左瑋：“有些問題就不是鄉鎮一級能解決的，只能靠哄”

【文/觀察者網專欄作者 左瑋】

“我們也是巧婦難為無米之炊，有些問題就不是鄉鎮一級能解決的，只能靠哄。”年輕的鄉鎮幹部小楊談起這幾年的信訪工作，有着一肚子的苦水。“農村地權確認、歷史問題錯綜複雜，又有各種新政策新變化，難啊。”

檢察官阿柯對此也感同身受。2023年年初，他從大城市檢察院抽調到基層處理信訪積案，短短一年多，憔悴不少。他告訴我：“大多數上訪者只是覺得受了委屈或不公平待遇，想要通過上訪求一個公平對話或處理問題的機會，是合法合理合規的。鬧訪的，整個地區翻來覆去還是那幾個人。”

阿柯介紹，自己認真研究了相關案件卷宗，“判決合理合法合情，一點問題都沒有”。最初阿柯也想以真心換真心，反覆宣傳解釋談心。“但後來才發現，解決訴求不是他的目的，信訪變成了其謀求經濟利益的一種途徑。”

01

近些年，鄉鎮的信訪形勢發生了一些變化。不少基層幹部告訴我，信訪工作已經成為了鄉村基層治理繞不開的老大難。

其特點主要外化為：信訪件數量明顯上升、信訪矛頭逐步針對鄉鎮政府、基層幹部被上訪“專業户”拿捏等。

信訪件數量上升

鄉鎮信訪件數量增多，並不一定是壞事。“以前從鄉鎮到省上，可能下山到縣城就要一整天。現在，從深山到省城一天就可以。”一名基層幹部告訴我。一方面，精準扶貧實現了村村通路路通，便捷的公共交通極大縮短了個人時間和經濟成本；另一方面，網絡的便捷也讓“12345”、政府網站留言板塊、紀委監委網站在鄉鎮越發火熱。不管是上訪成本的降低，還是足不出户便可反映訴求，客觀上變相倒逼地方政府加大了民生關懷，信訪案件數量自然也水漲船高。

基層信訪接待

信訪矛頭逐步轉向鄉鎮政府

實際上，矛頭開始逐漸改變，並非是一些人想象的鄉鎮政府是“土皇帝”或者“村霸”，魚肉百姓致使大量羣眾“鳴冤叫屈”，基層信訪件大多還是源自內部矛盾，多由利而起、因利而生。

這些年，隨着精準扶貧和鄉村振興投入農村的資源增多，鄉民利益糾葛也越來越深。例如，某些地區的農村土地變得值錢了，土地確權領域的矛盾糾紛便一個接一個冒了出來。主要表現在宅基地糾紛、經濟糾紛、土地糾紛、婚姻糾紛等等。

一名基層幹部介紹：“地權糾紛是最突出的。尤其是已經離開農村多年又回來的人，和老鄉民衝突最多。比如當年為了躲避‘提留税’離開農村，現在看到農村紅利又跑了回來。他們手上持着不同歷史時期的土地承包證件或者鄉鎮政府的證明，而以前的證明都是手寫甚至幾次塗改過的信箋，有些還破破爛爛的，很難辨別真偽。再比如外嫁女，離婚後回鄉要求重新分配，她的訴求確實又有最新的政策作支撐。”

矛盾雙方“公説公有理婆説婆有理”，且都篤信自己才是佔理的一方，皆認為基層黨委偏袒對方。同時，很多基層幹部尤其外地村官既不瞭解當地的社會變遷，也未參透近幾年出台的各種新政策，在調解時往往只能翻翻嘴皮子“動之以情”，常常收到反面效果。久而久之，矛盾雙方的怨懟和矛頭逐漸轉向鄉鎮政府。

