交的證據能證實趙某於2019年7月享受烈士子女生活補助金的情況，但不能證實趙某不應享受2011年7月1日至2019年6月30日期間的烈士子女補助金的情況。旗退役軍人事務局作出的《關於趙某要求履行行政職能申請的答覆意見》的主要證據不足，應予撤銷。原審判決認定事實不清，適用法律錯誤，應予糾正。判決撤銷原審判決和旗退役軍人事務局的答覆意見。旗退役軍人事務局收到再審判決後，補發了趙某2011年7月1日至2019年6月30日的烈士子女定期生活補助3萬餘元。

根據旗退役軍人事務局在聽證會上反映的情況，某旗人民檢察院依法調取了轄區內烈士子女名單、烈士子女定期生活補助金髮放數據等，確認旗退役軍人事務局對符合條件的其他23名烈士子女也未從2011年7月1日起計算發放定期生活補助，遂向旗退役軍人事務局發出檢察建議，建議其依法把握髮放烈士子女定期生活補助的政策規定。旗退役軍人事務局採納檢察建議，為其他23名烈士子女補發了生活補助，並表示在今後工作中將深入細緻做好調查摸底工作，準確界定相關人員的身份，充分保障烈士子女的合法權益。

【指導意義】

（一）人民檢察院辦理行政訴訟監督案件，發現行政機關未依據相關法律法規和政策規定的給付時間為烈士子女發放生活補助，人民法院生效裁判未予糾正的，應當依法監督。我國憲法對國家和社會撫卹烈士家屬作了明確規定，國防法、烈士褒揚條例、軍人撫卹優待條例等作了具體規定。給予烈士子女定期生活補助是落實我國撫卹優待制度的重要體現，行政機關應當主動履行調查核實相對人情況、確定給付對象等職責，按照政策規定的給付起始時間和標準及時履行給付義務，不因相對人知悉政策、提出申請的時間有所區別。撫卹對象認為行政機關沒有依法支付撫卹金的，應當先向行政機關提出，行政機關拒絕給付或者不予答覆的，該撫卹對象有權提起行政訴訟。撫卹對象因不瞭解有關規定，遲延提出行政給付申請的，行政機關應當補發行政給付決定作出前撫卹對象應當享受的撫卹金待遇。人民法院對行政機關錯誤確定給付起始時間的行為未予糾正的，人民檢察院應當依法提出監督意見。

（二）人民檢察院在履行職責中發現行政機關未依法保障同等情況的其他相對人享受撫卹待遇的，可以制發檢察建議督促其糾正。人民檢察院在對個案提出監督意見的同時，可以針對行政機關未依法及時履行給付撫卹金義務，致使相對人合法權益受到侵害等普遍性問題，制發類案檢察建議，督促行政機關依法履行職責，保障撫卹對象按照國家政策規定公平享受撫卹待遇。

【相關規定】

《中華人民共和國國防法》第六十六條

《烈士褒揚條例》第二條

《軍人撫卹優待條例》第二條

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條第一款、第三十七條、第七十條、第九十一條、第九十二條

《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條

《人民檢察院行政訴訟監督規則》第八十四條、第一百一十九條第二款、第一百二十條