範斯聰、趙晨韻：美國又向盟友保證了，但自家後院先起了火

【文/觀察者網專欄作者 範斯聰、趙晨韻】

“我們會繼續向你們提供天然氣，我們保證。（We’ll keep sending you gas, we promise.）”

這句話出自美國能源部副部長特克（David Turk），是今年1月拜登政府決定暫停批准液化天然氣（LNG）大規模出口後，美國對其歐洲盟友的最新承諾，或者説，最新安撫。

其實也不怪歐洲盟友們心慌，自2017年美國開始出口液化天然氣以來，美國政府從未出現過終止液化天然氣出口合同的先例。何況自俄烏衝突以後，歐洲就面臨能源短缺問題，將美國的天然氣視為能源安全供應的重大戰略性選擇。

為緩和盟國對斷供液化天然氣造成能源安全的擔憂，白宮在1月發佈的“情況説明”從氣候問題、環境污染、清潔能源方面出發，強調暫停天然氣項目不會影響美國“在短期內繼續向盟友供應液化天然氣的能力”。既然拜登政府認為暫停液化天然氣出口不會影響盟國從美國獲得天然氣，但為什麼美國在2023年成為最大的液化天然氣出口國時，卻出爾反爾，宣佈暫停液化天然氣出口項目？

不滿首先來自美國國內

首先我們來了解下美國的天然氣出口政策。

以是否與美國簽訂了自由貿易協定，美國將對外液化天然氣出口對象劃分成兩類國家，一類是與美國簽訂了自由貿易協定的國家，另一類是沒有與美國簽訂自由貿易協定的國家。截至目前，美國與全球20個國家簽訂了14個自由貿易協定，美國在歐亞的盟國除韓國外，都是非自由貿易國家，美國約有90%的液化天然氣出口到非自由貿易協定國家。

依據1968年《天然氣法》和2005年《能源政策法案》，美國向非自貿協定國家出口液化天然氣，需經過美國能源部和聯邦能源管理委員會兩個部門對申請者開展相關公共利益審查，通過後方能頒發出口許可證。

但現在，拜登政府利用職能之便，替代了能源部門有關液化天然氣出口政策的制定，引起國會議員動用立法權力與之叫板。根據《天然氣法》，美國能源部擁有正當權限對出口申請進行審批，如果發現申請“不符合公共利益”，則需通過“通告-徵集意見”程序做出暫停液化天然氣出口的決定。

然而拜登政府發佈的“情況説明書”，剝奪了利益相關方表達意見的權力，涉嫌違反美國《行政程序法》。因此，在拜登政府宣佈後不久，眾議員奧古斯特·普夫魯格就向國會發起《2024年釋放國內液化天然氣潛力法案》，將矛頭對準能源部，試圖通過取消能源部發放許可證的權力，間接擱置拜登政府暫停出口令。

拜登政府關於決定暫停批准液化天然氣（LNG）大規模出口的情況説明

這場較量一直持續到最近。

5月23日，美國眾議院監督與問責委員會主席詹姆斯·科默（JamesComer）發起了以“對美國能源部的監督”為主題的聽證會，會上，科默甚至以“震驚”一詞來形容拜登政府對向非自由貿易協定國家出口暫停新液化天然氣許可證之舉。

在聽證會上，面對來自眾議員克雷·希金斯（ClayHiggins）的質詢，美國能源能源部部長詹妮弗·格蘭霍姆一直迴避眾議員克雷·希金斯向美國能源部提出的有關違反法律程序的質疑，在回答質詢過程中堅持聲稱能源部正在為更新美國對公共利益的評估進行一項研究，以決定是否對液化天然氣出口對象國頒發出口許可，並極力維護拜登政府所推行的綠色新能源政策。

美國眾議員克雷·希金斯（ClayHiggins）

然而，格蘭霍姆透露這項評估將於2025年第一季度完成，這一時間段恰與另一位來自德克薩斯州共和黨眾議員帕特·法倫針對政府結束叫停出口時間的判斷相吻合，也就是11月美國總統大選之後。