新情況不好解決，“老”問題也是重點信訪積案中的一批“硬骨頭”。

例如，上世紀70年代時，村民王某因參加集體築路工程致殘。當年村組所隸屬的人民公社與其商量後決定，今後王某的義務工和税費全免，村組代其積累工分，並一次性補償7500元。但因當年集體經濟資金有限，只補償了1500元。王某出事幾年後，該村隸屬的人民公社取消，80年代被劃到另一個鄉，剩餘的6000元多年未得到解決。前幾年，王某多次上訪，要求鄉政府賠償近30萬元。

諸如此類的歷史遺留問題，在農村逐年增多，處理遺留問題的人均花費也越來越高，以鄉鎮一級政府的財政力量及工作經費實在難以負擔。

被“專業户”拿捏的基層幹部

相比上述鄉鎮信訪工作的新情況，各種“京訪”、“省訪”、“鬧訪”、“纏訪”，不僅是鄉村基層內部的老生常談，也令各級政府望而生畏。

作為羣眾口中著名“賴皮狗”，年逾80的賴某赴京非法上訪十餘次，戰線長達二十餘年。實際上，他所反映的問題經鄉村鎮多方走訪查證，多次召開聽證會和羣眾大會，證明其事實不成立。但十餘年來，迫於信訪考核壓力也好，地方懶政不作為也罷，縣鄉政府長期“人民的矛盾用人民幣解決”，以解決其生活困難或慰問為由，先後幾次給予賴某各項補助近10萬，並多次簽訂息訴罷訪協議書。

如賴某一般的“專業户”在各地皆有，他們拿捏着政府的“命門”，甚至恬不知恥的給周圍人傳授“攻略”。“我們這裏有個出名的老大爺，逢年過節就揚言要搞事。要求‘要很大的領導和我談話’，甚至要求動員和他多年沒聯繫的親友登門拜訪。你問他有啥訴求，他自己都説不清了，卻能一邊拿着自己高血壓、腦梗的病歷暗示‘莫挨老子’，一邊享受‘眾星捧月’的感覺。”

對於此類“專家”，解決訴求已不是問題關鍵，信訪變成了其謀求特殊利益的一種渠道。尤其在“兩會”、“國慶”等關鍵時期，如果基層政府沒把他們的要求當回事，那對方很可能直接赴省赴京。“有個是做生意的，他有時送貨到省上或者北京，生意處理完後，就耀武揚威‘通知’縣委兩辦，甚至指名要派出所某個民警或者鎮上某個工作人員專門去接他。”而涉事鄉鎮必被上級罵得狗血淋頭，還得馬不停蹄地追趕那些得意洋洋的“釘子户”，好説歹説把人給勸回老家。

“這不僅付出了高額的經濟代價和寶貴人力，還不斷助長這些巨嬰和政府拉扯、討價還價的氣焰。”一名隨時帶着特殊通訊器，負責在省交通樞紐“攔截”信訪“釘子户”的工作人員氣惱地對我説，“有些事，不上稱四兩重，上稱了一千斤。每年各地信訪維穩花在‘駐防’、‘接回’和安撫釘子户上的錢，你很難想象究竟有多少。這不是慣得嘛！”

在“謀利型釘子户”通過死纏爛打獲得“超國民待遇”的示範效應下，部分人也開始蠢蠢欲動。集體土地的承包、轉讓、回收，宅基地審批，政府對農村產業結構的調整甚至新修景區、水庫等利民工程，有些人只要產生糾紛，便把矛頭對準基層政府，把事儘量往上捅，以期獲得更大的補償。如此這般，近年部分鄉鎮流行起“會哭的孩子有奶吃”、“小鬧小解決、大鬧大解決”的“民間理念”也就不足為奇了，鄉鎮政府攤上的事也越來越多、越來越大。