早在幾個月前，美國參議院能源和自然資源委員會主席喬·曼欽率先舉行一次聽證會，審查政府暫停液化天然氣出口審批以及美國能源部的評估程序時，指責白宮暫停出口是一種政治策略，旨在為年底大選拉選票。更為重要的是，這位美國參議院重量級議員對拜登的指責，直接指向了拜登大選背後的黑金政治。

有證據顯示，左翼氣候活動團體通過資助美國總統拜登，換取了美國政府暫停液化天然氣出口令。在洛克菲勒家族基金的支持下，左翼激進分子發起了“石油和天然氣資助者合作”組織倡議，推動拜登政府作出有關停止液化天然氣出口的政策。

作為交換，洛克菲勒家族基金及其旗下洛克菲勒兄弟基金和彭博慈善機構的工作人員總共撥款約6萬美元，用於支持拜登2020年和2024年的總統競選活動，其中包括洛克菲勒家族基金主席李·瓦瑟曼及該機構的幾個主要負責人。支持“石油和天然氣資助者合作”組織的其他團體工作人員還自掏腰包，捐款總額達93000美元以上。此外，拜登通過洛克菲勒家族基金、洛克菲勒兄弟基金和洛克菲勒慈善顧問公司，獲得其它持有類似主張的組織如氣候工作基金會2400萬美元的資金。

美國政府行為背後的黑金政治雖屢見不鮮，但美國叫停液化天然氣出口尚屬首次，能源部違反法律程序且如此急迫發佈公告更是耐人尋味。在白宮發佈的兩次宣佈暫停的聲明中，氣候和環境問題被提及超過35次，而消費者成本、能源安全和幫助美國盟友相加起來，提到的總次數還不及前者的一半。

表面上看，美國政府叫停液化天然氣出口，與氣候環境問題息息相關，該説法和暫停造成的經濟影響一道成為美國國內討論的熱點之一。但是，使用液化天然氣是否必然會產生氣候環境問題並沒有定論，甚至有人認為天然氣並非完全是造成大氣環境污染的甲烷排放的主要來源。顯然，美國叫停天然氣出口的動機，也並非完全出於實現氣候目標或單純為了響應環保組織的合理訴求。

防止“不友好國家”從美國進口液化天然氣

得益於頁岩氣技術和水力壓裂技術，美國於2023年力壓卡塔爾和中東產油國，成為全球最大液化天然氣的出口國和潛在的最大石油出口國，顛覆性地改變了世界能源格局的版圖。此時，拜登政府急需重新評估全球能源安全形勢，美國的能源政策也在調整之中。美國暫停液化天然氣出口，是在思量諸如“供應與否，供應給誰，供應多少以及如何供應”之類的問題。

頁岩氣水力壓裂示意圖  圖源：中科院地質與地球物理研究所

如果美國開啓向非自貿協定國家能源出口的綠燈，意味着在特殊情況下，美國的競爭對手或不受歡迎國家可能利用遊戲規則“漏洞”，以便獲取來自美國的液化天然氣，從而損害美國的國家安全利益。

目前，大部分商品貿易通過海運進行，據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）估計，全球貿易量及價值的70%左右需要通過海上運輸。重要的是，亞洲作為新的經濟增長中心，涵蓋了其中60%的海上貿易。傳統上，賣方和買方依據銷售協議在長時間內履行嚴格的海上交付條款，無法銷售給第三方。然而，美國通過出售液化天氣改變了交易規則，制定出了離岸價格（FOB）條款，即賣方可自行安排運輸目的地，並可免費實現船上交貨。

作為一種解釋通則，離岸價格條款使得賣方對貨物負責，直到貨物在買方指定的目的港口且進入買方制定的船隻為止。當買方收貨後準備開展運輸時，貨物已經在離境海關清關，方便自由流動。去年伊始，菲律賓順利從隸屬第三國的“殼牌能源”公司進口來自美國的天然氣。可見，美國此前制定出新的遊戲規則可能讓競爭國在“有事時”經第三國得利，這需要美國在安全和經濟利益之間作進一步的權衡。

對美國而言，最大的潛在競爭國就是中國。按照美國政府的評估邏輯，中國有可能利用規則漏洞通過第三方從美國進口液化天然氣，增加能源戰略儲備與供給。事實上，2023年中國從美國進口的液化天然氣只佔美國出口總額的4%，然而出於經濟利益的考慮，美國天然氣公司與中國簽訂了大批長期合同，中國一下子成為美國未來液化天然氣出口的最大目的地國。

2023年各國LNG進口同比變化。 數據來源：殼牌《LNG前景報告2024》

此外，美國對中國液化天然氣出口量的急劇增長，甚至被認為會造成美國出口天然氣的價格上升，降低美國能源對外出口的競爭力。因此，美國政府叫停液化天然氣出口，實際上帶有近似露骨的動機，國家安全的理由極可能被再次搬出來應對中國，而依賴美國液化天然氣的盟友卻有着殃及池魚似的苦楚。

美國暫停液化氣出口累及歐亞盟友

整體來看，美國液化天然氣出口的兩大國際市場分別位於歐洲和亞洲。2022年，美國液化天然氣出口到36個國家，整個歐洲就佔了總量的64%。與歐洲相比，亞洲國家的需求量增長迅速，佔比約為22%。面對兩個如此巨大的市場，美國手中的液化天然氣本可以滿足亞太地區國家的人口和經濟增長的需求，然而，拜登政府卻突然叫停液化天然氣出口，引發美國歐亞盟友能源供應安全憂慮。

美國的歐洲盟友無法從美國進口液化天然氣，便可能尋求來自對美不友好國家俄羅斯的天然氣作為進口渠道。長期以來，俄羅斯的天然氣佔歐洲進口天然氣總額的約40%。2022年俄烏危機爆發，俄羅斯液化天然氣在歐洲進口的比例，從年初的31%下降到年底的16%，而美國出口到歐洲的液化天然氣增加了約141%。現在美國停止出口液化天然氣，歐洲對俄羅斯天然氣的需求則可能回到俄烏危機之前的狀態。

2022年9月26日，連接俄羅斯與德國的天然氣管道“北溪-1”和“北溪-2”發生爆炸泄漏

與歐洲盟友不同，美國亞洲盟友認為海上地緣形勢會危及其海上能源運輸安全。相比美國的歐洲盟友，美國亞洲盟友處在海上熱點地帶，需要多條暢通的海洋運輸航線“以防有事”。在太平洋地區，大多數運往亞洲的液化天然氣必須經過南海、台灣海峽以及東海。其中，南海區域就承載了全球約三分之一的國際海運。美國的亞洲盟友依賴於連接南海以及太平洋和印度洋的馬六甲海峽。一些東南亞國家經濟發展迅速，特別是南海申索國，一旦周邊海域海洋領土爭端事起，能源交通線中斷也會威脅到申索國的國家安全。美國的天然氣斷供讓美國盟友少了一項選擇，失去了一條經太平洋直達本國的路線。

總的來看，拜登政府從國家安全出發，叫停天然氣出口，給美國盟友帶來了不安全感，有着不可告人的“難言之隱”。政府公佈的有關暫停出口的情況説明冠冕堂皇，隻字未提本國的國家安全考慮。

諷刺的是，美國能源部門官員在公開場合道明瞭美國叫停出口的緣由。2024年1月，美國能源部化石能源和碳管理助理部長布拉德·克拉布特裏就明確提及，美國液化天然氣出口需符合“公共利益”中有關能源安全和國家安全利益的需要。此後，美國能源部門發表了有關暫停出口的解釋性公告，認為暫停液化天然氣出口許可，是為了減少應將能源出售給與我們及盟友的利益不一致的國家。不難看出，美國從自身安全利益出發暫停天然氣出口項目，不惜損害盟友利益，也證明了美國藉口環境保護和氣候責任擔當的虛偽。

【本文作者範斯聰為武漢大學國際問題研究院國家領土主權與海洋權益協同創新中心副研究員，察哈爾學會研究員；趙晨韻為武漢大學弘毅學堂項目助理】

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。