02

問題出在何處？

或許與鄉村轉型帶來的利益細分和基層治理邏輯有關。

在過去，鄉鎮政府有一定的財政權、行政賦權和承接能力，加上鄉鎮羣眾之間聯繫緊密，親緣關係盤根錯節，發生矛盾時，通常能做到“小事不出村，大事不出鄉”。即使遇到極個別當事人糾纏不清，基層政府也可依託“鄉紳治村”的村治體系，請德高望重的長輩內部協調處理，或直接“用人民幣解決”；甚至在特殊時期，部分還會依靠“鄉村灰黑勢力”的農村混混們擺平。

但現在，“軟硬皆施”的老門路行不通了。一方面，隨着大數據越來越公開透明和紀委執紀的深入核查，不管是鄉鎮、民政低保辦理還是鄉村振興的債券資金，基層政府用來“軟化”上訪户的“經費”日趨枯竭；另一方面，農村羣眾內部利益分化和“斷親”越發明顯，已很難用政治和道德來彌合高度細化的各個羣體。鄉村掃黑除惡後法治化治理漸入佳境，部分鄉政府曾經通過“村霸治村”的“硬拳頭”來迫使“釘子户”息訴罷訪也息鼓偃旗。

同時，“屬地責任”包攬一切的鄉鎮政府“權小責大”，有執法權力的部門均被上級職能部門上掛，比如公安、土地、城建等。遇到矛盾糾紛請援上級執法部門時，有時直接吃個閉門羹，有時遭多個職能部門互相推諉。而有些事宜雖在上級職能部門協調時已處理，但糾紛雙方事後不執行或反悔，也令基層政府苦不堪言。

而説到管控非法上訪（越級上訪、鬧訪纏訪等），這大概是各級政府上下最“離心離德”的一項工作。目前，對於極端“釘子户”，各地政府只能採取儘量將信訪人穩控在户籍地的辦法應付，上級又以追責的方式傳導壓力，基層幹部便各顯神通，擺平即水平，自求多福。

如此，基層幹部常常面臨上級的壓力和上訪户的威脅，夾在中間束手無策。“我負責監督一個釘子户，他是司機每天到處移動，經過每個卡口系統都會給我手機發預警，一天預警幾十次，人都快崩潰了。”一名“信訪維穩”的幹部告訴我，“其實上訪能在基層解決的，大多都解決了。有些釘子户的訴求不説有沒有道理，很多時候也不是基層能夠解決的。對其穩控沒有執法依據，花大代價哄又是飲鴆止渴。但如果心大不管他，鬧成‘京訪’或鬧出社會輿論事件，更是吃不了兜着走。”

當部分該在基層解決的訴求變成了經年累案，當部分纏鬧成為談判的手段和籌碼，基層社會治理中維繫公平“尺”和“秤”便一再被忽視或踐踏。結果是，一時解決的問題越多，留下的隱患越大。

基層羣眾信訪服務中心

03

必須明確的是，信訪工作是羣眾工作的重要組成部分，是瞭解社情民意的重要窗口。作為基層羣眾反映問題、解決問題的重要渠道，信訪制度在我國社會歷史各階段都發揮着重要作用，多年來的積極意義不容忽視、否定和詆譭。

目前存在諸多問題，是因為在轉型社會中，原本的地方性規範和邏輯本就在迅速瓦解，這必然給基層治理帶來了更多挑戰，其中又以信訪工作更為複雜。這不僅考驗着基層幹部，也是考驗着處理信訪問題的體制機制。

首先，國家信訪條例明確規定，人民羣眾有依法信訪的權利；基層政府有接待處理羣眾來信來訪的義務。人們也普遍相信，相比訴訟，信訪是維護自己權益最為便捷、成本最低的途徑。

但很多人對信訪的定位有所誤解，常理解為“台下何人狀告本官”，即“去信訪局反映A鄉鎮的問題，為什麼最後還是A鎮工作人員來答覆我”。這是因為信訪機構的定位和職權問題。信訪機構的職責是“受理、交辦、協調、督辦”信訪事項，本身不是處理信訪事項的機關，且龐雜分散、歸口不一。例如各級黨委、人大、政府、法院和檢察院等都設有信訪辦事機構，但其間沒有嚴格意義上的隸屬關係，中間也缺乏統一的協調管理，時有“九龍治水”的疏漏。

其次，“屬地管理，分級負責”是我國處理信訪問題的重要原則，目的是將信訪矛盾、糾紛化解在基層。在實踐中，信訪案件在基層的一次辦好率處於較高水平，足以證明屬地管理原則在信訪方面的積極作用。

但不可否認的是，有時候“屬地管理”原則變成了“户籍地管理”原則，這成為基層信訪中一個比較普遍的難題，也給基層信訪造成了無法解決的壓力。一名多次勸導進京上訪户的警察告訴我：“有個釘子户離開我們山區幾十年，早在北京附近城市安家了。但他户籍還在我們這裏，上級依舊喊我們去安撫。”

户籍地管理是典型的“誰家孩子誰抱走”，即使信訪行為或結果發生在其他地方，卻仍由户籍地政府將人勸返並“穩控”住。管理上的錯位缺位，使上訪的事在“事屬地”沒法解決，實有捨近求遠、捨本逐末之嫌。

近些年，很多地區在信訪改革中摒棄了“户籍地管理”，改為了“雙重管理”（既事發屬地和人屬地都要管理）和“四分法管理”（根據人屬事屬不同情況排列組合），但誰為主、誰為輔，在實踐中仍存在較大分歧。

最後，便是基層政府“談訪色變”的信訪考核。信訪數量是評判地方治理績效的量化工具之一，在部分地區，更屬於“一票否決”範疇。多年來，因“京訪”、“省訪”而處罰基層的諸多案例，也令體制內印象深刻，足以讓各地基層政府和工作人員“草木皆兵”。

同時，國家面對基層上訪案件，根本無法一一甄別信訪案件的真偽，或去判斷是基層政府的問題還是上訪羣眾的問題。所以，督辦函層層下發，命令屬地政府限期化解，壓力層層傳遞又回到了基層政府頭上。如此一來，基層政府基於自身利益考量，就會絞盡腦汁想着法把信訪矛盾掩蓋下來，甚至長期派人駐省駐京進行“駐訪”、“勸訪”。

當然，自上而下的維穩考核體系給基層帶來了壓力和苦楚，但不可否認的是，有一批相當數量的尸位素餐者佔據着崗位，一些基層幹部也不願意深入做羣眾工作。很多基層領導，也不願意下功夫揭蓋子、啃硬骨頭，而是使用各種策略捂着，遮掩陳年積累的矛盾，只求“釘子户”不在自己任期“暴個大雷”。

結語

總而言之，上訴案例所反映出來的變化和問題，不是某個地區的個例，而是中國現有信訪管理下千萬個鄉鎮的普遍困惑。

2022年4月，中共中央、國務院印發了《信訪工作條例》併發出通知，要求各地區各部門認真遵照執行。《條例》強調，理順信訪工作體制機制，是新時代信訪工作的基本遵循。

各地實踐中如何捋清“屬地”和“屬事”之間的關係、明確信訪機構性質及隸屬關係、制定合理的初訪復訪終結制度和信訪考核機制等，還有很長的路要走。但當下，信訪工作的關鍵還是在“人”。各級職能部門和信訪工作人員中，有工作不到位不負責或能力不足者；羣眾之中也確有“害羣之馬”在敗壞民風民俗。而過去信訪工作長期秉持的“不出事原則”和“老好人”現象，不僅在與“壞人”的討價還價之中培養了一批特殊利益人員，還將本應為“好人”解決問題的財力物力人力浪費了。

“有時看着上訪專業户非法獲利，想到一些確有委屈苦衷的人問題卻無法解決……感到無奈又氣憤。”不止一名受訪者表達了這樣的想法。不管是信訪工作還是基層矛盾糾紛調解，都不應對壞人太好，對好人太壞。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。